17 marzo 2025
a cura di Riccardo Zinnai
La Commissione europea ha avviato, a partire dal 5 marzo 2025, una procedura di consultazione volta ad ottenere riscontri in vista della pubblicazione degli orientamenti relativi a vari aspetti del Regolamento sulle sovvenzioni estere. Sono congiuntamente responsabili della consultazione la Direzione K della DG concorrenza e l’unità C.2 della DG per il mercato interno. Come previsto dall’art. 46 FSR, la pubblicazione definitiva degli orientamenti dovrà avvenire entro il 13 gennaio 2026, assicurando una maggiore certezza del diritto nonché la trasparente applicazione del Regolamento da parte della Commissione. Inoltre, come indicato nel considerando n. 73, gli orientamenti contribuiranno a rendere più prevedibile le modalità di applicazione del Regolamento da parte della Commissione.
La consultazione riguarderà diverse categorie di parti interessate e le attività saranno adeguatamente pubblicizzate anche sui social media e nel contesto di eventi selezionati. I riscontri saranno raccolti nell’ambito di procedure parallele. Da un lato, si prevede la possibilità di fornire il proprio contributo collegandosi al portale «Di’ la tua» entro il 2 aprile 2025. Contemporaneamente, la Commissione intende fornire uno specifico questionario agli Stati membri e ai portatori di interessi selezionati in modo da rappresentare i diversi settori. Infatti, nella seconda categoria si includono i professionisti giuridico-economici, le autorità pubbliche e le associazioni rappresentative dei professionisti o dei consumatori. Inoltre, verranno raccolti i punti di vista degli esponenti del mondo accademico. La Commissione è particolarmente interessata ai lavori di ricerca in cui si riassumono le attuali conoscenze sulle sovvenzioni e la loro regolamentazione. Sulla base dei riscontri ricevuti, la Commissione potrà anche ampliare il novero dei soggetti coinvolti nelle consultazioni mirate.
È poi prevista una seconda consultazione dalla durata di otto settimane sugli orientamenti proposti dalla Commissione che si terrà nel terzo trimestre dell’anno corrente. A tale scopo, verrà pubblicato un avviso sulle pagine web della DG per la concorrenza e della DG per il mercato interno.
La procedura si concluderà con la pubblicazione degli orientamenti nella forma di una comunicazione della Commissione. Inoltre, i risultati delle attività consultive saranno riportati all’interno di una relazione allegata al documento di lavoro che sarà predisposto dai servizi della Commissione a supporto del testo finale.
Più specificamente, la consultazione avrà ad oggetto quattro tematiche principali che sono connesse ai “concetti tecnici” introdotti dal Regolamento FSR e che costituiscono l’elenco di cui al par. 2 dell’art. 46 FSR.
In primis, si tratterà della determinazione dell’esistenza di una distorsione nel mercato interno. Si intende fornire dei chiarimenti sui criteri e sugli indicatori da utilizzare per valutare se vi sia un miglioramento nella posizione concorrenziale di un’impresa nel mercato interno con un’incidenza negativa, effettiva o potenziale, sulla concorrenza nel mercato europeo. Pertanto, gli orientamenti specificheranno le modalità di valutazione dell’effetto distorsivo ai sensi dell’art. 4 FSR.
Il secondo tema riguarda la valutazione comparata prevista dall’art. 6 FSR. Il Regolamento prevede, infatti, che la Commissione possa effettuare un bilanciamento tra gli effetti negativi in termini di distorsione della concorrenza e gli effetti positivi relativi allo sviluppo dell’attività economica sovvenzionata e ad altri pertinenti obiettivi politici. Con la pubblicazione degli orientamenti, la Commissione intende rendere noti quali siano gli effetti positivi di cui potrà tenere conto nonché l’approccio che adotterà nell’effettuare questa operazione di bilanciamento.
La terza tematica concerne la possibilità per la Commissione di richiedere una notifica preventiva anche nei casi al di sotto delle soglie previste dal Regolamento. La Commissione può utilizzare tale potere sia relativamente alle concentrazioni sia agli appalti pubblici, come rispettivamente previsto nel par. 5 dell’art. 21 e nel par. 8 dell’art. 29. Verranno fornite indicazioni distinte relativamente a ciascuno dei due moduli previsti per il controllo preventivo delle sovvenzioni estere.
L’ultimo argomento della consultazione è relativo alle distorsioni che possono verificarsi nelle procedure di appalto pubblico. Infatti, ai sensi dell’art. 27, negli appalti l’effetto distorsivo si concretizza mediante la presentazione di un’offerta indebitamente vantaggiosa in relazione ai lavori, alle forniture o ai servizi in questione. Nel documento con cui si stimola la presentazione di osservazioni viene ricordato anche che un effetto distorsivo può dirsi presente solo qualora siano cumulativamente presenti sia l’offerta indebitamente vantaggiosa sia un nesso tra tale offerta e la sovvenzione estera. L’obiettivo degli orientamenti sarà quello di fornire ulteriori indicazioni in merito a questi due requisiti.
La Commissione ritiene che l’esito delle consultazioni avrà un probabile impatto positivo capace di contribuire ad una maggiore trasparenza e prevedibilità applicativa. Ad ogni modo, i lavori non potranno dirsi conclusi definitivamente con la pubblicazione del testo finale. Infatti, come anche previsto dall’art. 46 FSR, gli orientamenti andranno successivamente aggiornati con regolarità. Pertanto, l’applicazione delle prime indicazioni fornirà ulteriori spunti per successive modifiche o integrazioni.
La Commissione dovrà anche riferire al Parlamento europeo e al Consiglio, ai sensi dell’art. 52, par. 1, sull’applicazione e l’attuazione del Regolamento. A tal proposito, si sta valutando la possibilità di far uso di indicatori per monitorare efficacemente anche l’applicazione degli orientamenti.
Con l’avvio delle consultazioni, i commissari Teresa Ribera Rodríguez e Stéphane Séjourné hanno rilasciato delle dichiarazioni alla stampa, rimarcando entrambi l’importanza del controllo sulle sovvenzioni estere per garantire una concorrenza leale tra le imprese. È così possibile evitare le disparità di trattamento derivanti dalla normativa europea sugli aiuti di Stato a fronte della precedente assenza di una normativa sulle sovvenzioni estere. Il commissario Séjourné si è ulteriormente soffermato sulla centralità degli appalti pubblici nel mercato europeo e della conseguente necessità di proteggere tale settore dalle distorsioni di mercato. I commissari sono concordi anche nel valutare positivamente gli effetti che deriveranno dalla pubblicazione degli orientamenti in termini di maggiore certezza giuridica ed efficacia applicativa del Regolamento.
L’avvio della procedura consultiva può essere indubbiamente considerato una risposta della Commissione alle criticità sollevate dalle imprese, nonché, più recentemente, dal Ministero del Commercio cinese nel report del 9 gennaio 2025. Sebbene alcuni chiarimenti iniziali fossero già stati forniti il 26 luglio 2024, la limitata esperienza applicativa non aveva consentito alla Commissione di fornire informazioni esaustive. Ciò era particolarmente evidente, ad esempio, in relazione alla valutazione comparata poiché non era ancora stata mai effettuata.
Gli orientamenti contribuiranno a definire meglio il quadro giuridico in cui operano le imprese, in aggiunta alle indicazioni ricavabili per analogia da altri settori dell’ordinamento. Infatti, come riportato anche il considerando n. 9 prevede che il Regolamento sia da interpretarsi alla luce della normativa europea pertinente, inclusa quella relativa agli aiuti di Stato, alle fusioni e agli appalti pubblici. Tuttavia, la combinazione di elementi sostanziali e procedimentali ricavati da diverse branche dell’ordinamento europeo rende necessari degli orientamenti specifici sul tema delle sovvenzioni estere. Inoltre, si può segnalare in chiave critica la mancanza di uno specifico riferimento alle normative in materia di politica commerciale, come il regolamento (UE) 2016/1037, e all’Accordo OMC sulle sovvenzioni e le misure compensative che hanno ispirato parti significative del Regolamento FSR, come ad esempio la definizione di “sovvenzione” o la valutazione comparata. La stessa Commissione europea, nell’ambito della procedura di selezione COMP/COM/2025/299 volta all’assunzione di un agente temporaneo da destinare alla sopraccitata Direzione K, ha riconosciuto che il Regolamento si ponga nell’intersezione tra la disciplina della concorrenza e la politica commerciale. Inoltre, ha ritenuto che la novità della disciplina comporti la necessità di adottare un approccio che sia contemporaneamente pragmatico e creativo.
In conclusione, le consultazioni dovrebbero essere valutate positivamente sia dalla prospettiva della maggiore certezza che si produrrà alla loro conclusione sia dal punto di vista procedimentale poiché consentiranno ai vari portatori di interessi di fornire il proprio contributo e manifestare eventuali osservazioni critiche.
