17 marzo 2025
a cura di Michele Sangiovanni
Trascorso più di un anno dalla data di entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, il Governo ha ritenuto di avvalersi della facoltà prevista dal comma 4 dell’articolo 1 della legge delega n.78/2022. In virtù di quest’ultima il Governo è stato autorizzato ad apportare – entro due anni dalla data in vigore del Codice – le correzioni e integrazioni resesi necessarie dalla pratica applicazione del medesimo, nel rispetto dei principi e criteri contenuti nella delega.
In tale ottica, il decreto legislativo n.209/2024 (c.d. correttivo) mira a perfezionare l’impianto normativo del Codice, con lo scopo di migliorarne l’omogeneità, la chiarezza e l’adeguatezza, così da promuovere efficacemente il principio del risultato e della fiducia tra pubbliche amministrazioni ed operatori economici. Il decreto, infatti, punta alla rimozione degli ostacoli registrati in sede di applicazione ed evidenziati dagli stakeholders, dalla Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e dalla giurisprudenza amministrativa.
In tema di programmazione e progettazione, l’art. 39 del Codice dei contratti pubblici disciplina le procedure di pianificazione, programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche la cui realizzazione riveste carattere di urgenza e di preminente interesse nazionale ai fini della modernizzazione e dello sviluppo della Nazione.
La questione è dirimente essendosi nel tempo susseguiti documenti e programmi che, con scarso successo, hanno tentato di individuare strumenti idonei di programmazione e progettazione, nonché di conciliare la semplificazione e l’accelerazione delle procedure amministrative con l’equilibrio finanziario. Un esempio è la legge 21 dicembre 2001, n.443 (la c.d. “Legge obiettivo”), inserita nel “Programma infrastrutture strategico” (PIS), che prevedeva una procedura di approvazione e attuazione accelerata per le opere in questione, oltre allo stanziamento di risorse pubbliche tramite delibera dell’allora Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). Tuttavia, l’assenza di confini normativi della nozione di infrastruttura strategica e di criteri per valutare l’utilità del progetto ha portato l’ampliarsi incontrollato delle opere prioritarie, molte delle quali rimaste incompiute, con incremento della spesa pubblica.
Da ultimo, il nuovo Codice dei contratti pubblici ha cercato di superare tali ostacoli affidando tale compito al Documento di Economia e Finanza (DEF), sulla base del sistema dei Multi-criteri.
Il Governo qualifica una infrastruttura come strategica e di preminente interesse nazionale con delibera del Consiglio dei ministri, in considerazione di:
- rendimento infrastrutturale;
- costi;
- obiettivi;
- tempi di realizzazione dell’opera
La qualificazione avviene su proposta dei ministri competenti, sentite le regioni interessate, oppure su proposta delle regioni al Governo, sentiti i ministri competenti. L’elenco delle infrastrutture viene poi inserito nel Documento di Economia e Finanza, indicando i criteri stabiliti dall’art. 39 del suddetto Codice e utilizzati dall’esecutivo per qualificare un’infrastruttura come strategica.
L’allegato al Documento di Economia e Finanza 2024, presentato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, definisce la metodologia di selezione delle infrastrutture strategiche e specifica che il “rendimento atteso dell’opera” debba essere declinato seguendo i c.d. “Multi-criteri”:
1) Sviluppo infrastrutturale del Paese, valutato in termini di fattibilità, coerenza con le strategie nazionali, sinergia con altri progetti e investimenti, e potenziamento di infrastrutture esistenti;
2) Riequilibrio socio-economico tra le aree del territorio nazionale, con attenzione al bilanciamento tra domanda e offerta, riequilibro sociale e agli impatti generati sulla crescita economica locale e delle imprese;
3) Sostenibilità ambientale, con l’obiettivo di minimizzare l’impatto delle infrastrutture sull’ambiente e massimizzare al contempo i benefici;
4) Garanzia della sicurezza strategica in ottica della capacità dell’opera di contribuire ad una rete di trasporto sicura e performante anche sotto condizioni emergenziali e di uno schema idrico efficiente e resiliente anche in condizioni di crisi idriche;
5) Contenimento dei costi di approvvigionamento energetico, attraverso un’analisi dell’efficienza dell’approvvigionamento stesso;
6) Adeguamento della strategia nazionale a quella della rete europea delle infrastrutture, con particolare riferimento alla realizzazione delle TENT-T (Trans-European Network-Trasport) e all’allineamento con altre direttive europee.
La metodologia di selezione delle infrastrutture strategiche, basata sul modello dei Multi-Criteri, supera il classico approccio costi/benefici e consente di valutare l’allineamento di un progetto con un panorama diversificato di obiettivi, anche potenzialmente confliggenti.
Nella realtà, infatti, è difficile individuare progetti che consentano di massimizzare simultaneamente tutti gli obiettivi. Il metodo dei Multi-Criteri, pertanto, abbandona l’idea di individuare la soluzione migliore in termini assoluti e si concentra, al contrario, sulla ricerca della soluzione di miglior compromesso tra i diversi obiettivi, ossia quella più vicina possibile al valore ottimale. Differentemente dall’analisi costi/benefici, il metodo dei Multi-Criteri impone di stabilire preventivamente gli obiettivi che il decisore politico intende perseguire e i relativi criteri di valutazione. La soluzione progettuale sarà quella che meglio si avvicina all’ottimale.
Rispetto a tale quadro, il decreto correttivo ha modificato il co. 3 dell’art. 39, aggiornando la denominazione del precedente DEF in un nuovo documento di programmazione: il c.d. Documento di programmazione delle infrastrutture strategiche (DPIS). Quest’ultimo, in continuità con la previgente formulazione e nel rispetto delle ripartizioni di competenze, viene predisposto dal MIT e dalla Struttura Tecnica di Missione.
La competenza in questione è attribuita dai DPCM n. 186/2023 e n. 198/2023, che disciplinano l’organizzazione del MIT, confermando il ruolo centrale di quest’ultimo nella pianificazione e programmazione delle infrastrutture. La Struttura Tecnica di Missione all’interno del MIT si occupa, invece, dell’indirizzo strategico e dello sviluppo infrastrutturale.
Il decreto correttivo ha inoltre modificato il co. 9 e introdotto il co. 9-bis dell’art. 39.
Il co.9 affida l’attività di monitoraggio delle infrastrutture e la prevenzione delle infiltrazioni mafiose a un Comitato di coordinamento, presieduto da un Prefetto e istituito presso il Ministero dell’interno, secondo procedure approvate con delibera CIPESS, su proposta del medesimo Comitato di coordinamento. Si tratta del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari (CCASIIP), istituito dall’art. 203, co.1, del d.lgs. n. 50/2016 e ora confluito nel nuovo articolo.
Il nuovo co. 9-bis attribuisce al Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro della Giustizia e con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, il compito di individuare con decreto le modalità di funzionamento e la composizione del Comitato. In attesa dell’adozione del decreto in questione, continuano ad applicarsi le disposizioni del decreto del Ministero dell’Interno del 21 marzo 2017. In base all’art. 3 di quest’ultimo, il CCASIIP è chiamato a svolgere le funzioni di:
- Promozione analisi dati e informazioni rilevanti per il monitoraggio delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari,
- Predisposizione delle linee guida per i controlli antimafia sui contratti pubblici relativi alle infrastrutture e agli insediamenti prioritari,
- Supporto consultivo e pareri tecnici, su richiesta del Ministero dell’Interno o di altre amministrazioni statali,
- Analizza le segnalazioni relative ad anomalie riscontrate durante il monitoraggio antimafia.
Lo sviluppo infrastrutturale ha costituito per il nostro Paese un fattore fondamentale e, come anticipato da Massimo Severo Giannini, esso ha oggi assunto dimensioni enormi in termini qualitativi e quantitativi. Per tali ragioni, la programmazione e la progettazione infrastrutturale si sono dimostrate cruciali per il rispetto dei tempi di realizzazione delle opere e per la sostenibilità della spesa pubblica. A ciò si aggiunga che gli obiettivi di sviluppo non possono essere ottenuti senza un corretto e pregnante monitoraggio pubblico e un coordinamento tra tutti gli attori in gioco. Il nuovo codice dei contratti pubblici, con le modifiche apportate dal decreto correttivo, cerca di rispondere a queste esigenze. Il nuovo documento di programmazione delle infrastrutture strategiche (DPIS) e il monitoraggio effettuato dal CCASIIP, in aggiunta alla metodologia di selezione delle opere disposta dall’allegato al DEF 2024, potrebbero infatti consentire di arginare i problemi relativi agli incrementi imprevisti della spesa pubblica discendenti da un ampliamento incontrollato della lista di opere prioritarie.
