17 giugno 2025
a cura di Veronica Mazzillo
Il sistema di vigilanza italiano diretto al contrasto del fenomeno del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo si basa sulla cooperazione tra autorità amministrative, organi investigativi e autorità giudiziarie. Lo scorso 19 giugno 2024, con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea dell’AML Package, (recante il regolamento UE/2024/1624 AMLR, la direttiva UE/2024/1640 AMLD6 e il regolamento UE/2024/1620 AMLAR), è stata istituita una nuova autorità indipendente: l’Anti Money Laundering Authority (AMLA). La neo-autorità, con sede a Francoforte, sarà completamente operativa dal 1° gennaio 2028. Assumerà un ruolo centrale nell’attività di supervisione del sistema di vigilanza sovranazionale in tema AML/CFT (Anti-money Laundering and Countering Terrorism Financing) nonché un ruolo centrale nel Meccanismo di supporto e coordinamento delle FIU (Financial intelligence Unit).
Sul fronte nazionale, il sistema di vigilanza in tema di contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento al terrorismo, assegna al Ministro dell’economia e delle finanze un ruolo cruciale. Il MEF agisce quale organo responsabile delle politiche di prevenzione al riciclaggio e coordina la collaborazione tra UIF (Unità di informazione finanziaria), le autorità di vigilanza di settore, gli ordini professionali e le autorità investigative. Il Ministero è responsabile dei rapporti con le istituzioni europee e gli organismi internazionali. Coopera con le omologhe autorità di altri paesi e organismi internazionali di settore, nonché fornisce il proprio parere circa la predisposizione di provvedimenti normativi a livello europeo. Il Ministero dell’economia e delle finanze assume un ruolo attivo nell’attività di regolazione e in quella sanzionatoria. Ha il potere, infatti, di proporre i provvedimenti attuativi previsti dalla normativa comunitaria, art.10 l. 11/2005. Il ministero esercita la potestà sanzionatoria amministrativa, nel caso di violazioni alla normativa antiriciclaggio, art.65 d.lgs. 231/2007. L’UIF, le autorità di vigilanza di settore, la Guardia di finanza e la Direzione investigativa antimafia (DIA), hanno il compito di verificare, in rapporto alle loro attribuzioni, la sussistenza di trasgressioni. Provvedono conseguentemente alla contestazione degli addebiti ai soggetti obbligati, e trasmettono gli atti al MEF, cui compete l’irrogazione della sanzione.
Presso il Ministero dell’economia e delle finanze è stato istituito con il d.l.369/2001 (convertito in l. 431/2019) il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF), presieduto dal Direttore generale del Tesoro. Il Comitato è composto da rappresentanti del MEF, dell’Ministero dell’interno, della giustizia, degli affari esteri e dello sviluppo economico, nonché dalla Banca d’Italia, dalla Consob, dall’Ivass, da altre autorità giudiziarie e di vigilanza di settore. Al comitato è attribuita la competenza circa l’applicazione di sanzioni finanziarie di natura amministrativa, declinate in due misure complementari, art.4 d.lgs 109/2007. Da un lato, procede al congelamento di fondi e risorse economiche posseduti dai soggetti obbligati, che non abbiano adempiuto gli obblighi di legge. Il Cominato agisce in corrispondenza delle liste di soggetti sottoposti a tali misure redatte dall’UE e dalle Nazioni Unite. Dall’altro, ha la possibilità di apporre misure di divieto circa lo svolgimento di specifiche operazioni realizzate dai soggetti obbligati, laddove possano direttamente o indirettamente, essere un tentativo di aggirare le misure di congelamento. Ai sensi del d.lgs. 109/2007, su proposta del CSF, con decreto del MEF, il comitato ha anche il potere di proporre l’adozione di ogni atto necessario per l’attuazione delle misure di congelamento a livello nazionale. Il CSF può quindi promuovere le proposte di designazione dei soggetti da inserire all’interno delle liste redatte dalle autorità sovranazionali. Per lo svolgimento di tali attività, il CSF ricorre ad una “rete di esperti”, per un’attività di supporto. Secondo l’art. 2 del decreto 59/2022 del Ministero dell’Economia e delle finanze, la rete di esperti “svolge attività di analisi, coordinamento e sintesi sulle questioni all’ordine del giorno delle riunioni del Comitato, raccoglie informazioni a supporto dei lavori ed esamina ulteriori argomenti su richiesta dello stesso Comitato”.
In tema di adozione di misure di congelamento e di divieti di messa a disposizione di fondi o altri beni, sono previste specifiche responsabilità anche nei confronti di AMLA. L’autorità europea opererà quale responsabile del coordinamento e funzionamento del sistema di vigilanza antiriciclaggio europeo, e supervisore diretto della corretta attuazione delle sanzioni finanziarie. In capo alle autorità nazionali resterà invariato il dovere di garantire la sorveglianza diretta dei soggetti obbligati non selezionati. AMLA, infatti, verso questi ultimi sarà tenuta a mantenere una supervisione indiretta, in virtù sull’applicazione del principio di sussidiarietà. Quest’ultimo impone all’autorità europea di limitarsi a garantire l’armonizzazione del sistema ed un’efficace cooperazione, garantendo alle autorità nazionali spazio di azione. AMLA si impegnerà dunque alla verifica dei metodi e delle scelte operative adottate delle autorità competenti nei diversi stati membri. Dovrà dunque valutare che tali misure siano coerenti agli obblighi di legge, grazie a verifiche periodiche, e provvedere a adottare le misure ed i poteri necessari, reg. 2024/1620 art.3o.
Sul fronte nazionale, le Autorità di Vigilanza di Settore – ovvero la Banca d’Italia, l’IVASS e la CONSOB – sono preposte all’emanazione della regolamentazione attuativa della legislazione nazionale, nei limiti della rispettiva competenza. La Banca d’Italia, ai sensi dell’art.7 del d.lgs. 231/2007, ha l’onere di adottare provvedimenti che disciplinano i molteplici aspetti della materia del riciclaggio, tra cui l’adeguata verifica della clientela, la conservazione dei dati, l’organizzazione interna, le procedure e i controlli. L’attività della Banca d’Italia, in tema di vigilanza regolamentare, è prescritta inoltre nel contenuto dell’art.53 del TUB. Quest’ultimo prevede che B.I. debba provvedere a disporre provvedimenti a carattere generale in tema di: contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni, organizzazione amministrativa e contabile, controlli interni. La Banca d’Italia sovraintende il puntuale rispetto degli obblighi di legge da parte dei soggetti vigilati e contestualmente esercita i poteri sanzionatori connessi. In tema di contrasto al fenomeno del riciclaggio, la B.I. è legittimata all’applicazione di sanzioni amministrative disciplinari in presenza di violazioni gravi e reiterate. Le misure possono variare con intervalli da 30.000 a 5.000.000 di euro, ovvero pari al 10% del fatturato annuo complessivo, in specifiche circostanze, art 62 d.lgs. 231/2007.
Anche AMLA potrà procedere all’irrogazione di sanzioni nei confronti dei soggetti obbligati selezionati, ovvero di coloro che siano assegnati alla sua diretta supervisione. Le misure a carattere amministrativo, di cui agli art.21 e seguenti del regolamento 2024/1620, garantiscono un ampio spettro di poteri all’autorità, non limitati alla sola sanzione pecuniaria. AMLA potrà infatti formulare delle raccomandazione, degli ordini, esigere modifiche alla struttura di governance, revocare o sospendere l’autorizzazione concessa all’esercizio di specifiche attività. In ogni caso, la disposizione di misure deve porsi in aderenza ad una serie di criteri: la necessità dell’azione sanzionatoria, la proporzionalità, l’efficacia e l’effettiva capacità dissuasoria della misura scelta, sulla base delle circostanze del caso e del soggetto specifico. Nel definire le misure, l’Autorità dovrà anche tener debitamente conto della regolamentazione prudenziale, consultandosi con le autorità responsabili della corretta applicazione del diritto dell’Unione europea, art.22 co.10 regolamento 2024/1620.
Sul fronte delle autorità nazionali, particolarmente importante è l’attività realizzata dalla Direzione Investigativa Antimafia (DIA) e dal Nucleo Speciale di Polizia Valutaria (NSPV). Questi ultimi si occupano delle indagini approfondite sulle segnalazioni di operazioni sospette che ricevono dall’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), art.8 e ss. d.lgs. 231/2007. L’UIF, a sua volta, può condividere le proprie analisi con gli organismi di intelligence e sicurezza nazionali in situazioni di particolare rilevanza, avvisando tempestivamente il NSPV e la DIA. Ai sensi dell’art. 9 del d.lgs 231/2007, il NSPV ha anche il compito di verificare che i soggetti obbligati non vigilati rispettino le normative antiriciclaggio. Il Nucleo speciale di polizia valutaria può, inoltre, in accordo con le autorità di vigilanza di settore, condurre controlli su specifiche categorie di soggetti e collaborare con la UIF quando richiesto. Il sistema normativo prevede anche specifiche modalità di comunicazione, mediate dagli Organi investigativi, a favore della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo (DNA). Alla DNA vengono tempestivamente trasmessi i dati dei soggetti segnalati e di quelli ad essi collegati, al fine di verificare la loro eventuale pertinenza con i procedimenti giudiziari in corso, art.8 d.lgs.231/2007. La DNA ha la facoltà di richiedere alla UIF qualsiasi elemento informativo e di analisi rilevante per le proprie attività, sui quali si impegna a fornire un riscontro alla stessa Unità. Queste forme di collaborazione sono dettagliatamente disciplinate da appositi Protocolli d’Intesa, sottoscritti tra la DNA e gli altri soggetti coinvolti. Allo scopo di intensificare l’efficacia e efficienza della collaborazione, l’UIF ha disposto un portale dedicato agli scambi informativi con l’Autorità giudiziarie e gli Organi investigativi.
Tra le autorità italiane competenti in tema di riciclaggio un ruolo centrale è assegnato all’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia (UIF), collocata presso la Banca d’Italia, in posizione di autonomia e indipendenza. L’UIF assume un ruolo cardine nel sistema di vigilanza non solo a livello domestico, ma anche internazionale. L’Unità ricopre una posizione centrale nel coordinamento del sistema informativo e cooperativo tra le diverse autorità. Ai sensi dell’art.6 d.lgs. 231/2007, in caso di operazioni “sospette”, l’UIF ricevute le informazioni trasmesse da intermediari, professionisti e operatori non finanziari. La valutazione richiede la cooperazione diretta con il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza-NSPV e alla Direzione Investigativa Antimafia-DIA. Nel corso degli accertamenti investigativi finanziari condotti sulle segnalazioni ricevute, l’UIF acquisisce informazioni presso i soggetti obbligati, utilizza i dati racconti, nonché si avvale dello scambio di informazioni con le FIU estere. Lo scopo dell’acquisizione di informazioni non è solo diretto a fini investigativi ma consiste in un’attività di ampliamento del patrimonio informativo. Il fine ultimo è infatti quello di inquadrare i soggetti ed i legami, ripercorrere i flussi finanziari, anche transnazionali, e individuare i casi connotati da maggiore rischio. Oltre all’analisi operativa volta all’accertamento dei singoli casi di sospetto riciclaggio, l’UIF effettua anche un’analisi strategica, art.6 d.lgs. 231/2007. Tale attività è diretta all’inquadramento di vulnerabilità e fenomeni a rischio nel sistema, anche tramite le informazioni derivanti da omologhe autorità in altri stati membri. L’Unità emana istruzioni sui dati e informazioni raccolti dalle segnalazioni di operazioni sospette e al fine di facilitarne l’individuazione. Provvedere alla definizione di indicatori di anomalia e alla diffusione di specifici schemi rappresentativi di comportamenti anomali. L’Unità costituisce il cardine degli scambi informativi nazionali con le autorità internazionali in tema di contrasto al fenomeno del riciclaggio e finanziamento del terrorismo. Essa partecipa infatti attivamente alla rete delle corrispondenti Autorità estere, le Financial Intelligence Unit (FIU), con le quali stipula specifici protocolli d’intesa.
Il regolamento 2024/1620, nella sezione 6, tratta del Meccanismo di sostegno e coordinamento delle FIU. AMLA quale responsabile di un efficiente coordinamento tra le Financial Intelligence Unit, dovrà infatti verificare la correttezza delle attività dalle stesse realizzate, in ossequio al dovere di leale cooperazione. Al meccanismo sono riconosciute funzioni cruciali nel coordinamento tra le autorità in tema di analisi congiunte. Ai sensi dell’art.40 del reg.2024/1620, l’Autorità europea è chiamata a stabilire metodi e criteri per l’inquadramento e la selezione dei casi da sottoporre ad analisi, redigendo annualmente un elenco. La possibilità di provvedere all’avvio di analisi congiunte, richiede che la proposta venga presentata da una o più FIU dei paesi membri. AMLA sarà tenuta a valutare la compatibilità della richiesta con l’ordine di priorità individuato e la sussistenza di specifici presupposti. I criteri che l’autorità dovrà valutare sono: l’elevata complessità del caso, la connessione con altri stati membri e la presenza di analisi parallele da parte di altre FIU sul medesimo caso, art.32 par.3 reg.2024/1620. Le FIU dei diversi stati coinvolti dovranno essere informate ed invitate a partecipare. A seguito dell’accettazione, anche di una sola di esse, AMLA dovrà assicurare che l’analisi congiunta venga effettivamente avviata. Il termine è prescritto non oltre i 20 giorni dalla valutazione iniziale presentata. La proposta circa lo svolgimento di analisi congiunte potrà essere presentata anche direttamente da AMLA alle FIU interessante. L’Autorità europea può infatti aver individuato le operazioni sospette cross-border, che richiedono uno scambio di informazione e coordinamento tra FIU diverse. Previo consenso di tutte le FIU partecipanti, l’Autorità dovrà garantire lo scambio di informazioni al fine di provvedere all’inquadramento di rischi transnazionali. Particolarmente importante è il supporto informativo, tramite lo sviluppo e gestione della rete FIU.net, già in uso per lo scambio di informazioni protette tra le FIU di paesi terzi e altre autorità. AMLA sarà responsabile degli accessi e gestione della piattaforma, avendo la possibilità di provvedere alla sospensione dell’accesso alla piattaforma di specifiche autorità, art.47 reg.2024/1620. Tale possibilità è ammessa ove sussistano concreti presupposti di rischio circa la sicurezza e riservatezza delle informazioni scambiate.
In conclusione, è possibile affermare che uno scambio efficiente di informazioni e una cooperazione attività tra le autorità di supervisione siano i presupposti fondamentali al fine di fronteggiare adeguatamente il fenomeno del riciclaggio di denaro e finanziamento al terrorismo. Nella prospettiva di coniare un’efficace quadro di vigilanza, AMLA sarà chiamata a coordinare la cooperazione attiva tra le Autorità europee. Essa dovrà dunque predisporre le norme tecniche di regolamentazione, di attuazione, gli orientamenti, le raccomandazioni, nonché i protocolli d’intesa. Inoltre, considerata la portata transnazionale del fenomeno del riciclaggio l’Autorità, a norma dell’art 95 del regolamento 2024/1620, potrà infatti stabilire contatti e concludere accordi. Questi potranno definire intese anche con autorità, organizzazioni internazionali e amministrazioni di stati terzi competenti in materia di regolamentazione, vigilanza e cooperazione in tema AML/CFT. Il quadro generale del sistema di vigilanza in tema di AML/CFT sembra dunque dirsi pronto seppur la sua completa attuazione sia tutt’ora in divenire. Probabilmente, nella prospettiva di garantire un sistema di vigilanza europeo maggiormente armonico, la scelta del legislatore europeo di introdurre una nuova autorità, che coordini il sistema, potrà dirsi vincente.
