29 aprile 2025
a cura di Michele Sangiovanni
Il 1° aprile 2025, è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la legge 18 marzo 2025, n. 40, in materia di ricostruzione post-calamità.
Con essa viene, per la prima volta, introdotta una disciplina unitaria e organica, applicabile in qualunque parte del territorio italiano e ad ogni tipo di evento, relativa alla ricostruzione degli edifici e delle infrastrutture pubbliche e private, danneggiate a seguito del verificarsi di calamità naturali di rilevanza nazionale.
In passato, invece, l’attività di ricostruzione e la sua disciplina sono sempre state connotate da frammentarietà e disomogeneità.
In base alla natura pubblica o privata degli interventi da realizzare, alle differenti modalità di impiego delle risorse e attori pubblici coinvolti, variava il quadro normativo e procedurale. Inoltre, l’attività di ricostruzione ha sempre coinvolto trasversalmente diversi settori quali l’urbanistica, l’edilizia, la contrattualistica pubblica e la tutela ambientale.
Si comprende, allora, la rivoluzione operata dalla legge quadro in questione, con la creazione di un corpus normativo che intende soddisfare esigenze di organicità, omogeneità, semplificazione e accelerazione procedurale.
In base alla ripartizione delle competenze legislative stabilite dall’art. 117 della Costituzione, la ricostruzione post-calamità è riconducibile nell’ambito delle materie della protezione civile e del governo del territorio e, dunque, di competenza concorrente fra Stato e Regioni. Infatti, trattandosi di una legge quadro, quest’ultima fisserà solo i principi generali, spettando al legislatore regionale il compito di darne attuazione, nel rispetto dei suddetti principi.
Nonostante ciò, quanto alle funzioni amministrative, se dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale, possono legittimamente operare i principi di sussidiarietà verticale e di leale collaborazione, ai sensi dell’art. 120 comma 2 della Costituzione, potendo essere così attribuite agli organi statali le funzioni amministrative necessarie per l’attività di ricostruzione. Anche dopo la riforma costituzionale del 2001 spetterà, dunque, allo Stato il ruolo di esercitare la sovranità, sia verso l’esterno che verso l’interno, per garantire l’unità e la sicurezza della Repubblica.
In tale direzione, la legge quadro ha allocato a livello statale le attività di ricostruzione post-calamità, coinvolgendo però le Regioni e gli enti locali tramite la previa acquisizione dell’intesa sugli atti di maggior rilievo organizzativo e procedurale.
Infatti, ai sensi dell’art. 2 comma 1, il Consiglio dei ministri, valutata l’impossibilità di procedere ai sensi dell’art. 25 comma 2, lett. f) del d. lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 (codice della protezione civile), delibera lo stato di ricostruzione di rilievo nazionale, previa acquisizione dell’intesa delle regioni e delle province autonome interessate.
L’art. 1 della legge quadro fissa l’ambito di applicazione.
Temporalmente, la fase della ricostruzione decorre solo dopo che sia cessato o sia stato revocato lo stato di emergenza nazionale, dichiarato ai sensi dell’art. 24 del codice della protezione civile.
Vi è, infatti, una prima fase dell’emergenza, in cui operano le autorità e le misure di protezione civile, volte alla salvaguardia dell’incolumità della popolazione e dei beni essenziali, a cui segue la successiva fase di ricostruzione volta al ripristino del patrimonio edilizio e infrastrutturale pubblico e privato danneggiato.
La fase di ricostruzione si apre, dunque, con la dichiarazione dello “stato di ricostruzione di rilievo nazionale”, adottata con delibera del Consiglio dei ministri. Quest’ultima stabilisce la durata e l’estensione territoriale dello stato di ricostruzione, con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi calamitosi.
Lo stato di ricostruzione di rilievo nazionale non può eccedere la durata di cinque anni, ma è prorogabile fino a dieci, seguendo le medesime modalità previste per la prima deliberazione.
A livello di governance, l’art. 3 della legge quadro prevede la nomina di un Commissario straordinario alla ricostruzione. Quest’ultimo viene nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o dell’Autorità politica delegata per la ricostruzione, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e d’intesa con le regioni e le province autonome interessate.
Il Commissario svolge importanti compiti regolatori, di pianificazione e gestionali.
In primo luogo, opera a stretto contatto con il capo del Dipartimento della protezione civile e con il capo del Dipartimento Casa Italia della Presidenza del Consiglio, al fine di coordinare le attività di ricostruzione.
Entro sei mesi dalla sua nomina, il Commissario adotta il piano generale pluriennale di interventi nelle aree colpite dalla calamità e programma le rispettive risorse finanziarie.
Coordina poi gli interventi di ricostruzione, ripristino e riparazione degli immobili privati e pubblici e, in generale, tutta l’attività dei soggetti istituzionali impegnati nella ricostruzione.
Nell’esercizio delle sue funzioni, può adottare ordinanze motivate in deroga alla disciplina legislativa vigente, purché conformi alle disposizioni penali, ai principi generali dell’ordinamento, delle disposizioni del codice antimafia e dei beni culturali, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.
Ogni sei mesi, infine, il Commissario trasmette al Presidente del Consiglio o, se nominata, all’Autorità politica delegata, e alle Camere, una relazione sullo stato di attuazione della ricostruzione, anche al fine di individuare ulteriori misure di accelerazione e semplificazione da adottare.
Il Commissario straordinario è poi coadiuvato dalla Cabina di coordinamento per la ricostruzione, ai sensi dell’art. 4 della legge quadro.
La Cabina è costituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o, ove nominata, dall’Autorità politica delegata per la ricostruzione. È composta dal Commissario straordinario, dal capo del Dipartimento Casa Italia, dal capo del Dipartimento della protezione civile presso la Presidenza del Consiglio, dai presidenti delle regioni e delle province autonome interessate, nonché dal sindaco metropolitano e da un rappresentante dei comuni e delle province interessate.
La Cabina coadiuva il Commissario straordinario nel monitoraggio sull’avanzamento dei processi, nella definizione del piano generale pluriennale e nella redazione dei piani speciali di ricostruzione pubblica. La Cabina di coordinamento costituisce, inoltre, la sede per rendere l’intesa dei vari livelli di governo territoriale (regionale, provinciale e comunale) sugli atti di maggiore rilievo riferiti ai processi di ricostruzione.
Concludendo l’esame della legge quadro, è necessario soffermarsi sulle misure introdotte in tema di accelerazione e semplificazione procedimentale.
In tale direzione, l’art. 15 della legge quadro istituisce la Conferenza permanente, nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o dell’Autorità politica delegata.
La Conferenza è competente in relazione all’approvazione dei progetti di ricostruzione, ai fini di potenziare e accelerare la ricostruzione dei territori colpiti dalle calamità. La determinazione motivata di conclusione presso la Conferenza sostituisce, ad ogni effetto, tutti i pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso.
La determinazione conclusiva ha inoltre l’effetto di variante agli strumenti urbanistici vigenti e comporta l’applicazione della disciplina prevista dall’art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.30, ossia la non applicazione delle disposizioni sui titoli abitativi previste dal Titolo II del d.P.R. in questione.
Inoltre, l’art. 13 comma 10 prevede, sempre in ottica di accelerazione e semplificazione delle procedure, l’estensione della normativa acceleratoria prevista per la realizzazione di progetti finanziati con i fondi del PNRR alla disciplina della ricostruzione pubblica post-calamità.
Si applicano, infatti, alle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici per la ricostruzione dei comuni interessati dalla ricostruzione post-calamità, le disposizioni contenute nel Titolo IV del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 di semplificazione e agevolazione procedurale o maggiori poteri commissariali, relative alla scelta del contraente o all’aggiudicazione e all’esecuzione di pubblici lavori, servizi e forniture.
Infine, è individuata ai sensi dell’art. 16 della legge quadro, per i soggetti attuatori degli interventi pubblici relativi alle opere pubbliche e ai beni culturali di propria competenza (quali, a titolo esemplificativo, le regioni o il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), una centrale unica di committenza. Quest’ultima è stata introdotta al fine di favorire i processi di ricostruzione mediante la creazione di uno strumento amministrativo in grado di gestire le procedure contrattuali in maniera efficiente e trasparente e per favorire le Amministrazioni pubbliche che non siano in grado di esperire le procedure per carenza di personale specializzato.
Dunque, il legislatore con la legge quadro in materia di ricostruzione post-calamità cerca, forte dell’esperienza passata, di costruire un corpus normativo organico e omogeneo, senza rinunciare però all’adozione di strumenti acceleratori e di semplificazioni, necessari per affrontare situazioni emergenziali quali le calamità naturali.
Infatti, sebbene la materia rientri tra quelle di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, in virtù di dichiarate emergenze di rilievo nazionale, lo Stato può esercitare direttamente le funzioni amministrative, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi dall’inerzia o dall’inadempimento dell’ente competente.
