17 giugno 2025
a cura di Agnese Trani
Introdotto nell’ordinamento italiano con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, l’istituto del Golden Power si configura come uno strumento di salvaguardia degli interessi nazionali rispetto a operazioni che coinvolgano assets strategici. Originariamente applicabile a settori considerati sensibili – quali difesa, energia e comunicazioni – il perimetro della disciplina è stato progressivamente ampliato, anche in risposta ai mutamenti del contesto geopolitico e all’evoluzione dei rischi sistemici.
Attualmente il meccanismo trova applicazione anche in ambiti ulteriori, quali il settore finanziario, creditizio e assicurativo, le infrastrutture digitali, la sanità, l’intelligenza artificiale e, più recentemente, il comparto agroalimentare.
L’inclusione del settore agroalimentare tra quelli di rilevanza strategica è il risultato di un processo di progressiva espansione normativa, articolato su più livelli. In seguito all’emergenza pandemica da Covid-19, il decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 (cd. “Decreto Liquidità”) ha significativamente ampliato l’ambito applicativo del Golden Power, estendendo l’obbligo di notifica preventiva e i poteri speciali del governo anche a operazioni intra-UE e a partecipazioni di minoranza. Tale ampliamento si è posto in linea con l’articolo 4 del Regolamento (UE) 2019/452, che individua, tra i criteri per la valutazione degli investimenti esteri diretti, anche la sicurezza dell’approvvigionamento alimentare, sottolineando così la stretta interrelazione tra sicurezza nazionale e resilienza delle filiere produttive essenziali.
Sulla scorta di questo impianto, il d.P.C.M. 6 agosto 2020, n. 179 ha dato attuazione interna alla normativa europea, includendo espressamente tra i settori sensibili anche le attività agroalimentari connesse alla gestione di know-how, tecnologie biologiche e sistemi di certificazione, con un focus particolare sui fattori produttivi critici della filiera.
Ulteriore tappa significativa risulta essere il decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21 (cd. “Decreto Ucraina”). In un contesto di crescente instabilità geopolitica e di competizione su scala globale per il controllo delle catene del valore strategiche, l’art. 30 del decreto ha rafforzato in modo sostanziale l’architettura dei poteri speciali, ampliandone sia il perimetro soggettivo che oggettivo. Tra le novità più rilevanti figura l’inclusione esplicita del settore agroalimentare, già valorizzato nei precedenti interventi, ora formalmente inserito nel nucleo dei comparti meritevoli di tutela rafforzata.
A conferma del passaggio da un modello reattivo a uno strutturalmente preventivo, il legislatore ha previsto la possibilità per il governo di attivare la procedura anche in assenza di notifica da parte dell’impresa interessata, qualora l’operazione risulti idonea a ledere interessi fondamentali dello Stato.
Il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (cd. “Decreto Semplificazioni”) ha ulteriormente razionalizzato le procedure amministrative e rafforzato il coordinamento tra le amministrazioni competenti. Successivamente, il d.l. 2 marzo 2024, n. 19 ha consolidato il quadro regolatorio, formalizzando prassi applicative e intensificando i presidi di monitoraggio, con un’attenzione specifica ai settori agroalimentare e sanitario.
Tali interventi normativi concorrono a definire il Golden Power non più come misura emergenziale, ma come strumento ordinario di governo economico, in grado di garantire una protezione stabile e lungimirante dei settori essenziali in un sistema produttivo interconnesso.
La disciplina del Golden Power relativa al comparto agroalimentare è stata applicata in due casi specifici di cui appare opportuna la trattazione. Il primo è il noto leading case Syngenta-Verisem del 2021; il secondo ha ad oggetto un recente esercizio dei poteri speciali ad opera del Governo in occasione di un’operazione di acquisizione promossa da un soggetto francese nel settore dell’agricoltura biologica. La rilevanza dei casi conferma l’importanza strategica attribuita a tale ambito produttivo.
Alla fine del marzo di quest’anno, infatti, la società Cotecna Inspection SA, operatore internazionale con sede legale in Svizzera e riconducibile a un gruppo francese, ha notificato, ai sensi del d.l. n. 21/2012, l’intenzione di acquisire Suolo e Salute S.r.l., principale organismo italiano di controllo e certificazione nel settore del biologico italiano. L’operazione è stata oggetto di attento esame da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (Masaf), alla luce del rilievo strategico dell’ente target, della sua capillare presenza sul territorio nazionale e della funzione essenziale di certificazione e verifica della conformità ai regolamenti europei e nazionali in materia di produzione biologica.
L’autorizzazione governativa è stata concessa con l’imposizione di prescrizioni vincolanti, finalizzate a preservare l’assetto funzionale e territoriale dell’operatore oggetto di acquisizione. In particolare, sono stati previsti: il mantenimento della sede operativa in Italia, la designazione di un amministratore indipendente con compiti di controllo e l’adozione di obblighi informativi periodici nei confronti del Masaf. Le condizioni apposte mirano a prevenire possibili effetti distorsivi derivanti dal trasferimento del controllo a un soggetto estero, quali la modifica degli standard certificativi o l’alterazione degli equilibri di filiera, con potenziali ricadute sul comparto agricolo nazionale.
La decisione del Governo si inserisce in un approccio sempre più improntato alla proporzionalità, che privilegia l’adozione di misure di salvaguardia mirate piuttosto che il ricorso a strumenti di blocco. In questo caso, infatti, l’esecutivo ha scelto di autorizzare l’operazione imponendo condizioni specifiche, ritenute sufficienti a proteggere gli interessi strategici nazionali. Tale modello di intervento riflette l’evoluzione dell’uso del Golden Power, oggi sempre più orientato a trovare un
tra la necessità di attrarre investimenti esteri e l’esigenza di tutelare assets sensibili per la sicurezza economica e produttiva del Paese.
L’impiego di strumenti interdittivi è, invece, principio ispiratore nel leading case Syngenta-Verisem, primo e storico caso applicativo della disciplina dei poteri speciali nel settore agroalimentare. Ripercorrerne sinteticamente gli elementi essenziali consente di comprendere l’evoluzione dell’istituto, soprattutto se confrontato con l’intervento più recente nel caso Cotecna, maturato in un contesto ristretto allo spazio politico e giuridico occidentale. L’analisi comparata può evidenziare come la medesima cornice normativa possa dar luogo a modelli di intervento differenti, plasmati in base alla natura dell’operazione, all’identità dell’acquirente e al livello di rischio associato agli assets coinvolti.
Nell’ottobre del 2021 la società Syngenta – controllata dalla holding statale cinese ChemChina – ha notificato l’intenzione di acquisire il Gruppo Verisem, operante nel settore della produzione e commercializzazione di sementi. Il Governo, esercitando il potere previsto dall’art. 2 del d.l. n. 21/2012, ha posto veto sull’operazione, ravvisando un concreto rischio di perdita di controllo su tecnologie agronomiche avanzate, know-how riservato e dati sensibili connessi alla meccanizzazione agricola.
Secondo la Presidenza del Consiglio, le attività svolte dalle società target ricadevano pienamente nel perimetro degli asset strategici delineato dagli articoli 6, 9 e 11 del d.P.C.M. 6 agosto 2020, n. 179, confermando l’inquadramento del comparto agroalimentare tra quelli meritevoli di tutela rafforzata sotto il profilo della sicurezza economica nazionale.
Syngenta ha impugnato il provvedimento, deducendo l’assenza di motivazione, la violazione del principio di proporzionalità e l’errata qualificazione delle attività di Verisem come strategiche. Il TAR Lazio, con sentenza n. 4488/2022, ha respinto il ricorso, precisando che la notifica prevista dal d.l. n. 21/2012 non integra una richiesta in senso tecnico-amministrativo, bensì un adempimento dovuto. Il giudice amministrativo ha inoltre ribadito che l’esercizio dei poteri speciali è sindacabile nei soli casi di “sussistenza di una manifesta illogicità delle decisioni assunte” trattandosi di atti di alta amministrazione. Il vaglio del TAR valuta, oltretutto, con favore la decisione del Governo, in quanto coerente con l’esigenza di tutelare settori ad alta intensità tecnologica e strategica per l’interesse nazionale.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 289/2023, ha confermato integralmente l’impostazione del giudice di primo grado, evidenziando come, in presenza di un acquirente riconducibile a un governo extra-UE, l’adozione di misure alternative al veto non offrirebbe garanzie sufficienti sotto il profilo dell’effettività del controllo pubblico.
Tale caso evidenzia un impiego più incisivo e restrittivo dei poteri speciali, fondato sulla percezione di un rischio sistemico elevato in un contesto geopolitico segnato da forti tensioni internazionali. A differenza del successivo caso Cotecna, in cui l’esecutivo ha adottato un approccio proporzionato e non interdittivo, nel 2021 il Governo ha esercitato il potere di veto, bloccando integralmente l’operazione. Tale decisione si è fondata sulla combinazione tra la natura dell’acquirente – una società riconducibile a una holding statale extra-UE – e il contenuto tecnologicamente avanzato delle attività oggetto di acquisizione, ritenute altamente strategiche per la sovranità agroindustriale nazionale e per la sicurezza alimentare.
La discontinuità tra i due casi conferma l’evoluzione dell’uso del Golden Power verso un modello applicativo flessibile, che consente di modulare l’intensità dell’intervento pubblico in base al livello di rischio associato all’operazione. Se nel caso Cotecna l’equilibrio tra attrattività degli investimenti e salvaguardia dell’interesse nazionale è stato perseguito mediante interventi preventivi, nel caso Syngenta l’assenza di alternative efficaci ha giustificato il ricorso al veto. Tale confronto evidenzia la crescente sofisticazione dello strumento, la cui efficacia dipende dalla capacità dell’amministrazione di adattare la risposta istituzionale al contesto operativo, tecnologico e geopolitico dell’operazione.
L’analisi comparatistica consente di trarre indicazioni sistematiche. In primo luogo,
l’operatore economico coinvolto è centrale nella valutazione del rischio: la differente reazione istituzionale tra un’acquisizione da parte di un attore statale cinese e una società svizzera riconducibile a capitali francesi evidenzia la rilevanza del profilo geopolitico. In secondo luogo, la diversa natura funzionale dell’asset oggetto di acquisizione ha inciso sulla forma dell’intervento: la produzione di sementi e tecnologie agricole ad alta intensità di know-how richiede maggiori cautele rispetto all’ambito relativo alla certificazione biologica.
Il quadro nazionale si colloca in un contesto normativo europeo segnato dalla tutela della libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) e della libera circolazione dei capitali (art. 63 TFUE), con particolare rilievo ai flussi provenienti da Paesi terzi. L’intervento statale è ammesso solo in presenza di ragioni imperative di ordine pubblico o sicurezza nazionale, purché conforme ai principi di proporzionalità e necessità. Il Regolamento (UE) 2019/452, pur riconoscendo la legittimità dei meccanismi di screening, impone che le misure siano adeguatamente motivate, temporanee e commisurate al rischio effettivo. In tale prospettiva, l’esito del caso Cotecna-Suolo e Salute appare maggiormente in linea con le esigenze di compatibilità con l’ordinamento dell’Unione europea, mentre il veto nel caso Syngenta-Verisem, pur ritenuto legittimo, rappresenta un’ipotesi limite, giustificabile solo in presenza di una minaccia concreta e dell’impraticabilità di soluzioni meno restrittive.
Una questione centrale riguarda l’ampiezza della discrezionalità amministrativa nell’esercizio dei poteri speciali. L’assenza di criteri normativi compiutamente tipizzati può generare incertezza applicativa, con effetti potenzialmente distorsivi sull’equilibrio tra intervento pubblico e libertà economica.
Alla luce delle esperienze esaminate, sarà il contenzioso giurisprudenziale, o eventualmente un intervento legislativo, a chiarire se l’attuale configurazione del Golden Power sia idonea a garantire un bilanciamento effettivo tra apertura del mercato e tutela dell’interesse nazionale, nel rispetto del principio di proporzionalità e dei vincoli dell’ordinamento dell’Unione europea.
