29 aprile 2025
a cura di Alessandro Nacci
Con una sentenza pronunciata in data 27 febbraio 2025 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è espressa sul rapporto intercorrente tra l’art. 102 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea e la disciplina particolare dell’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione europea di cui alla Direttiva 96/67/CE. La Corte è stata in questo caso chiamata ad esprimersi su un rinvio pregiudiziale proposto dalla Curtea de Apel Bucuresti (Corte d’appello di Bucarest) sulla base dell’art. 267 TFUE. Il rinvio risale al dicembre del 2021 ed è pervenuto presso la cancelleria della Corte nel marzo del 2024.
Parti del procedimento sono la Regia Autonomă Aeroportul Internaţional “A.I.” Cluj, ossia l’azienda autonoma dell’aeroporto internazionale “A.I.” di Cluj e il Consiliul Concurentei, il Consiglio per la concorrenza della Romania. La domanda di rinvio pregiudiziale da parte della Corte d’appello di Bucarest viene infatti presentata nell’ambito di una controversia riguardante la domanda di annullamento della decisione del Consiglio della concorrenza con cui quest’ultimo aveva inflitto all’azienda autonoma un’ammenda di circa Euro 330’000 a seguito di un’indagine in cui sarebbe emerso un abuso di posizione dominante, a seguito del rifiuto da parte dell’azienda autonoma a concedere l’ingresso nel mercato dei servizi a terra dell’aeroporto all’azienda R.A.S. SA.
Prima di trattare nel dettaglio la questione sottoposta alla Corte, pare opportuno ripercorrere la normativa del caso e il relativo ambito di applicazione. In primo luogo, l’art. 102 del Trattato di Funzionamento statuisce che “è incompatibile con il mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo […]”.
Obiettivo principale della disposizione è quello di garantire il corretto funzionamento del mercato europeo, impedendo che una o più imprese abusino della loro posizione dominante nel mercato o in una parte di questo, restringendone l’accesso o ponendo in essere le pratiche delineate. L’applicazione della disposizione è competenza della Commissione, di concerto con le autorità nazionali della concorrenza (quale ad esempio il Consiglio per la concorrenza romeno).
La Direttiva 96/67/CE del Consiglio è invece relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione Europea. Scopo della direttiva è quello di disciplinare nel dettaglio le misure volte alla transizione verso un mercato concorrenziale del settore dei servizi aeroportuali; ciò emerge soprattutto nei considerando ad introduzione della direttiva, ma è altrettanto chiaro nella sua articolazione, dato che il contenuto appare, con i dovuti correttivi, l’applicazione settoriale del principio di cui all’art. 102 TFUE.
Analizzando in particolare l’ambito di applicazione della direttiva, individuato all’art. 1 della stessa, si evince che le disposizioni di cui all’art. 6 (relativo alla liberalizzazione della prestazione di servizi di assistenza a terzi) si applichino agli aeroporti:
- aventi un traffico annuale superiore o pari a 3 milioni di movimenti passeggeri o a 75 000 tonnellate di merci, oppure
- che hanno registrato un traffico superiore o pari a 2 milioni di movimenti passeggeri o 50 000 tonnellate di merci nel corso dei sei mesi antecedenti il 1° aprile o il 1° ottobre dell’anno precedente.
Disciplinata sempre all’art. 1 è poi anche l’applicazione dell’art. 7 della direttiva, relative alla cd. autoassistenza, ossia la prestazione di servizi di assistenza a terra da parte dello stesso gestore dell’infrastruttura aeroportuale o delle compagnie aeree; tuttavia, come rilevato dalla Corte di Giustizia, si ritiene che la questione possa essere ricondotta anche solamente all’applicazione degli art. 1 e 6 della direttiva.
Venendo ora ai fatti, l’azienda autonoma dell’aeroporto di Cluj ha negato, nel 2016, la possibilità alla R.A.S. SA, a seguito di domanda da parte della stessa, di diventare prestatore di servizi di assistenza a terra presso l’aeroporto. La R.A.S. SA ha poi presentato denuncia presso il Consiglio per la concorrenza, che ha successivamente avviato un’indagine, conclusasi l’8 ottobre del 2019 con l’irrogazione di un’ammenda di importo pari a circa EUR 330’420. La sanzione viene adottata sulla base della rilevata violazione degli articoli 6, paragrafo 1, della legge sulla concorrenza romena (che recepisce la Direttiva 96/67/CE del Consiglio) e dell’art. 102 TFUE. L’azienda autonoma chiede quindi l’annullamento della sanzione dinanzi alla Corte d’appello di Bucarest lamentando l’erronea applicazione della direttiva da parte del Consiglio per la concorrenza.
Bisogna infatti tenere presente che, alla data della presentazione della domanda da parte della R.A.S. SA di entrare come prestatore di servizi presso l’aeroporto, quest’ultimo non aveva ancora superato il tetto dei due milioni di passeggeri, limite minimo per l’applicazione della direttiva come indicato all’art. 1 della stessa. Proprio sulla base di questo, l’azienda unica dell’aeroporto ha sostenuto di aver agito correttamente proprio perche “sotto-soglia” rispetto ai limiti minimi dettati dalla direttiva, allo stesso tempo ribadendo che la direttiva costituirebbe una lex specialis rispetto all’art. 102 TFUE, non potendo quindi quest’ultimo prevalere sulle disposizioni contenute nella direttiva.
L’azienda sottolinea infatti che fino alla soglia dei due milioni di movimenti di passeggeri essa avrebbe potuto organizzare l’attività di assistenza a terra tenendo conto unicamente di vincoli di natura tecnico-commerciale e relative alla sicurezza, senza doversi assoggettare ai limiti di natura concorrenziale e non essendi quindi tenuta a concedere accesso all’infrastruttura a qualsiasi richiedente alle condizioni da esso volute.
Dall’altra parte il Consiglio per la concorrenza sostiene invece l’erroneità della considerazione della direttiva 96/67 come lex specialis rispetto all’art. 102 TFUE e che l’applicazione della direttiva 96/67 non esclude l’applicazione delle norme europee in materia di concorrenza anche alle imprese sotto soglia rispetto all’ambito di applicazione delineato dalla direttiva.
In queste circostanze, la Corte d’appello di Bucarest sospende il procedimento e sottopone in via pregiudiziale alla Corte la seguente questione: <<Se si debba ritenere che le disposizioni della direttiva [96/67], in particolare gli articoli 1, 6 e 7, escludano l’applicazione dell’articolo 102 TFUE – e di qualsiasi altra norma avente lo stesso contenuto – in situazioni che riguardano un diniego di accesso all’ infrastruttura aeroportuale necessaria per lo svolgimento delle attività di assistenza a terra negli aeroporti dell'[Unione europea] che non hanno raggiunto la soglia di due milioni di movimenti passeggeri>>.
Nell’analisi della questione, va anzitutto tenuto presente l’obiettivo della direttiva, ossia la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi nel mercato interno, liberalizzando progressivamente il mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione.
Pur rilevando che il diniego di accesso non rientrava nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 di tale direttiva, non essendo l’azienda autonoma tenuta a concedere alla R.A.S. SA l’accesso all’infrastruttura per via del mancato superamento della soglia dei due milioni di passeggeri, la Corte sottolinea che <<la mera esistenza di una normativa settoriale non può in alcun caso implicare che il comportamento di cui trattasi sfugga alle regole di concorrenza previste dai trattati, indipendentemente dalla questione se tale normativa settoriale sia o meno applicabile a tale comportamento>>.
La Corte ribadisce anzi che, nella maggioranza dei casi, comportamenti legittimi alla luce di branche del diritto diverse dal diritto alla concorrenza possano comunque risultare in contrasto con norme concorrenziali. Il fatto che una condotta e in particolare la condotta dell’azienda unica sia conforme al quadro normativo delineato dalla direttiva, non implica che tale condotta sia necessariamente conforme all’articolo 102 TFUE. Infine, al considerando 28 della direttiva 96/67 si afferma che tale direttiva non può pregiudicare l’applicazione delle Disposizioni di diritto primario, quale ad esempio l’articolo 102 TFUE.
Alla luce di queste motivazioni, la Corte di Giustizia risponde alla questione sollevata, dichiarando che gli articoli 1 e 6 della direttiva 96/67 devono essere interpretati nel senso che essi non impediscono l’applicazione dell’articolo 102 TFUE in circostanze in cui è un prestatore di servizi di assistenza a terra sia stato negato l’accesso all’infrastruttura aeroportuale, necessaria ai fini dell’esercizio di tale attivita, di un aeroporto dell’Unione il cui traffico annuale, alla data di tale diniego, era inferiore a due milioni di movimenti di passeggeri.
La decisione della Corte è chiara, anche agli aeroporti al di sotto delle soglie delineate dall’art. 1 della direttiva 96/67 CE, si applicano le disposizioni concorrenziali derivanti dal diritto primario dell’Unione. Verrebbe a questo punto da chiedersi quale sia oggi, a seguito della sentenza fin qui esaminata, la rilevanza di questi criteri dimensionali introdotti nella direttiva.
Senza alcun dubbio è necessario considerare il contesto storico ed economico in cui la direttiva viene emanata; nel 1996 il mercato interno dell’Unione non presentava ancora quei caratteri e quella stabilità sul piano concorrenziale che oggi sono ben evidenti ed era quindi necessaria l’adozione di misure che si dirigessero in quella direzione, allo stesso tempo prevedendo dei correttivi per gli aeroporti, in questo caso, di minori dimensioni che si sarebbero potuti ritrovare in una situazione di netto svantaggio rispetto agli scali maggiori. La rilevanza delle soglie dimensionali per l’applicazione della direttiva, di cui all’art. 1, è quindi da ricondurre a questo contesto di transizione. Allo stato attuale sarebbe possibile rivedere la loro centralità, valutando se le condizioni odierne del mercato aereo interno all’Unione consentano una totale eliminazione o quantomeno una parziale rimodulazione stesse.
