LABORATORIO PER L’INNOVAZIONE PUBBLICA N. 4/2025

29 aprile 2025

Indice:

Il caso QC Terme: pubblicità ingannevole e doveri istruttori dell’AGCM a cura di Martina Rossi
Accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti UE: la CGUE fa chiarezza a cura di Alessandro Nacci
La ricostruzione post-calamità: tra commissario straordinario e procedure di accelerazione a cura di Michele Sangiovanni
Il principio di risultato nei primi due anni di applicazione del nuovo codice a cura di Valentina Chieppa
La pronuncia cautelare della Corte di giustizia sulle ispezioni ai sensi del Regolamento FSR nel caso Nuctech e InsTech c. Commissione a cura di Riccardo Zinnai
Il caso Mo.net Spa e la vigilanza antiriciclaggio a cura di Veronica Mazzillo
Governance e digitalizzazione dei contratti pubblici: modelli a confronto nel contesto europeo a cura di Linda Sanson
Il d.d.l. “Salva Milano” e la prevaricazione tra poteri: un copione già visto a cura di Federica Micarelli
Sui poteri delle regioni e degli enti locali in materia di turismo non imprenditoriale: la parola alla Consulta a cura di Carlo Maria Fenucciu
Biologico e concorrenza leale: la Corte di giustizia sull’uso del logo UE nei prodotti importati a cura di Agnese Trani

Il caso QC Terme: pubblicità ingannevole e doveri istruttori dell’AGCM a cura di Martina Rossi

Il TAR Lazio-Roma, sez. I, con la sentenza n. 3410/2025 si è pronunciato su un caso rientrante nell’ambito della tutela dei consumatori e delle pratiche commerciali ingannevoli, con riferimento alla pubblicità delle strutture termali e al loro utilizzo illecito dei termini “terme” e “spa (salus per aquam)”. In particolare, la controversia nasce dalla segnalazione presentata da Terme di Sirmione, con il successivo intervento ad adiuvandum di Federterme, all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), riguardante l’utilizzo di questi termini da parte di QC Terme. Il TAR Lazio ha accolto il ricorso presentato da Terme di Sirmione contro il provvedimento di archiviazione adottato dall’AGCM, evidenziando un difetto di istruttoria e motivazione da parte dell’Autorità.

La controversia ha avuto origine dalla segnalazione presentata da Terme e Grandi Alberghi di Sirmione s.p.a., la quale ha denunciato l’utilizzo improprio dei termini “terme” e “Spa” da parte del gruppo QC Terme in relazione a strutture prive di acque termali, ritenute dal ricorrente in grado di creare confusione e inganno nei consumatori. In particolare, le strutture “QC Termegarda”, “QC TermeRoma” e “QC Terme San Pellegrino” erano oggetto di contestazione, in quanto commercializzate con la denominazione “terme” nonostante non utilizzassero acque termali. Pertanto, secondo il ricorrente vi sarebbe un’attività che violerebbe le disposizioni di cui alla legge n. 323/2000 che disciplina la materia delle acque termali e della loro utilizzazione a fini terapeutici. In particolare, la segnalazione faceva riferimento all’uso del marchio “QC Terme” anche per strutture che non offrivano cure termali, ma semplici servizi di benessere. Nonostante un precedente intervento dell’AGCM (procedimento PS11554 del 2019), che aveva invitato QC Terme a rimuovere i profili di ingannevolezza, le pratiche contestate persistevano, sollevando nuovamente preoccupazioni da parte delle aziende termali.

Terme di Sirmione ha chiesto l’intervento dell’AGCM, ritenendo che l’utilizzo di tali termini da parte di QC Terme configurasse una pratica commerciale ingannevole in violazione dell’art. 20 del Codice del Consumo (d.lgs. n. 206/2005), che vieta la diffusione di pubblicità ingannevoli e pregiudizievoli per i consumatori. La segnalazione è stata successivamente integrata da Federterme, l’associazione nazionale delle aziende termali. Tuttavia, l’Autorità Garante ha deciso di archiviare la segnalazione, ritenendo che non fossero emersi elementi sufficienti per avviare un procedimento istruttorio.

Il provvedimento di archiviazione emesso dall’AGCM ha avuto come motivazione principale l’insufficienza di elementi idonei a giustificare l’avvio di un’istruttoria. In particolare, l’AGCM ha sottolineato che le strutture in questione fossero correttamente pubblicizzate nella sezione “centri benessere” del loro sito web, distinta e separata dalla sezione “centri termali”. Inolte nelle comunicazioni ufficiali non si faceva riferimento alla presenza di acque termali. Di conseguenza, l’Autorità ha ritenuto che non vi fosse ingannevolezza nella pubblicità di QC Terme, né danno per i consumatori. L’archiviazione è stata dunque motivata dalla mancanza di evidenti violazioni della normativa in materia di concorrenza e di tutela dei consumatori.

Nell’impugnare la decisione dell’AGCM, Terme di Sirmione ha proposto due motivi di ricorso. In primo luogo, è stata sollevata una censura sulla motivazione insufficiente del provvedimento di archiviazione, ritenendo che l’Autorità non avesse adeguatamente approfondito le implicazioni ingannevoli dell’utilizzo dei termini “terme” e “spa” da parte di QC Terme. In particolare, la ricorrente ha argomentato che il semplice uso della parola “terme” nelle denominazioni delle strutture avrebbe potuto indurre i consumatori a ritenere che tali centri offrissero trattamenti termali, creando confusione e lesione della concorrenza nel settore.

In secondo luogo, è stata formulata una censura relativa alla selezione parziale della struttura oggetto di analisi da parte dell’AGCM. La ricorrente ha sostenuto che l’Autorità avesse concentrato la sua indagine unicamente su “QC Termegarda”, senza considerare l’effetto cumulativo dell’utilizzo ingannevole del termine “terme” su tutte le strutture commercializzate dal gruppo QC Terme, incluse le altre che utilizzano la medesima terminologia, come nel caso di “QC Terme Roma”.

Il TAR Lazio, nell’esaminare il ricorso, ha accolto le censure formulate da Terme di Sirmione, annullando il provvedimento di archiviazione dell’AGCM. In particolare, il Tribunale ha evidenziato che l’Autorità non avesse esercitato correttamente il proprio potere discrezionale, non motivando adeguatamente la sua decisione di archiviare la segnalazione.

Il TAR ha rilevato che, contrariamente a quanto sostenuto dall’AGCM, l’utilizzo del termine “terme” nelle denominazioni delle strutture di QC Terme poteva effettivamente configurare una violazione del Codice del Consumo, in quanto suscettibile di indurre il pubblico in errore circa la natura e le caratteristiche dei servizi offerti. La sentenza ha sottolineato che l’inganno per i consumatori derivava non solo dal nome delle strutture, ma anche dalla percezione che queste ultime potessero essere centri termali, pur non utilizzando acque termali, ingenerando una convinzione oggettiva nel consumatore.

Inoltre, il Tribunale ha ricordato che la normativa in materia di acque termali, sancita dalla legge 323/2000, limita l’uso del termine “terme” esclusivamente agli stabilimenti che utilizzano acque termali per trattamenti terapeutici. L’uso del termine “terme” in un contesto commerciale che non rispecchia tale caratteristica può dunque risultare ingannevole.

Un punto cruciale della sentenza riguarda la scelta di avvio del procedimento istruttorio a seguito di una segnalazione. Come previsto dal Codice del Consumo e dalla normativa antitrust, l’AGCM ha ampi poteri discrezionali nel decidere se avviare un procedimento istruttorio. Questo potere discrezionale si distingue dall’indagine penale, in cui l’esercizio dell’azione penale è obbligatorio in presenza di una notizia di reato. L’AGCM, infatti, non è vincolata a intraprendere un procedimento ogni volta che riceve una segnalazione, ma deve valutare, caso per caso, se le circostanze giustifichino un approfondimento.

In questo caso, tuttavia, il TAR ha giudicato che l’Autorità non abbia esercitato correttamente questo potere discrezionale, omettendo di avviare un’istruttoria adeguata alla luce delle evidenti implicazioni ingannevoli derivanti dall’uso dei termini “terme” e “spa” da parte di QC Terme. Il Tribunale ha pertanto annullato il provvedimento di archiviazione, ritenendo che l’Autorità avrebbe dovuto approfondire la questione, anche alla luce della normativa specifica che regolamenta l’uso del termine “terme”.

La decisione del TAR Lazio ribadisce l’importanza di una corretta applicazione delle normative in materia di concorrenza e protezione dei consumatori. La sentenza evidenzia, altresì, la necessità di un’istruttoria adeguata da parte dell’AGCM, il cui potere discrezionale nell’avviare i procedimenti deve essere esercitato con attenzione e giustificato adeguatamente, specialmente in presenza di potenziali violazioni che pregiudicano la corretta informazione e la concorrenza.

Inoltre, si segnala che la società QC Terme ha tempestivamente proposto appello avverso la sentenza del TAR del Lazio, iscritto al numero di registro generale (n.r.g.) 2025/02465. Pertanto, la questione risulta essere ancora pendente e sottoposta a revisione da parte del Consiglio di Stato, con la necessità di monitorare attentamente gli sviluppi processuali al fine di valutare l’esito definitivo della controversia, in considerazione delle eventuali implicazioni giuridiche che potrebbero derivare dalla pronuncia dell’organo superiore.

2. Accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti UE: la CGUE fa chiarezza a cura di Alessandro Nacci

Con una sentenza pronunciata in data 27 febbraio 2025 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è espressa sul rapporto intercorrente tra l’art. 102 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea e la disciplina particolare dell’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione europea di cui alla Direttiva 96/67/CE. La Corte è stata in questo caso chiamata ad esprimersi su un rinvio pregiudiziale proposto dalla Curtea de Apel Bucuresti (Corte d’appello di Bucarest) sulla base dell’art. 267 TFUE. Il rinvio risale al dicembre del 2021 ed è pervenuto presso la cancelleria della Corte nel marzo del 2024.

Parti del procedimento sono la Regia Autonomă Aeroportul Internaţional “A.I.” Cluj, ossia l’azienda autonoma dell’aeroporto internazionale “A.I.” di Cluj e il Consiliul Concurentei, il Consiglio per la concorrenza della Romania. La domanda di rinvio pregiudiziale da parte della Corte d’appello di Bucarest viene infatti presentata nell’ambito di una controversia riguardante la domanda di annullamento della decisione del Consiglio della concorrenza con cui quest’ultimo aveva inflitto all’azienda autonoma un’ammenda di circa Euro 330’000 a seguito di un’indagine in cui sarebbe emerso un abuso di posizione dominante, a seguito del rifiuto da parte dell’azienda autonoma a concedere l’ingresso nel mercato dei servizi a terra dell’aeroporto all’azienda R.A.S. SA.

Prima di trattare nel dettaglio la questione sottoposta alla Corte, pare opportuno ripercorrere la normativa del caso e il relativo ambito di applicazione. In primo luogo, l’art. 102 del Trattato di Funzionamento statuisce che “è incompatibile con il mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo […]”.

Obiettivo principale della disposizione è quello di garantire il corretto funzionamento del mercato europeo, impedendo che una o più imprese abusino della loro posizione dominante nel mercato o in una parte di questo, restringendone l’accesso o ponendo in essere le pratiche delineate. L’applicazione della disposizione è competenza della Commissione, di concerto con le autorità nazionali della concorrenza (quale ad esempio il Consiglio per la concorrenza romeno).

La Direttiva 96/67/CE del Consiglio è invece relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione Europea. Scopo della direttiva è quello di disciplinare nel dettaglio le misure volte alla transizione verso un mercato concorrenziale del settore dei servizi aeroportuali; ciò emerge soprattutto nei considerando ad introduzione della direttiva, ma è altrettanto chiaro nella sua articolazione, dato che il contenuto appare, con i dovuti correttivi, l’applicazione settoriale del principio di cui all’art. 102 TFUE.

Analizzando in particolare l’ambito di applicazione della direttiva, individuato all’art. 1 della stessa, si evince che le disposizioni di cui all’art. 6 (relativo alla liberalizzazione della prestazione di servizi di assistenza a terzi) si applichino agli aeroporti:

aventi un traffico annuale superiore o pari a 3 milioni di movimenti passeggeri o a 75 000 tonnellate di merci, oppure
che hanno registrato un traffico superiore o pari a 2 milioni di movimenti passeggeri o 50 000 tonnellate di merci nel corso dei sei mesi antecedenti il 1° aprile o il 1° ottobre dell’anno precedente.

Disciplinata sempre all’art. 1 è poi anche l’applicazione dell’art. 7 della direttiva, relative alla cd. autoassistenza, ossia la prestazione di servizi di assistenza a terra da parte dello stesso gestore dell’infrastruttura aeroportuale o delle compagnie aeree; tuttavia, come rilevato dalla Corte di Giustizia, si ritiene che la questione possa essere ricondotta anche solamente all’applicazione degli art. 1 e 6 della direttiva.

Venendo ora ai fatti, l’azienda autonoma dell’aeroporto di Cluj ha negato, nel 2016, la possibilità alla R.A.S. SA, a seguito di domanda da parte della stessa, di diventare prestatore di servizi di assistenza a terra presso l’aeroporto. La R.A.S. SA ha poi presentato denuncia presso il Consiglio per la concorrenza, che ha successivamente avviato un’indagine, conclusasi l’8 ottobre del 2019 con l’irrogazione di un’ammenda di importo pari a circa EUR 330’420. La sanzione viene adottata sulla base della rilevata violazione degli articoli 6, paragrafo 1, della legge sulla concorrenza romena (che recepisce la Direttiva 96/67/CE del Consiglio) e dell’art. 102 TFUE. L’azienda autonoma chiede quindi l’annullamento della sanzione dinanzi alla Corte d’appello di Bucarest lamentando l’erronea applicazione della direttiva da parte del Consiglio per la concorrenza.

Bisogna infatti tenere presente che, alla data della presentazione della domanda da parte della R.A.S. SA di entrare come prestatore di servizi presso l’aeroporto, quest’ultimo non aveva ancora superato il tetto dei due milioni di passeggeri, limite minimo per l’applicazione della direttiva come indicato all’art. 1 della stessa. Proprio sulla base di questo, l’azienda unica dell’aeroporto ha sostenuto di aver agito correttamente proprio perche “sotto-soglia” rispetto ai limiti minimi dettati dalla direttiva, allo stesso tempo ribadendo che la direttiva costituirebbe una lex specialis rispetto all’art. 102 TFUE, non potendo quindi quest’ultimo prevalere sulle disposizioni contenute nella direttiva.

L’azienda sottolinea infatti che fino alla soglia dei due milioni di movimenti di passeggeri essa avrebbe potuto organizzare l’attività di assistenza a terra tenendo conto unicamente di vincoli di natura tecnico-commerciale e relative alla sicurezza, senza doversi assoggettare ai limiti di natura concorrenziale e non essendi quindi tenuta a concedere accesso all’infrastruttura a qualsiasi richiedente alle condizioni da esso volute.

Dall’altra parte il Consiglio per la concorrenza sostiene invece l’erroneità della considerazione della direttiva 96/67 come lex specialis rispetto all’art. 102 TFUE e che l’applicazione della direttiva 96/67 non esclude l’applicazione delle norme europee in materia di concorrenza anche alle imprese sotto soglia rispetto all’ambito di applicazione delineato dalla direttiva.

In queste circostanze, la Corte d’appello di Bucarest sospende il procedimento e sottopone in via pregiudiziale alla Corte la seguente questione: <<Se si debba ritenere che le disposizioni della direttiva [96/67], in particolare gli articoli 1, 6 e 7, escludano l’applicazione dell’articolo 102 TFUE – e di qualsiasi altra norma avente lo stesso contenuto – in situazioni che riguardano un diniego di accesso all’ infrastruttura aeroportuale necessaria per lo svolgimento delle attività di assistenza a terra negli aeroporti dell'[Unione europea] che non hanno raggiunto la soglia di due milioni di movimenti passeggeri>>.

Nell’analisi della questione, va anzitutto tenuto presente l’obiettivo della direttiva, ossia la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi nel mercato interno, liberalizzando progressivamente il mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione.

Pur rilevando che il diniego di accesso non rientrava nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 di tale direttiva, non essendo l’azienda autonoma tenuta a concedere alla R.A.S. SA l’accesso all’infrastruttura per via del mancato superamento della soglia dei due milioni di passeggeri, la Corte sottolinea che <<la mera esistenza di una normativa settoriale non può in alcun caso implicare che il comportamento di cui trattasi sfugga alle regole di concorrenza previste dai trattati, indipendentemente dalla questione se tale normativa settoriale sia o meno applicabile a tale comportamento>>.

La Corte ribadisce anzi che, nella maggioranza dei casi, comportamenti legittimi alla luce di branche del diritto diverse dal diritto alla concorrenza possano comunque risultare in contrasto con norme concorrenziali. Il fatto che una condotta e in particolare la condotta dell’azienda unica sia conforme al quadro normativo delineato dalla direttiva, non implica che tale condotta sia necessariamente conforme all’articolo 102 TFUE. Infine, al considerando 28 della direttiva 96/67 si afferma che tale direttiva non può pregiudicare l’applicazione delle Disposizioni di diritto primario, quale ad esempio l’articolo 102 TFUE.

Alla luce di queste motivazioni, la Corte di Giustizia risponde alla questione sollevata, dichiarando che gli articoli 1 e 6 della direttiva 96/67 devono essere interpretati nel senso che essi non impediscono l’applicazione dell’articolo 102 TFUE in circostanze in cui è un prestatore di servizi di assistenza a terra sia stato negato l’accesso all’infrastruttura aeroportuale, necessaria ai fini dell’esercizio di tale attivita, di un aeroporto dell’Unione il cui traffico annuale, alla data di tale diniego, era inferiore a due milioni di movimenti di passeggeri.

La decisione della Corte è chiara, anche agli aeroporti al di sotto delle soglie delineate dall’art. 1 della direttiva 96/67 CE, si applicano le disposizioni concorrenziali derivanti dal diritto primario dell’Unione. Verrebbe a questo punto da chiedersi quale sia oggi, a seguito della sentenza fin qui esaminata, la rilevanza di questi criteri dimensionali introdotti nella direttiva.

Senza alcun dubbio è necessario considerare il contesto storico ed economico in cui la direttiva viene emanata; nel 1996 il mercato interno dell’Unione non presentava ancora quei caratteri e quella stabilità sul piano concorrenziale che oggi sono ben evidenti ed era quindi necessaria l’adozione di misure che si dirigessero in quella direzione, allo stesso tempo prevedendo dei correttivi per gli aeroporti, in questo caso, di minori dimensioni che si sarebbero potuti ritrovare in una situazione di netto svantaggio rispetto agli scali maggiori. La rilevanza delle soglie dimensionali per l’applicazione della direttiva, di cui all’art. 1, è quindi da ricondurre a questo contesto di transizione. Allo stato attuale sarebbe possibile rivedere la loro centralità, valutando se le condizioni odierne del mercato aereo interno all’Unione consentano una totale eliminazione o quantomeno una parziale rimodulazione stesse.

3. La ricostruzione post-calamità: tra commissario straordinario e procedure di accelerazione a cura di Michele Sangiovanni

Il 1° aprile 2025, è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la legge 18 marzo 2025, n. 40, in materia di ricostruzione post-calamità.

Con essa viene, per la prima volta, introdotta una disciplina unitaria e organica, applicabile in qualunque parte del territorio italiano e ad ogni tipo di evento, relativa alla ricostruzione degli edifici e delle infrastrutture pubbliche e private, danneggiate a seguito del verificarsi di calamità naturali di rilevanza nazionale.

In passato, invece, l’attività di ricostruzione e la sua disciplina sono sempre state connotate da frammentarietà e disomogeneità.

In base alla natura pubblica o privata degli interventi da realizzare, alle differenti modalità di impiego delle risorse e attori pubblici coinvolti, variava il quadro normativo e procedurale. Inoltre, l’attività di ricostruzione ha sempre coinvolto trasversalmente diversi settori quali l’urbanistica, l’edilizia, la contrattualistica pubblica e la tutela ambientale.

Si comprende, allora, la rivoluzione operata dalla legge quadro in questione, con la creazione di un corpus normativo che intende soddisfare esigenze di organicità, omogeneità, semplificazione e accelerazione procedurale.

In base alla ripartizione delle competenze legislative stabilite dall’art. 117 della Costituzione, la ricostruzione post-calamità è riconducibile nell’ambito delle materie della protezione civile e del governo del territorio e, dunque, di competenza concorrente fra Stato e Regioni. Infatti, trattandosi di una legge quadro, quest’ultima fisserà solo i principi generali, spettando al legislatore regionale il compito di darne attuazione, nel rispetto dei suddetti principi.

Nonostante ciò, quanto alle funzioni amministrative, se dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale, possono legittimamente operare i principi di sussidiarietà verticale e di leale collaborazione, ai sensi dell’art. 120 comma 2 della Costituzione, potendo essere così attribuite agli organi statali le funzioni amministrative necessarie per l’attività di ricostruzione. Anche dopo la riforma costituzionale del 2001 spetterà, dunque, allo Stato il ruolo di esercitare la sovranità, sia verso l’esterno che verso l’interno, per garantire l’unità e la sicurezza della Repubblica.

In tale direzione, la legge quadro ha allocato a livello statale le attività di ricostruzione post-calamità, coinvolgendo però le Regioni e gli enti locali tramite la previa acquisizione dell’intesa sugli atti di maggior rilievo organizzativo e procedurale.

Infatti, ai sensi dell’art. 2 comma 1, il Consiglio dei ministri, valutata l’impossibilità di procedere ai sensi dell’art. 25 comma 2, lett. f) del d. lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 (codice della protezione civile), delibera lo stato di ricostruzione di rilievo nazionale, previa acquisizione dell’intesa delle regioni e delle province autonome interessate.

L’art. 1 della legge quadro fissa l’ambito di applicazione.

Temporalmente, la fase della ricostruzione decorre solo dopo che sia cessato o sia stato revocato lo stato di emergenza nazionale, dichiarato ai sensi dell’art. 24 del codice della protezione civile.

Vi è, infatti, una prima fase dell’emergenza, in cui operano le autorità e le misure di protezione civile, volte alla salvaguardia dell’incolumità della popolazione e dei beni essenziali, a cui segue la successiva fase di ricostruzione volta al ripristino del patrimonio edilizio e infrastrutturale pubblico e privato danneggiato.

La fase di ricostruzione si apre, dunque, con la dichiarazione dello “stato di ricostruzione di rilievo nazionale”, adottata con delibera del Consiglio dei ministri. Quest’ultima stabilisce la durata e l’estensione territoriale dello stato di ricostruzione, con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi calamitosi.

Lo stato di ricostruzione di rilievo nazionale non può eccedere la durata di cinque anni, ma è prorogabile fino a dieci, seguendo le medesime modalità previste per la prima deliberazione.

A livello di governance, l’art. 3 della legge quadro prevede la nomina di un Commissario straordinario alla ricostruzione. Quest’ultimo viene nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o dell’Autorità politica delegata per la ricostruzione, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e d’intesa con le regioni e le province autonome interessate.

Il Commissario svolge importanti compiti regolatori, di pianificazione e gestionali.

In primo luogo, opera a stretto contatto con il capo del Dipartimento della protezione civile e con il capo del Dipartimento Casa Italia della Presidenza del Consiglio, al fine di coordinare le attività di ricostruzione.

Entro sei mesi dalla sua nomina, il Commissario adotta il piano generale pluriennale di interventi nelle aree colpite dalla calamità e programma le rispettive risorse finanziarie.

Coordina poi gli interventi di ricostruzione, ripristino e riparazione degli immobili privati e pubblici e, in generale, tutta l’attività dei soggetti istituzionali impegnati nella ricostruzione.

Nell’esercizio delle sue funzioni, può adottare ordinanze motivate in deroga alla disciplina legislativa vigente, purché conformi alle disposizioni penali, ai principi generali dell’ordinamento, delle disposizioni del codice antimafia e dei beni culturali, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

Ogni sei mesi, infine, il Commissario trasmette al Presidente del Consiglio o, se nominata, all’Autorità politica delegata, e alle Camere, una relazione sullo stato di attuazione della ricostruzione, anche al fine di individuare ulteriori misure di accelerazione e semplificazione da adottare.

Il Commissario straordinario è poi coadiuvato dalla Cabina di coordinamento per la ricostruzione, ai sensi dell’art. 4 della legge quadro.

La Cabina è costituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o, ove nominata, dall’Autorità politica delegata per la ricostruzione. È composta dal Commissario straordinario, dal capo del Dipartimento Casa Italia, dal capo del Dipartimento della protezione civile presso la Presidenza del Consiglio, dai presidenti delle regioni e delle province autonome interessate, nonché dal sindaco metropolitano e da un rappresentante dei comuni e delle province interessate.

La Cabina coadiuva il Commissario straordinario nel monitoraggio sull’avanzamento dei processi, nella definizione del piano generale pluriennale e nella redazione dei piani speciali di ricostruzione pubblica. La Cabina di coordinamento costituisce, inoltre, la sede per rendere l’intesa dei vari livelli di governo territoriale (regionale, provinciale e comunale) sugli atti di maggiore rilievo riferiti ai processi di ricostruzione.

Concludendo l’esame della legge quadro, è necessario soffermarsi sulle misure introdotte in tema di accelerazione e semplificazione procedimentale.

In tale direzione, l’art. 15 della legge quadro istituisce la Conferenza permanente, nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o dell’Autorità politica delegata.

La Conferenza è competente in relazione all’approvazione dei progetti di ricostruzione, ai fini di potenziare e accelerare la ricostruzione dei territori colpiti dalle calamità. La determinazione motivata di conclusione presso la Conferenza sostituisce, ad ogni effetto, tutti i pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso.

La determinazione conclusiva ha inoltre l’effetto di variante agli strumenti urbanistici vigenti e comporta l’applicazione della disciplina prevista dall’art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.30, ossia la non applicazione delle disposizioni sui titoli abitativi previste dal Titolo II del d.P.R. in questione.

Inoltre, l’art. 13 comma 10 prevede, sempre in ottica di accelerazione e semplificazione delle procedure, l’estensione della normativa acceleratoria prevista per la realizzazione di progetti finanziati con i fondi del PNRR alla disciplina della ricostruzione pubblica post-calamità.

Si applicano, infatti, alle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici per la ricostruzione dei comuni interessati dalla ricostruzione post-calamità, le disposizioni contenute nel Titolo IV del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 di semplificazione e agevolazione procedurale o maggiori poteri commissariali, relative alla scelta del contraente o all’aggiudicazione e all’esecuzione di pubblici lavori, servizi e forniture.

Infine, è individuata ai sensi dell’art. 16 della legge quadro, per i soggetti attuatori degli interventi pubblici relativi alle opere pubbliche e ai beni culturali di propria competenza (quali, a titolo esemplificativo, le regioni o il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), una centrale unica di committenza. Quest’ultima è stata introdotta al fine di favorire i processi di ricostruzione mediante la creazione di uno strumento amministrativo in grado di gestire le procedure contrattuali in maniera efficiente e trasparente e per favorire le Amministrazioni pubbliche che non siano in grado di esperire le procedure per carenza di personale specializzato.

Dunque, il legislatore con la legge quadro in materia di ricostruzione post-calamità cerca, forte dell’esperienza passata, di costruire un corpus normativo organico e omogeneo, senza rinunciare però all’adozione di strumenti acceleratori e di semplificazioni, necessari per affrontare situazioni emergenziali quali le calamità naturali.

Infatti, sebbene la materia rientri tra quelle di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, in virtù di dichiarate emergenze di rilievo nazionale, lo Stato può esercitare direttamente le funzioni amministrative, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi dall’inerzia o dall’inadempimento dell’ente competente.

4. Il principio di risultato nei primi due anni di applicazione del nuovo codice a cura di Valentina Chieppa

Nel primo biennio di vigenza del nuovo Codice dei contratti pubblici, introdotto con il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, uno degli aspetti che ha suscitato maggiore interesse nella dottrina è stata la codificazione dei principi generali nel testo normativo.

A differenza del precedente Codice (D.Lgs. n. 50 del 2016), che pur facendo riferimento a “principi generali” nel Titolo I non conteneva una trattazione organica e sistematica degli stessi, il nuovo impianto normativo dedica l’intera Parte I del Libro I proprio alla definizione di quei valori fondanti che orientano l’intera disciplina degli appalti pubblici.

Si registra un significativo mutamento di impostazione: mentre nel previgente Codice dei contratti pubblici l’attenzione era rivolta soprattutto alla disciplina del dettaglio e, in molti casi, al rispetto formale delle disposizioni normative, con il nuovo Codice il legislatore sceglie di privilegiare l’effettivo conseguimento del risultato finale, spostando l’asse della valutazione dalla mera conformità procedurale all’efficacia sostanziale dell’azione amministrativa.

Anziché continuare a ricercare la disciplina del dettaglio, con il nuovo Codice il legislatore fornisce all’interprete e, in prima battuta, alle stazioni appaltanti i principi generali in base a cui esercitare il potere discrezionale e risolvere le questioni poste dai casi concreti.

Particolarmente significativo è l’art. 4, il quale attribuisce ai soli principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato una funzione interpretativa centrale, qualificandoli come strumenti guida per l’intera applicazione del Codice.

A distanza di due anni dall’entrata in vigore del nuovo codice e dopo il correttivo approvato con il decreto legislativo 31 dicembre 2024 n. 209 può essere confermata l’importanza del titolo I dedicato ai principi, che hanno costituito fin dalla prima applicazione giurisprudenziale il riferimento in base a cui interpretare le norme dell’intero codice e hanno anzi avuto una rilevanza che è andata al di là della materia della contrattualistica pubblica.

Appare ora opportuno analizzare come la giurisprudenza abbia accolto e concretamente applicato tali principi, concentrandosi su quello di risultato, che è alla base della nuova visione del diritto dei contratti pubblici e anche di un nuovo modello di amministrazione.

Una prima notazione riguarda la frequenza con cui la giurisprudenza ha menzionato i principi generali e, in particolare, il principio del risultato a dimostrazione del fatto che la codificazione di tale principio non ha costituito una operazione meramente “estetica”, ma abbia determinato un cambio di impostazione nella attuazione dell’intera disciplina dei contratti pubblici.

Il principio del risultato è stato richiamato in molti casi a sostegno di una determinata interpretazione adottata su specifiche questioni.

Ad esempio, il TAR Sicilia, Catania, Sezione III, che con la sentenza n. 3010 del 12 settembre 2024, ha affermato che l’offerta che presenti un ribasso esattamente pari alla soglia di anomalia deve essere esclusa dalla procedura di gara, al pari di quelle che superano tale soglia. Al di là delle questioni fattuali, quello che ci interessa è che questa interpretazione è stata adottata richiamando in modo espresso il principio del risultato contenuto nell’articolo 1, comma 2, del nuovo Codice dei contratti pubblici, che attribuisce alla concorrenza un ruolo strumentale: “La concorrenza tra gli operatori economici è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti“.

In questa prospettiva, l’esclusione di un’offerta che si collochi esattamente sulla soglia di anomalia viene considerata coerente con l’interesse pubblico alla migliore riuscita della procedura. Secondo il TAR, un ribasso di questo tipo può essere sintomatico di una proposta poco affidabile, potenzialmente inadeguata a garantire i livelli qualitativi richiesti. La decisione dell’amministrazione di escludere tali offerte, quindi, riflette un’applicazione sostanziale del principio del risultato, finalizzata a privilegiare la qualità e l’efficienza dell’intervento da realizzare. Questo comporta che l’amministrazione debba tendere al miglior risultato possibile, in “difesa” dell’interesse pubblico per il quale viene prevista una procedura di affidamento.

Anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto un ruolo fondamentale nel delineare i contorni applicativi di questo nuovo principio.

L’applicazione giurisprudenziale ha fatto emergere come l’art. 1 del Codice abbia codificato un principio generale già immanente nel sistema e utilizzabile in chiave interpretativa anche rispetto a fattispecie regolate dal d.lgs. 50 del 18 aprile 2016 in modo che la gara sia funzionale a portare a compimento l’intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività nel pieno rispetto delle regole che governano il ciclo di vita dell’intervento medesimo. Questo principio si configura dunque come un riferimento centrale per l’interesse pubblico che l’amministrazione è chiamata a perseguire attraverso l’intero ciclo del contratto. Esso esclude che l’attività amministrativa possa essere ostacolata o resa inefficace in assenza di motivazioni concrete che impediscano il raggiungimento del risultato atteso. Nella fase dell’affidamento, il fine è quello di arrivare rapidamente e correttamente alla stipulazione del contratto. Successivamente, nella fase dell’esecuzione, l’obiettivo diventa quello di ottenere il risultato economico previsto, cioè la realizzazione dell’opera pubblica nei tempi pianificati e con un elevato livello di qualità tecnica.

(Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2024, n. 7571; Cons. Stato, sez. V, n. 1924 del 2024).

Altre decisioni hanno escluso una contrapposizione tra il principio del risultato e il principio di legalità, affermando che anzi l’art. 1 del d. lgs. n. 36 del 2023 contribuisce a far transitare nell’area della legittimità, e quindi della giustiziabilità, opzioni e scelte che sinora si pensava attenessero al merito e fossero come tali insindacabili (Cons. Stato, sez. III, 26 marzo 2024, n. 2866, secondo cui un’offerta di un prodotto non soddisfa il principio del risultato solo perché propone un prezzo d’acquisto più basso, se poi per garantire il corretto funzionamento della fornitura sono necessarie ulteriori attività tecniche o giuridiche; tali interventi, infatti, generano costi aggiuntivi, sia in termini economici che organizzativi, compromettendo l’effettiva convenienza dell’offerta e, quindi, il risultato di avere una fornitura in opera perfettamente funzionante).

Il principio di risultato ha un ambito di applicazione che ormai fuoriesce dalla materia dei contratti pubblici, ne è la dimostrazione la pronuncia del Consiglio di Stato, sez.VI, 4 giugno 2024, n. 4996.

In tale sentenza si è infatti chiarito che esso vada “ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023”. Viene evidenziato come l’attenzione al risultato non sia settoriale, ma rappresenta un’evoluzione del diritto amministrativo che deve tendere agli obiettivi e alla concretezza dell’azione della p.a..

Ciò segnala un’evoluzione culturale e sistematica: non più un’amministrazione che si misura solo sulla correttezza formale delle proprie procedure, ma una amministrazione chiamata a rispondere del valore concreto delle proprie decisioni.

Come evidenziato in precedenza, il principio sta spostando progressivamente l’asse del sindacato giurisdizionale verso una verifica dell’effettiva funzionalità dell’azione rispetto agli scopi pubblici dichiarati. La grande novità derivante da questa prospettiva è anche la circostanza per cui, in relazione a molte scelte della pubblica amministrazione che in passato erano considerate come insindacabili, ora il principio del risultato concorre ad integrare il paradigma normativo e dunque ad ampliare il perimetro del sindacato giurisdizionale.

A conferma di quanto sopra, assume rilevanza il fatto che la Corte Costituzionale abbia fatto riferimento al principio del risultato in materia di responsabilità amministrativo contabile e, nel respingere i dubbi di costituzionalità relativi all’articolo 21 del d.l. 76 del 2020, ha richiamato con forza il passaggio da un’amministrazione che, secondo il modello dello stato di diritto liberale, doveva dare semplicemente esecuzione alla legge adottando un singolo puntuale atto amministrativo, a quella che è stata definita “amministrazione di risultato” cioè un’amministrazione che deve raggiungere determinati obiettivi di policy e che risponde dei risultati economici e sociali conseguiti attraverso la sua complessiva attività (Corte cost., 16 luglio 2024 n. 132).

Ciò conferma che il principio del risultato costituisce l’espressione di un immanente principio già esistente e riconducibile al principio costituzionale del buon andamento e abbia, quindi, un ambito di applicazione che ormai fuoriesce dalla materia dei contratti pubblici, le cui ricadute sono ancora in parte da esplorare.

5. La pronuncia cautelare della Corte di giustizia sulle ispezioni ai sensi del Regolamento FSR nel caso Nuctech e InsTech c. Commissione a cura di Riccardo Zinnai

Il vicepresidente della Corte di Giustizia con ordinanza del 21 marzo 2025 ha definito l’appello cautelare proposto dalle società Nuctech Warsaw Company Limited e InsTech Netherlands BV (precedentemente nota come Nuctech Netherlands BV) contro la Commissione europea. Con l’appello cautelare, le due società hanno impugnato l’ordinanza del Presidente del Tribunale del 12/08/2024 con la quale è stata respinta la richiesta cautelare volta ad ottenere la sospensione della decisione della Commissione che ha ordinato delle ispezioni, ai sensi dell’art. 14, par. 3, del Regolamento FSR, nei confronti delle società odierne appellanti.

Ricostruendo il caso, si ricordi che la Commissione con decisione del 16 aprile 2024 aveva ordinato delle ispezioni nei confronti delle società con l’obiettivo di verificare la possibile presenza di sovvenzioni estere, concesse dalla Cina, e distorsive del mercato interno. L’attività ispettiva veniva materialmente eseguita tra il 23 e il 26 dello stesso mese. La Commissione richiedeva anche l’accesso ai contenuti delle caselle di posta elettronica di alcuni dipendenti, sebbene le informazioni fossero contenute nei server in Cina. Le società impugnavano davanti al Tribunale UE la decisione ordinante l’ispezione e gli atti ad essa conseguenti, dando origine al caso T-284/24, chiedendo che in pendenza del giudizio il provvedimento venisse sospeso.

L’istanza cautelare veniva respinta per via dell’insussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora nonché, a seguito di un bilanciamento degli interessi coinvolti, per la prevalenza dell’interesse pubblico, tutelato dalla Commissione, consistente nella preservazione dell’effettività del diritto dell’Unione. Con l’appello cautelare, che ha dato origine al caso C-720/24 P(R), le società chiedono la riforma dell’ordinanza del Presidente del Tribunale e la sospensione della decisione impugnata.

Nell’ordinanza del vicepresidente della Corte, si è innanzitutto ricordato che le società appellanti sono controllate da Nuctech Hong Kong Co. Ltd., la quale è a sua volta controllata da Tsinghua Tongfang Co. Limited, avente sede legale in Cina e quotata sulla Borsa di Shangai. Le società sono attive nel settore dello sviluppo, della produzione e della fornitura di apparecchiature per le ispezioni di sicurezza nonché nei servizi post-vendita concernenti tali strumenti.

Le appellanti hanno censurato l’ordinanza impugnata con tre motivi d’appello relativi ad asseriti errori di diritto compiuti nella valutazione della sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in pendenza del giudizio nonché nel bilanciare i contrapposti interessi.

In via preliminare, la Corte ha respinto le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Commissione, ritenendo che l’atto di appello fosse sufficientemente chiaro e preciso da consentire una decisione giudiziale.

La Corte ha prioritariamente esaminato il secondo motivo d’appello concernente l’urgenza della richiesta sospensiva. Le appellanti hanno censurato l’ordinanza di primo grado nella quale si riteneva che gli eventuali danni che deriverebbero dall’adempimento alle richieste della Commissione, consistenti in possibili sanzioni amministrative imposte dalle autorità cinesi, avessero natura puramente finanziaria e, pertanto, suscettibili di essere risarciti in futuro. Le società del gruppo Nuctech evidenziano che l’imposizione di sanzioni ad opera dell’autorità comporterebbe uno stigma simile a quello derivante dall’applicazione di sanzioni penali. Inoltre, tali sanzioni amministrative potrebbero comportare anche la sospensione dell’attività commerciale o la revoca delle licenze possedute nonché essere fonti di ulteriori responsabilità finanziarie e penali in capo alle persone fisiche direttamente coinvolte.

La Corte ha ricordato che per la concessione di misure cautelari non è richiesto che l’esistenza di un danno grave e irreparabile sia dimostrata con assoluta certezza. Tuttavia, deve essere prevedibile con un certo grado di probabilità e la parte deve dimostrare i fatti posti alla base della domanda cautelare. Alla stessa è richiesto di presentare la documentazione, contenente indicazioni concrete e precise, dalla quale si evince la situazione di fatto nella quale si trova la richiedente nonché gli effetti negativi che deriverebbero dal respingimento dell’istanza cautelare. Nel caso di specie, le appellanti non hanno affermato che le sanzioni amministrative potrebbero mettere in pericolo la loro sostenibilità finanziaria. Parimenti, non hanno fornito alcuna documentazione finanziaria dal quale sarebbe possibile evincere il rischio di un danno grave e irreparabile.

Per quanto riguarda il rischio legato allo stigma connesso alle sanzioni amministrative, la Corte ha ritenuto che fosse necessario differenziare il caso di specie dal precedente citato dalle società appellanti che riguardava sanzioni di natura penale. Nel presente giudizio, Nuctech e InsTech rischierebbero di essere sottoposte esclusivamente a sanzioni di natura amministrativa, le quali non sono paragonabili in via analogica alle sanzioni penali. Pure il danno derivante dall’eventuale sospensione dall’esercizio dell’attività di impresa o dalla revoca delle licenze potrebbe essere oggetto di una futura ed eventuale azione di risarcimento dei danni, non avendo le società dimostrato che vi sia un rischio per la sostenibilità finanziaria dell’impresa.

Decidendo poi sull’asserito rischio che le persone fisiche siano sanzionate direttamente dalle autorità cinesi, la Corte ha ritenuto che l’ordinanza impugnata sia esente da vizi. Già in primo grado, il Presidente del Tribunale aveva sottolineato che non fosse dimostrato che l’invio alla Commissione europea delle informazioni contenute nei server cinesi potesse effettivamente costituire una violazione della normativa cinese sulla salvaguardia dei segreti di Stato. Parimenti, le appellanti non hanno neanche dimostrato di aver domandato alle autorità cinesi l’autorizzazione per poter divulgare le informazioni richieste dalla Commissione e di aver ricevuto un diniego. Anzi, sarebbero le stesse appellanti a confermare tale prospettazione nella parte dell’atto d’appello in cui ritengono la tematica come “non più rilevante”.

Le società hanno poi censurato l’ordinanza di primo grado poiché non si sarebbe tenuto conto dell’ulteriore produzione documentale da cui sarebbe possibile evincere che le appellanti si sarebbero attivate per ottenere dalle autorità cinesi le autorizzazioni necessarie e che avrebbero ricevuto una risposta negativa. Tuttavia, la Corte osserva che le richieste sono state formulate in base alla Legge sulla sicurezza dei dati e alla Legge sulla protezione dei dati personali e non in base alla disciplina sul segreto di Stato. Il danno eventualmente derivante dalle sanzioni amministrative connesse alla violazione delle normative citate non giustificherebbe la concessione delle misure cautelari richieste.

Essendo stata verificata l’insussistenza del periculum in mora, la Corte ha ritenuto che non fosse necessario procedere all’esame dei motivi d’appello relativi alla fondatezza prima facie del ricorso proposto in primo grado né dei motivi sul bilanciamento tra i contrapposti interessi.

In conclusione, la Corte ha rigettato l’appello cautelare e condannato le appellanti al pagamento delle spese processuali sostenute dalla Commissione. Dall’esame di questo caso è possibile osservare che, almeno per il momento, la Corte di Giustizia dell’Unione europea stia suffragando la legittimità dell’operato della Commissione nell’applicare il Regolamento sulle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno. Sebbene fosse prevedibile che le imprese potessero cercare di sostenere l’illegittimità degli atti adottati ai sensi del Regolamento FSR argomentando sui possibili contrasti che si creerebbero rispetto alla disciplina di paesi terzi, la Corte ha dimostrato di richiedere prova di un effettivo danno grave e irreparabile per la concessione di misure cautelari. Pur avendo mostrato attenzione, almeno astrattamente, al tema di possibili contrasti con le normative straniere, la CGUE ha comunque ritenuto che il suo scrutinio sia limitato al rispetto del diritto dell’Unione europea. In ogni caso, occorre rimanere in attesa della pronuncia del Tribunale sul merito del ricorso ancora pendente in primo grado.

6. Il caso Mo.net Spa e la vigilanza antiriciclaggio a cura di Veronica Mazzillo

Lo scorso 8 gennaio la Banca d’Italia ha inflitto una sanzione amministrativa pecuniaria pari a € 410.000 nei confronti della società di pagamenti Mo.Net Spa, per irregolarità in tema di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo ai sensi dell’art.62 del d.lgs. n. 231/2007. Nel corso degli accertamenti ispettivi la Banca d’Italia ha infatti riscontrato la sussistenza di gravi carenze nell’organizzazione e nella gestione dei controlli interni della società, con particolare riferimento agli obblighi di verifica della clientela, alla conservazione dei dati, nonché agli obblighi di collaborazione attiva con le autorità di vigilanza. Le contestate violazioni riguardano nel dettaglio la normativa antiriciclaggio, contenuta al d.lgs. n. 231/2007, e in particolare la violazione degli artt. 7, 16-20, 24, 25, 31, 32, 35, 36, il contenuto dei provvedimenti della Banca d’Italia del 26/03/2019 (in tema di organizzazione, procedure e controlli interni per i soggetti vigilati) e del 24/03/2020 (conservazione e di messa a disposizione dei documenti da parte dei soggetti vigilati).

In riferimento al decreto legislativo n. 231/2007, l’articolo 7 statuisce in merito all’attività di vigilanza, demandata alle Autorità competenti, nei confronti dei soggetti iscritti all’albo di cui all’articolo 106 del Testo Unico Bancario (D.Lgs. 385/1993), al fine di assicurare la puntuale osservanza degli obblighi prescritti dal decreto. Ai soggetti obbligati sono imposti specifici adempimenti concernenti l’adeguata verifica della propria clientela. La disciplina del d.lgs. 231/2007 richiede che le operazioni di controllo adottate dagli enti non si esauriscano nelle attività di vigilanza interna della società. Infatti, anche nei rapporti del soggetto obbligato con i clienti e/o società terze sono previsti specifici obblighi relativi l’adozione di misure di protezione dei dati personali, con riferimento ai rapporti e alle operazioni attuate. L’art. 17 del d.lgs. 231/2007 dispone che i soggetti obbligati adottino un’adeguata verifica della clientela proporzionale all’entità dei relativi rischi di riciclaggio e di finanziamento, tenendo conto dei criteri generali enunciati al co. 3. Tali disposizioni si applicano sia nei confronti dei nuovi clienti che di quelli già acquisiti. In quest’ultimo caso, l’assolvimento degli obblighi richiede l’adeguamento alla direttiva 2011/16/CE, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale. L’articolo 19 del d.lgs. 231/2007 definisce gli obblighi di adeguata verifica della clientela. Prima di instaurare un rapporto o conferire un incarico, è necessario identificare i clienti e verificarne i documenti e i dati. Le misure adottate devono essere proporzionate al livello di rischio. È inoltre richiesta una valutazione della natura e dello scopo del rapporto, unitamente a un controllo costante per tutta la sua durata. La normativa contempla l’applicazione di misure di verifica semplificate in contesti a basso rischio di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, definendo i criteri per tali casistiche. Al contrario, in presenza di un rischio elevato, come specificato all’articolo 25, i soggetti obbligati devono adottare misure rafforzate. Il decreto disciplina anche la conservazione della documentazione e delle informazioni acquisite, stabilendo termini e modalità per garantirne l’integrità e la disponibilità. Infine, gli articoli 35 e 36 sanciscono l’obbligo di segnalare le operazioni sospette alle autorità competenti, tutelando l’identità del segnalante.

Nel nostro ordinamento la normativa antiriciclaggio è contenuta in gran parte nel decreto legislativo n. 231/2007. Attraverso una lettura combinata di questo ultimo con la disciplina europea e con il Testo Unico Bancario (TUB), è possibile delineare il ruolo della Banca d’Italia nell’attuazione delle funzioni di vigilanza finanziaria antiriciclaggio. La Banca d’Italia opera infatti quale autorità di vigilanza con funzioni di regolamentazione, di supervisione e sanzionatorie sugli intermediari, in stretta collaborazione con l’Unità di informazione finanziaria nazionale (UIF). L’UIF, quale struttura autonoma istituita presso la Banca d’Italia, ha il compito di prevenire e di contrastare il riciclaggio di denaro e il finanziamento al terrorismo, agendo quale unità di ‘intelligence’ finanziaria che riceve, analizza e diffonde informazioni per fronteggiare i citati fenomeni criminali.

Nell’ambito delle attività antiriciclaggio, la Banca d’Italia svolge una pluralità di funzioni amministrative strettamente connesse ai suoi poteri istituzionali primari. Tra di essi figurano le attività di regolamentazione, vigilanza, autorizzazione e controllo esercitate sui soggetti economici vigilati, le quali rivestono particolare importanza in quanto funzioni amministrative essenziali preposte alla salvaguardia di molteplici obblighi normativi. L’attività di vigilanza nel sistema bancario e finanziario, regolamentata nel dettaglio dal TUB, richiede alla Banca d’Italia di gestire i processi di autorizzazione per l’accesso al mercato, garantita dalla tenuta di albi dei c.d. “soggetti abilitati”. Nel rispetto delle procedure amministrative stabilite, la Banca d’Italia è autorizzata principalmente all’emanazione di atti di natura regolamentare e sanzionatoria. Queste funzioni sono strettamente connesse con l’attività di coordinamento e di cooperazione con le altre autorità di vigilanza, sia nazionali che europee, in caso di segnalazioni concernenti i soggetti vigilati. Un ambito amministrativo di primaria importanza per la Banca d’Italia concerne l’attuazione della normativa volta a prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. In tale veste, l’istituto bancario centrale nazionale definisce le disposizioni che i soggetti obbligati devono osservare e conduce le verifiche necessarie sulle loro operazioni, perseguendo la finalità di un controllo e di una prevenzione efficaci di tali attività illecite. La Banca d’Italia, quale parte integrante dell’Eurosistema, partecipa attivamente all’attuazione della politica monetaria unica, concorrendo all’emissione e alla gestione dei flussi monetari e delle riserve auree.

Nell’ambito dell’attività di vigilanza realizzata dalla Banca d’Italia, assume una valenza significativa l’attuazione del principio di “sana e prudente gestione”. Quest’ultimo è utilizzato quale parametro di controllo funzionale alla valutazione delle attività dei soggetti obbligati, che devono essere improntate ai principi di redditività e legalità, nonché volte a monitorare, identificare e risolvere eventuali rischi inerenti alle diverse attività svolte. In relazione ai soggetti obbligati, la normativa in tema di antiriciclaggio e di contrasto al finanziamento del terrorismo, individua cinque macrocategorie: gli intermediari bancari e/o finanziari, gli altri operatori finanziari, i professionisti, gli operatori non finanziari e i prestatori di servizi di gioco. Ad essi sono rivolti, una serie di obblighi e di doveri, funzionali a rendere efficiente il sistema di vigilanza e di contrasto al fenomeno. Tali obblighi devono essere attuati sia nell’organizzazione interna degli enti vigilati, sia nei rapporti di questi con società terze, attraverso l’applicazione di specifiche forme di controllo.

Altro parametro fondamentale adottato dalla Banca d’Italia relativamente all’attività di controllo e vigilanza è la verifica circa il rispetto del principio di proporzionalità. Tale parametro, coordinato ad un approccio basato sul rischio relativo all’attività svolta (c.d. risk based approach), richiede ai soggetti obbligati l’adempimento di specifici controlli interni. Nel dettaglio a ciascun soggetto obbligato è richiesta la definizione di una propria policy antiriciclaggio, chedovrà definire gli assetti organizzativi, procedurali e di controllo interno assunti dallo stesso, coerentemente con la legislazione nazionale e sovranazionale. La Banca d’Italia, ai sensi dell’art.53 del TUB, in qualità di organo di vigilanza potrà adottare provvedimenti di carattere generali che abbiano ad oggetto, tra i vari aspetti, la valutazione circa il contenimento del rischio da parte del soggetto obbligato. La Banca d’Italia, quale autorità di vigilanza nazionale, svolge un ruolo cruciale per la stabilità finanziaria prevenendo e gestendo i rischi che potrebbero compromettere il sistema. Attraverso la supervisione degli intermediari, l’analisi dei rischi sistemici e la gestione delle crisi, l’Istituto Centrale tutela la solidità del sistema finanziario e protegge il risparmio. Attraverso un’azione di supervisione e l’imposizione di normative prudenziali, si persegue l’obiettivo di contenere fenomeni di eccessiva assunzione di rischio e di assicurare la solvibilità degli intermediari operanti. Tali funzioni amministrative contribuiscono in modo significativo all’efficienza del sistema economico. L’attività di vigilanza, inoltre, si configura quale strumento di contrasto a comportamenti distorsivi e di promozione della trasparenza, elementi fondanti per un funzionamento efficiente dei mercati.

La recente legislazione europea sul tema del contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento al terrorismo ha previsto il subentro dell’intervento di AMLA (Anti-money Laundering Authority), la nuova autorità europea operativa in ambito AML/CFT (Anti-Money Laundering and Countering Financing of Terrorism). L’articolo 8 del Regolamento (UE) 2024/1620, istitutivo della novella Autorità statuisce un obbligo di cooperazione con le Autorità di supervisione nazionali, in virtù del quale l’Autorità è tenuta ad elaborare e gestire una metodologia di supervisione AML/CFT aggiornata ed armonizzata. Tale metodologia dovrà esplicitare in maniera dettagliata l’approccio basato sul rischio che informerà l’attività di supervisione dei soggetti obbligati operanti nel territorio dell’Unione Europea. L’introduzione del recente pacchetto normativo AML disvela la crescente rilevanza attribuita all’edificazione di un sistema di contrasto che, oltre a connotarsi per la propria efficienza, si distingua per un elevato grado di coerenza e coordinamento, al fine di assicurare standard di supervisione elevati e sottoposti a revisione periodica. La finalità primaria della normativa in esame risiede nella volontà di garantire, mediante la costituzione di un’unica Autorità indipendente con competenza in materia di AML/CFT, una più stringente armonizzazione e coesione della disciplina. In tale contesto, l’Autorità sarà investita del precipuo compito di sviluppare strumenti idonei a garantire un’efficace esecuzione dell’attività di vigilanza, strumenti che dovranno considerare “l’evoluzione dei rischi che incidono sul mercato interno, ivi inclusi i rischi e le minacce individuate dalle autorità nazionali di contrasto e dalle FIU, nonché le migliori prassi e gli orientamenti elaborati dagli organismi di normazione internazionali”, conformemente a quanto espressamente sancito dall’articolo 8, paragrafo 4, del Regolamento (UE) 2024/1620. In sintesi, l’articolo 8 del Regolamento (UE) 2024/1620 delinea un assetto in cui l’AMLA assume un ruolo centrale nella definizione di una metodologia di supervisione uniforme e dinamica a livello europeo, improntata ad una stretta collaborazione con le Autorità nazionali e costantemente aggiornata in ragione delle dinamiche evolutive del rischio e delle best practices internazionali.

7. Governance e digitalizzazione dei contratti pubblici: modelli a confronto nel contesto europeo a cura di Linda Sanson

Nell’attuale panorama europeo, la digitalizzazione dei contratti pubblici rappresenta una sfida cruciale per migliorare l’efficienza dell’azione amministrativa. Il contratto pubblico è uno strumento essenziale per gli Stati che, tramite il suo impiego, possono tradurre in azioni concrete le proprie politiche. La sua importanza per le pubbliche amministrazioni, infatti, non si limita alla funzione di approvvigionamento di beni e servizi, ma si estende, in senso più ampio, al suo “plurimo impiego” come mezzo per attuare politiche economiche e sociali diversificate (Consiglio di stato 29 dicembre 2023, n. 11322). In questo contesto, la digitalizzazione dei contratti pubblici emerge come un fattore capace di potenziare ulteriormente l’azione pubblica, garantendo maggior trasparenza, efficienza e tracciabilità. Tuttavia, la gestione e il controllo dei processi digitali implicano scelte istituzionali complesse, che variano nei diversi ordinamenti. Ciascun paese, infatti, ha sviluppato un proprio modello di governance in materia. Tra essi, quello Italiano si distingue per una configurazione unica.

Il legislatore italiano ha affidato l’attività di vigilanza e controllo sui contratti pubblici all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC). L’articolo 222, comma 3, D. Lgs. 36/2023, individua le attività che l’autorità è chiamata a svolgere in tal senso. ANAC vigila sui contratti pubblici e la loro corretta esecuzione, svolge attività consultive, è dotata di poteri ispettivi e sanzionatori e ogni sua funzione risulta essere coerente con la missione generale di prevenire la corruzione negli gli ambiti dell’attività amministrativa.

La natura di autorità indipendente è uno degli aspetti che maggiormente caratterizza ANAC. Essa nasce dalla trasformazione della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), individuata dalla L. 6 novembre 2012 n. 190 come autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione. Successivamente, l’art 5 D.L 101/2013 ha modificato la denominazione del CIVIT in quella attuale di ANAC, ridefinendone anche le funzioni, con l’obiettivo di concentrare l’attività dell’autorità sulla trasparenza e sulla prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni. Il D.L n. 90/2014 ha poi trasferito all’ANAC i compiti e le funzioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP). Le competenze in materia di contratti pubblici sono state ulteriormente ridefinite dal Codice dei contratti pubblici del 2016 (art 213, D.lgs. 50/2016), e da ultimo, dal già citato art. 222 D.lgs. 36/2023.

L’elemento che rende l’ANAC un’istituzione unica nel suo genere è quindi senz’altro la sua natura di autorità indipendente, cui si aggiunge l’ampiezza e la particolarità delle funzioni e dei poteri che il legislatore le ha assegnato. Il settore dei contratti pubblici poi, è quello in cui ANAC gode di maggiori poteri e prerogative, trattandosi di un campo generalmente considerato ad altro rischio di corruzione.

Il modello italiano attribuisce dunque a un’autorità indipendente un insieme coordinato di funzioni di regolazione, vigilanza e controllo, e di supervisione della digitalizzazione del ciclo di vita del contratto. In particolare, ANAC ricopre un ruolo centrale nella governance della digitalizzazione dei contratti pubblici; coordina la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, definisce gli standard informatici operabili e monitora l’attuazione dei principi del ciclo digitale del contratto, collaborando con AgID nella gestione dell’ecosistema digitale degli appalti.
Questa configurazione le conferisce una posizione di vertice nella governance digitale del procurement, distinguendola nel panorama europeo e rendendo il modello italiano oggetto di interesse in ottica comparata. Infatti, la peculiarità dell’autorità italiana è evidenziata ancor più dal confronto con gli altri Paesi europei.

In Francia, ad esempio, non esiste un’autorità indipendente in materia di contratti pubblici. Le funzioni ispettive possono essere esercitate dall’Ispettorato generale delle Finanze o dalla Corte dei conti, ma solo in occasione di controlli presso singole amministrazioni. L’assenza di un’autorità centrale in Francia si riscontra anche in materia di digitalizzazione dei contratti, gestita principalmente dalle singole pubbliche amministrazioni, che decidono come implementare le normative in materia. L’Agence française anticorruption (AFA), per esempio, pur essendo un’istituzione indipendente incaricata di prevenire la corruzione nel settore pubblico e privato, non si occupa direttamente della gestione o digitalizzazione dei contratti pubblici. ANAC al contrario, oltre a vigilare sulla loro corretta esecuzione, si contraddistingue per la sua gestione dell’intera infrastruttura digitale nazionale (i.e.; Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici e sue componenti). In tal senso, in occasione della firma del “Protocollo intesa ANAC-AFA” del 9 luglio 2021, l’allora direttore dell’AFA, Charles Duchaine, colse l’occasione per definire l’ANAC un “modello” per la Francia e per l’AFA. Questo riconoscimento evidenzia l’importanza dello scambio di esperienze tra Paesi, che permette la condivisione di informazioni e buone pratiche. Dunque, in Francia dove i ruoli in materia vengono tra diverse autorità ed agenzie, lo scenario risulta essere frammentato.

La situazione è ancor più articolata in Germania, dove la normativa stessa sui contratti pubblici non presenta un corpus omogeneo e unitario, ma piuttosto differenziato, anche a causa della struttura federale dello Stato. A ciò si aggiunge la forte decentralizzazione del sistema di approvvigionamento pubblico tedesco, con la maggior parte degli appalti gestiti a livello locale e regionale. In Germania il Ministero per gli Affari Economici e l’Azione per il Clima definisce la politica in materia e finanzia il Centro nazionale di competenza per gli appalti innovativi (i.e., KOINNO) un’iniziativa che promuove l’innovazione negli appalti pubblici, offrendo supporto informativo, formativo e consulenziale a committenti pubblici e policymakers. Il monitoraggio degli acquisti pubblici è invece compiuto dall’Ufficio federale di statistica, su incarico del Ministero dell’Economia. L’ufficio raccoglie dati standardizzati che mostrano il valore economico degli appalti e supportano il monitoraggio verso la Commissione UE. Le statistiche includono anche l’impatto dei criteri di sostenibilità e il coinvolgimento delle PMI negli appalti pubblici.

Anche la Spagna si inserisce in questo quadro di pluralità organizzativa, pur con caratteristiche differenti. Con la Legge n. 9/2017 è stato istituito l’OIReScon, un Ufficio indipendente di regolazione e supervisione della contrattazione pubblica, principale organismo di vigilanza in materia. Il Decreto Reale n. 342/2023 ne ha disciplinato l’organizzazione, specificando che l’ufficio vigila sull’applicazione delle leggi, promuove trasparenza e concorrenza con l’obiettivo di contrastare le illegalità nell’ambito della contrattazione pubblica. L’ufficio si configura dunque come un attore chiave del sistema di governance degli appalti pubblici in Spagna, tuttavia, con riguardo alla digitalizzazione dei contratti pubblici, lo scenario appare anche qui frammentato. Il Ministero per la Trasformazione Digitale e la Funzione Pubblica è il principale responsabile delle politiche in questo settore. La recente Ordinanza n. 26/2025 ha istituito all’interno del Ministero il Consiglio per gli appalti e il Tavolo permanente per gli appalti, con funzioni rispettivamente di contrattazione e di assistenza tecnica nei procedimenti di gara. La digitalizzazione degli appalti pubblici in Spagna si configura quindi come una responsabilità condivisa tra più organismi, senza una figura centrale analoga ad ANAC.

In sintesi, il quadro europeo appare frastagliato, e proprio tale frammentazione conferisce al modello italiano, incentrato su ANAC, l’opportunità di distinguersi per efficacia e coerenza istituzionale. Le linee guida emesse dall’autorità supportano l’intero sistema pubblico e hanno consentito all’Italia di dotarsi di un sistema di governance centralizzato, efficace e orientato alla digitalizzazione del ciclo di vita del contratto pubblico.

8. Il d.d.l. “Salva Milano” e la prevaricazione tra poteri: un copione già visto a cura di Federica Micarelli

A pochi giorni dall’apertura del primo dei processi penali collegati alle numerose inchieste che si sono susseguite nel capoluogo lombardo, si riaccende la questione legata alla cosiddetta disciplina “Salva Milano”. Da luglio 2024, infatti, è in discussione un progetto di legge (“Disposizioni in materia di piani particolareggiati o di lottizzazione convenzionata e di interventi di ristrutturazione edilizia connessi a interventi di rigenerazione urbana”, n. 1987/2024) volto a superare le recenti problematiche urbanistiche che hanno coinvolto la città di Milano. L’intento è quello di semplificare la gestione di alcune anomalie edilizie e consentire la sanatoria di taluni interventi reputati irregolari.

Negli ultimi anni, la città di Milano ha vissuto un’imponente trasformazione urbana, caratterizzata da un boom di demolizioni e ricostruzioni edilizie, anche con volumi e altezze maggiori rispetto agli edifici preesistenti.

Nello specifico, il punto controverso riguarda la qualificazione di tali interventi come “ristrutturazioni edilizie”, piuttosto che come costruzioni ex novo. Tali progetti, infatti, sono stati autorizzati dal Comune di Milano tramite una semplice SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività), con tempi di attuazione più rapidi e costi inferiori, anziché attraverso un permesso di costruire, come previsto dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo unico in materia edilizia).

Tale procedura “accelerata” ha sin da subito catturato l’attenzione della magistratura, secondo cui il provvedimento autorizzatorio impiegato non sarebbe sufficiente per realizzare grandi costruzioni, a seguito della demolizione degli edifici preesistenti, qualora si superino determinate dimensioni. Secondo gli inquirenti, infatti, in questi casi non si dovrebbe parlare di “ristrutturazione”, ma di una vera e propria nuova costruzione che, come tale, richiederebbe un nuovo Piano Attuativo rilasciato dal Comune, oltre che una valutazione d’impatto sul territorio circostante e contributi economici più elevati. Al contrario, non risulterebbe idonea una mera dichiarazione del costruttore che confermi di avere i requisiti necessari ad iniziare i lavori, occorrendo ulteriori verifiche e controlli da parte del Comune.

Censurata dai magistrati, dunque, è la prassi di autorizzare, tramite pratiche edilizie semplificate, la sostituzione di fabbricati preesistenti con grattacieli di molti piani che prevedano un incremento volumetrico significativo. L’art. 41 quinquies comma 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), modificata ed integrata dalla successiva legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. Legge Ponte), che regola la materia, prevede infatti dei limiti volumetrici massimi, disponendo che “non possano essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata”.

In giurisprudenza, a tale disposizione hanno fatto seguito due orientamenti contrapposti. Il primo, più restrittivo, prevedeva l’assoluto divieto di realizzazione di interventi eccedenti i predetti limiti in assenza di un piano attuativo esteso all’intera zona. L’interpretazione opposta, invece, più espansiva, disponeva l’approvazione dello strumento urbanistico solo in presenza di aree non urbanizzate, e che quindi richiedono una necessaria pianificazione attuativa da parte dell’amministrazione, in quanto finalizzata ad un loro ordinato sviluppo.

Secondo la Procura milanese, molti dei progetti autorizzati tramite SCIA avrebbero dovuto seguire un iter più lungo e complesso, con oneri di urbanizzazione maggiori rispetto a quelli effettivamente corrisposti.

Pertanto, sospettandosi abusi edilizi, corruzione e conflitto di interessi, sono state acquisite le carte di circa quaranta progetti urbanistici. Il primo filone di inchiesta è stato aperto nel 2023 con l’ipotesi di reato di abuso edilizio, ma ben presto le indagini si sono moltiplicate, così come l’impiego di misure cautelari. Tali accertamenti, infatti, sono il più delle volte sfociati in provvedimenti di sequestro preventivo, alcuni dei quali già confermati dai GIP, che hanno bloccato oltre un centinaio dei cantieri da tempo avviati nella città.

La vicenda, strettamente legata al tema della rigenerazione urbana, rappresenta in realtà un punto nevralgico del rapporto tra poteri. Il settore edilizio, in particolare, costituisce un campo di battaglia privilegiato in cui si scontrano provvedimenti amministrativi, che autorizzano determinate attività, e provvedimenti giudiziari che, al contrario, tendono a congelare lo status quo.

Il conflitto tra le due funzioni deriva dal fatto che il sistema previsto dall’ordinamento italiano per le violazioni in materia urbanistico-edilizia è articolato su due piani paralleli. Al potere amministrativo di definire le scelte strategiche e operative per l’uso del territorio e di esercitare i relativi poteri autorizzatori, si contrappone il tradizionale strumento penalistico, con la previsione di specifiche fattispecie di reato volte a reprimere difformità ed abusi.

Nonostante spettino al potere amministrativo i poteri di pianificazione e controllo del territorio, la presenza di fattispecie penali che sanzionano trasformazioni effettuate in violazione della disciplina urbanistica vigente, rende inevitabile un controllo ad ampio spettro della magistratura.

Alle procure, infatti, viene ormai riconosciuto un potere di valutazione autonomo sulla legittimità delle scelte territoriali compiute a livello amministrativo. Nello specifico, al fine di prevenire reati quali abuso edilizio e lottizzazione abusiva, l’autorità giudiziaria agisce spesso con misure cautelari, come sequestri preventivi, che si contrappongono all’assenso dell’amministrazione e che in concreto producono, come nel caso di specie, il blocco dei cantieri in corso.

L’intreccio tra la materia urbanistica e la sfera di prevenzione e repressione dei reati urbanistico-edilizi, dunque, si mostra di grande attualità e riporta al centro la questione della reciproca influenza ed interdipendenza tra diritto amministrativo ed accertamento penale.

Specialmente quando il casus belli tra i due poteri coinvolge l’uso di provvedimenti cautelari, tuttavia, è il privato a rimanere in bilico: da una parte, egli riceve l’assenso dell’amministrazione; dall’altra, risulta impedito a causa del sequestro disposto dall’autorità penale. Come in un copione già visto, a fare affidamento sul “via libera” concesso dall’amministrazione sono i privati, i quali mettono in campo attività che, almeno dal punto di vista del diritto amministrativo, risultano del tutto lecite. Il potere autorizzatorio dell’amministrazione, infatti, ingenera in essi l’aspettativa di “poter contare” sul provvedimento loro concesso all’esito di un’istruttoria il più delle volte complessa e soppesata.

Nel caso in commento, sono molte le famiglie che, a seguito del rilascio dei provvedimenti di SCIA, hanno acquistato case e concluso accordi per edifici del capoluogo lombardo la cui costruzione e/o ristrutturazione risulta ad ora del tutto ferma, divenendo così vittime incolpevoli del suddetto conflitto tra poteri.

Per far fronte all’impasse, con il disegno di legge Salva Milano il legislatore tenta di riordinare la disciplina di settore e di fornire un’interpretazione c.d. autentica del suddetto art. 41 quinquies comma 6 della legge urbanistica.

Il testo approvato alla Camera, in particolare, prevede che i piani attuativi comunali, che finora erano necessari per la demolizione e la ricostruzione degli edifici, non siano più obbligatori se gli interventi edilizi sono realizzati in “ambiti edificati e urbanizzati”. Per costruire un nuovo palazzo in luogo di edifici preesistenti, pertanto, non sarebbe più necessaria l’approvazione preventiva di strumenti urbanistici, quali piani particolareggiati o di lottizzazione convenzionata, ma risulterebbe sufficiente la via semplificata della SCIA. Tra i casi contemplati rientrano l’edificazione di nuovi immobili su lotti situati in ambiti edificati e urbanizzati; la sostituzione di edifici esistenti in ambiti caratterizzati da una struttura urbana definita; gli interventi su edifici esistenti che determinino la creazione di altezze e volumi eccedenti i limiti massimi previsti dall’art. 41 quinquies comma 6.

Di fatto, viene quindi legittimata l’interpretazione estensiva della disposizione in commento, già adottata dal Comune di Milano nell’approvazione dei più recenti progetti edilizi e censurata, al contrario, dalla Procura.

Il progetto di legge, funzionale a sanare le opere edilizie realizzate a Milano in assenza del necessario permesso di costruire, è stato immediatamente contestato da più fronti. La magistratura, in particolare, si è mostrata da subito critica, mettendo in luce come tale disciplina sembri legittimare retroattivamente interventi edilizi che non risultano, in realtà, conformi alla normativa vigente.

Il d.d.l., tuttavia, dopo aver ricevuto parere positivo della Commissione Ambiente ed essere stato approvato alla Camera nel novembre scorso, ha subito una brusca frenata al Senato, a seguito della decisione del Comune di fare un passo indietro. Nello specifico, l’amministrazione ha scelto di non sostenere più il provvedimento, mettendo in luce la necessità di garantire maggiori controlli e più trasparenza nella gestione delle pratiche urbanistiche che la riguardano. Il termine per la presentazione degli emendamenti, inizialmente fissato per marzo 2025, risulta tuttora sospeso in attesa di ulteriori sviluppi, creando un importante vuoto decisionale. Manca al momento, peraltro, un’alternativa efficace al progetto, che è stata ipotizzata nella riscrittura del Testo unico in materia edilizia o nell’inserimento di una norma ad hoc nel disegno di legge sulla rigenerazione urbana, attualmente in discussione al Senato. Strade che, tuttavia, risultano ancora alquanto lontane.

Dallo snodo degli eventi, a fronte di un progetto ormai quasi sfumato, emerge il fallimento della disciplina emergenziale che caratterizza il Salva Milano, ennesimo tentativo in extremis del legislatore di sopire la “logica del nemico” instauratasi tra potere amministrativo e potere penale.

Si tratterebbe in ogni caso di una disciplina derogatoria, volta a “blindare” il potere autorizzatorio dell’amministrazione e consentire ex lege la prosecuzione delle attività edilizie, nonostante i sequestri disposti dall’autorità giudiziaria. La normativa in questione, infatti, risulta finalizzata alla risoluzione immediata di problemi contingenti, allo scopo di fornire una pronta risposta ai cittadini che si trovano a scontare, come di frequente accade quando due poteri si incontrano, una lotta di prevaricazione tra di essi.

Così, provvedimenti amministrativi, adottati all’esito di un ponderato bilanciamento di interessi ad opera di soggetti competenti, risultano vani a fronte di un intervento esterno, e spesso estraneo, finendo per allargare le maglie di una rete che intrappola i privati e di un conflitto che, in fin dei conti, diviene sfiancante per entrambi i poteri in gioco.

9. Sui poteri delle regioni e degli enti locali in materia di turismo non imprenditoriale: la parola alla Consulta a cura di Carlo Maria Fenucciu

Il recente panorama giurisprudenziale presenta novità di rilievo in tema di locazioni brevi con finalità turistiche, ravvivando il dibattito circa la titolarità di potestà legislativa in subiecta materia.

La materia si sgretola in effetti sotto plurime pretese legislative ed amministrative, muovendosi tra il turismo, di competenza esclusiva delle Regioni, la concorrenza e l’ordinamento civile, materie di competenza esclusiva dello Stato, incidendo altresì sul carico urbanistico, onde le pretese regolatorie da parte degli enti locali.

Tale frammentazione rende necessario, prima di addentrarsi nelle nuove, una breve ricostruzione della disciplina vigente.

La riforma del Titolo V, operata con l. cost. 3/2001, espungendo dal testo dell’art. 117 la materia del turismo, ne ha sancito, in via residuale, la competenza regionale esclusiva regionale. Eppure, come chiarito dalla Consulta sin dalla fondamentale sentenza 303/2003, le competenze esclusive delle Regioni devono sempre coordinarsi con le competenze statali che appaiano “trasversali”. Così, il turismo risulta attraversato dalla competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, co. 2, lett. l), ossia l’ordinamento civile, ponendosi dunque il problema di identificare il displuvio tra le due. Un criterio di massima, benché di certo non idoneo a dirimere ogni situazione di conflitto, si rinviene nella giurisprudenza costituzionale, secondo cui la competenza statale copre, anche nei contratti turistici, la regolamentazione dell’attività negoziale e dei suoi effetti, potendo sempre le Regioni intervenire, invece, a regolare gli aspetti turistici delle attività (Corte Cost. 6 marzo 2019, n. 84).

Nondimeno, bisogna notare che la problematica si diversifica a seconda delle varie modalità in cui l’alloggio turistico può figurare, distinguendosi in approssimazione tra strutture ricettive alberghiere, strutture ricettive extra-alberghiere (case vacanze, affittacamere e simili) e locazioni di immobili ad uso abitativo per finalità turistiche.

Tale distinzione rileva in quanto la problematica posta dalle recenti vicende che si commenteranno è proprio la seguente: se le organizzazioni più elementari, quali case vacanze e locazioni svolte in maniera non imprenditoriale rientrino nella materia del turismo o siano solo attività negoziali. Incidentale, poi, è se vi sia altresì bisogno di un mutamento di destinazione per esercitare tali attività in forma non imprenditoriale o sia sufficiente la destinazione residenziale, tanto più che il recente d.l. 69/2024 (cd. salva casa), modificando l’articolo 23-ter del TUED ha rimosso il regime libero di mutamento di destinazione senza nuove opere, stabilendo la necessità della SCIA.

Tradizionalmente si è ritenuto che le locazioni di alloggi ad uso abitativo a fini turistici esulino dalla materia del turismo, tant’è che il legislatore statale ha per esse costruito nel tempo una disciplina uniforme a livello nazionale, chiarendo, prima di tutto, che esse sono regolate dal Codice civile e dunque sono escluse sia dal codice del turismo (art. 53 d. lgs. 79/2011) e dalla legge sulle locazioni abitative (art. 1, co. 2, lett. c) della l. 431/1998). Di più, l’eterogeneo corpus si compone del regime fiscale, di cui all’art. 4 del d.l. 50/2017 e del regime amministrativo di cui all’art. 13-ter del d.l. 145/2023, che estende alle locazioni in parola le normative di sicurezza, istituisce il Codice Identificativo Nazionale e chiarisce che la SCIA è necessaria solo per chi eserciti attività imprenditoriale (questa presumendosi al di sopra delle quattro unità immobiliari ai sensi dell’art. 1, co. 595 della l. 178/2020).

Proprio sulla possibile inclusione di attività non imprenditoriali all’interno della materia del turismo, di massima importanza è la recente presa di posizione del Consiglio di Stato nella sentenza 7 aprile 2025 n. 2928.

Il caso sub iudice riguarda il Comune di Sirmione, in Lombardia, la cui legge regionale sul turismo (25/2017) prevede che per le attività di casa vacanza e locazioni turistiche svolte in modalità non imprenditoriali non occorre la SCIA, ma solo una comunicazione di inizio attività (art. 38, co. 1 e 1-bis), dunque assimilando, sotto il profilo della disciplina, case vacanze e locazioni turistiche non imprenditoriali (così espressamente l’art. 3 del Regolamento Regionale 7/2016).

E proprio dinnanzi ad una CIA relativa all’attività di locazione turistica da parte della proprietaria di due immobili, il comune, per l’assenza di alcuni presupposti legittimanti l’esercizio dell’attività, adottava un provvedimento di irricevibilità della CIA con diffida dall’esercizio dell’attività.

La controversia appariva in realtà di semplice risoluzione, in quanto dinanzi ad una disciplina che prevede unicamente la CIA e non la SCIA il comune aveva, in sostanza, esercitato i poteri inibitori di cui all’art. 19 della l. 241/1990. Pertanto, il Consiglio di Stato ha disconosciuto una base legale per l’esercizio dei provvedimenti inibitori, annullandoli.

Eppure, benché non fosse essenziale alla ratio decidendi in quanto in Lombardia case vacanze e locazioni turistiche sono, come detto, espressamente accomunate, il consesso ha voluto precisare che gli immobili offerti in locazione turistica in forma non imprenditoriale non confluiscono nelle strutture ricettive, per cui, salvo una specifica assimilazione a determinati fini, non sono ricompresi nella disciplina delle case vacanze, affittacamere e simili. Si tratta di un’importante presa di posizione che tenderebbe dunque ad escludere che la disciplina delle locazioni turistiche rientri nella competenza regionale.

Tale affermazione deve però leggersi alla luce della già richiamata giurisprudenza costituzionale in subiecta materia. Segnatamente, la sentenza 84/2019, esprimendosi proprio sulla legge della regione Lombardia, ha chiarito che gli aspetti turistici anche delle locazioni turistiche ricadono nella competenza residuale delle Regioni, mentre appartiene all’ordinamento civile la regolamentazione dell’attività negoziale e dei suoi effetti. Dunque, non può dirsi che la disciplina delle locazioni turistiche, sol perché regolata prevalentemente dal diritto civile (secondo l’art. 53 cod. turismo già richiamato) ricada unicamente nella competenza esclusiva statale.

Rimane, pertanto, un problema aperto l’individuazione della frontiera tra la materia del turismo e la materia dell’ordinamento civile.

Un contributo prevedibilmente dirimente sarà dato alla questione dalla Consulta nel rispondere al ricorso proposto in via principale dal Governo avverso il cd. “Testo Unico del Turismo” della Regione Toscana, approvato con l.r. 31 dicembre 2024, n. 61. Il ricorso appare nella G.U. 1° Serie Speciale n. 14 del 2 aprile 2025.

La questione, per quanto qui d’interesse, nasce dagli articoli 41 ss. del Testo Unico, i quali hanno stabilito che le strutture ricettive extra-alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione (affittacamere, B&B, case vacanze, residenze d’epoca) possano essere gestite unicamente in forma imprenditoriale e con destinazione turistico-ricettiva, al fine, dichiarato al paragrafo 8 del preambolo, di “qualificar[ne] l’offerta”. Tali disposizioni sono censurate in quanto comporterebbero una limitazione del tutto ingiustificata al diritto di proprietà garantito dall’art. 42 Cost nonché un’invasione delle competenze statali in tema di ordinamento civile. Le censure così riassunte partono dal presupposto che rientra tra le ordinarie modalità di godimento dei beni immobili anche il godimento indiretto tramite cessione ad altri: in tal guisa la prescrizione andrebbe altresì a regolare una materia afferente all’ordinamento civile.

Del Testo Unico toscano è stato inoltre impugnato l’art. 59 il quale, al fine di preservare il tessuto sociale e consentire una migliore fruizione turistica del patrimonio culturale e storico, consente ai comuni a più alta densità abitativa di dotarsi di un regolamento che subordini l’attività di locazione breve al rilascio di un’autorizzazione, potendo altresì stabilire un limite massimo di autorizzazioni. La disposizione è impugnata, ancora una volta, in quanto lesiva delle attribuzioni dello Stato in materia di ordinamento civile, nonché nella materia esclusiva della tutela del patrimonio culturale (indicata come una delle finalità dell’intervento) e nella materia governo del territorio, dal momento che trattandosi di materia concorrente, la legge regionale dovrebbe attuare dei principi espressi da una legge statale di settore.

Invero l’art. 59 sulle locazioni turistiche brevi risulta ancor più problematica della precedente in materia di strutture ricettive extra-alberghiere. Le criticità sorgono ove si consideri che tale attività non comporta di regola servizi aggiuntivi rispetto al mero godimento dell’immobile, tant’è che essa è, come si è detto, regolata dalle norme del Codice civile (art. 53 cod. turismo, già richiamato).

Il tutto, a tacere dell’inedito regime di contingentamento amministrativo delle autorizzazioni alle locazioni turistiche. In merito, pare opportuno richiamare i precedenti della Corte di Giustizia dell’Unione Europea Cali Apartments, in C-724 e 727/2018, del 22 settembre 2020. In quella circostanza, la Corte ha stabilito che la direttiva 2006/123/ce (cd. direttiva servizi) non osta a che le locazioni turistiche siano assoggettate ad un regime autorizzatorio amministrativo al fine di garantire un’offerta sufficiente di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, dal momento che tale obiettivo costituisce un motivo imperativo di interesse generale. Il richiamo alla giurisprudenza europea permette di sottolineare una circostanza che invero non è rappresentata nel ricorso del Governo, ossia che il regime amministrativo di cui all’art. 59 rientra pienamente nell’ambito di applicazione della direttiva servizi, ponendo un ostacolo alla concorrenza, la tutela della quale è riservata al legislatore nazionale ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. e).

Chiudendo la trattazione, risulta pertinente trattare delle recentissime pronunce 31 marzo 2025 n. 307 e 308 del T.a.r. Bologna.

In questa circostanza si controverte della deliberazione del Consiglio Comunale di Bologna con cui si introduce una modifica al regolamento edilizio ed una variante al Piano Urbanistico Generale, con l’effetto di creare, all’interno della categoria funzionale “turistico-ricettiva”, una sottocategoria ricomprendente le attività turistiche svolte in unità immobiliari, comprensiva sia delle strutture turistiche extra-alberghiere (case vacanze e simile) sia le locazioni turistiche di cui all’art. 53 cod. turismo. Per gli immobili adibiti a tale scopo, si prevede la superficie minima di 50 metri quadri, in perseguimento del dichiarato motivo di consentire l’accesso alla casa e difendere i caratteri della città storica.

I giudici felsinei ritengono che la scelta del comune non sia esorbitante rispetto ai compiti che gli sono attribuiti, in quanto legittima espressione dei poteri di pianificazione del territorio, dal momento che la repentina crescita delle locazioni turistiche a discapito di locazioni a lungo termine incide sul carico urbanistico e sui servizi necessari nelle zone interessate dal fenomeno. La soluzione potrebbe apparire non in linea con la giurisprudenza finora analizzata della Consulta e del Consiglio di Stato, dal momento che le prescrizioni contenute nel regolamento edilizio incidono direttamente sul regime dominicale e sull’autonomia negoziale, vietando ai proprietari di immobili di piccole dimensioni di locarli a fini turistici.

Tale prescrizione, si sottolinea, non sarebbe espressamente autorizzata né dalla legge statale né dalla legge regionale, dal momento che la l.r. 16/2004 consente ai Comuni di stabilire le caratteristiche strutturali di affittacamere e locali adibiti alla somministrazione saltuaria strutturale di vitto e alloggio (artt. 10 e 13), non attribuendo analogo potere in caso di case vacanze e locazioni turistiche (artt. 11 e 12).

Dalle vicende in questa sede riportate, emerge nitidamente che il frastagliato tema in oggetto è senz’altro al centro di vivace dibattito, a ciò contribuendo i recenti fatti di cronaca che hanno evidenziato un certo astio verso la diffusione smisurata di attività di locazione turistica, a discapito dell’offerta di locazioni a lungo termine: si attende pertanto, che la Corte costituzionale si pronunci illuminando l’incerta questione.

10. Biologico e concorrenzaleale: la Corte di giustizia sull’uso del logo UE nei prodotti importati a cura di Agnese Trani

Il regolamento (UE) 2018/848, che ha abrogato e sostituito il regolamento (CE) 834/2007, detta la disciplina relativa alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici.

La normativa è terreno di una significativa pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 4 Ottobre 2024 (causa C-240/23), destinata a rappresentare un punto di svolta nel regime giuridico applicabile al commercio dei prodotti biologici tra l’Unione europea e i paesi terzi. La sentenza si colloca nel più ampio dibattito relativo al regime normativo applicabile ai prodotti biologici importati nell’Unione, con particolare riferimento all’utilizzo del logo di produzione biologica dell’UE e dei termini riconducibili al biologico – quali “bio” ed “eco”- da parte degli operatori economici di paesi extra-UE nell’ambito del sistema di equivalenza regolamentare.

La sentenza trae origine da una controversia promossa dall’azienda tedesca Herbaria Kräuterparadies GmbH, produttrice di una bevanda costituita da una miscela di frutta ed estratti di erbe, provenienti da agricoltura biologica. Il prodotto, commercializzato come integratore alimentare, era arricchito con vitamine e gluconato ferroso. L’etichettatura riportava, oltre a riferimenti alla produzione biologica, anche il logo di produzione biologica dell’Unione europea. La Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Ente regionale per l’agricoltura del Land Baviera, Germania) ordinava alla Herbaria di rimuovere dall’etichettatura, dalla pubblicità e dai documenti commerciali il riferimento alla produzione biologica. Secondo l’autorità tedesca, la bevanda non rispettava i requisiti previsti dal regolamento (CE) n. 834/2007, allora in vigore, in quanto prevedeva che vitamine e sostanze minerali potevano essere aggiunte a prodotti trasformati solo se il loro impiego era previsto per legge; circostanza che, nel caso di specie, non risultava sussistere.

Nel frattempo si è assistito ad una variazione del quadro normativo: con l’entrata in vigore del regolamento (UE) 2018/848, che sostituisce la normativa del 2007, è stato introdotto un regime più rigoroso che riserva l’uso del logo UE ai soli prodotti pienamente conformi alla normativa europea.

Nel corso del giudizio dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale tedesca), il giudice del rinvio ha sollevato una questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, sulla base del meccanismo previsto all’art. 267 TFUE. La Herbaria sostiene, infatti, che il trattamento riservato al proprio prodotto risulterebbe discriminatorio rispetto a quanto previsto per prodotti analoghi, importati dagli Stati Uniti. Rileva, in particolare, che in virtù di un accordo di equivalenza concluso nel 2012 tra la Commissione europea ed il Ministero dell’agricoltura statunitense, il paese è inserito nell’elenco dei paesi terzi i cui regimi di produzione biologica sono riconosciuti come “equivalenti”, ai sensi dell’art. 33 del regolamento (CE) n. 834/2007.

Tale regime di equivalenza ha trovato continuità normativa nel nuovo regolamento (UE) 2018/848, che prevede la possibilità per i prodotti importati da paesi terzi, riconosciuti come equivalenti, di essere immessi nel mercato dell’Unione con la qualifica di prodotti biologici. Secondo Herbaria tale previsione comporta che un prodotto alimentare, fabbricato in violazione delle regole europee relative ai prodotti biologici ma in linea con le normative del paese d’origine, possa essere commercializzato nell’UE come prodotto biologico, recando i rispettivi riferimenti terminologici e addirittura il logo di produzione biologica dell’Unione europea.

A detta della ricorrente la rimozione del logo “bio” si tradurrebbe in un trattamento deteriore a svantaggio degli operatori economici europei, i cui prodotti sono sottoposti a requisiti più stringenti; ciò in violazione della parità di trattamento sancita all’art. 20 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La Corte è dunque chiamata a chiarire se gli artt. 30 e 33 del regolamento (UE) 2018/848 – recanti rispettivamente disposizioni relative all’etichettatura dei prodotti biologici e all’utilizzo del certificato di produzione biologica dell’Unione europea – consentano l’apposizione di tali riferimenti su un alimento trasformato importato da paese terzo considerato ‘equivalente’ ma che viola le disposizioni del regolamento (UE) 2018/848. Si chiede, inoltre, alla Corte se possa derivare da una siffatta applicazione della disciplina una violazione della parità di trattamento. In subordine, si interroga sulla possibilità di utilizzare, in alternativa, il logo biologico del paese terzo e riferimenti testuali alla produzione biologica secondo le norme dello Stato d’origine.

La Corte ha innanzitutto osservato che, in base alla formulazione letterale degli artt. 30 e 33 del regolamento, l’uso dei termini quali “biologico”, “bio” ed “eco”, nonché del logo di produzione biologica dell’Unione, è autorizzato esclusivamente per i prodotti conformi alle disposizioni del regolamento, a prescindere dalla loro origine, comunitaria o meno. Successivamente la Corte ha ricostruito la distinzione regolamentare tra: i) prodotti provenienti da paesi membri per i quali si applica l’intera normativa regolamentare; ii) prodotti provenienti da paesi terzi, per i quali l’articolo 45 stabilisce condizioni alternative per l’immissione sul mercato. Tra queste condizioni, la Corte ha sottolineato come solo la fattispecie sub i) dell’art. 45, paragrafo 1, lettera b) – prodotto conforme integralmente alla normativa europea – richieda il rispetto puntuale delle disposizioni contenute nel regolamento. Al contrario, nelle ipotesi sub ii) e iii) (rispettivamente, prodotti conformi per accordo bilaterale e prodotti conformi per regime di equivalenza), si ammette l’ingresso nel mercato dell’Unione di prodotti conformi alle norme del paese terzo, purché riconosciute come ‘equivalenti’. L’equivalenza è definita all’art. 3 del regolamento (UE) 2018/848 come il riconoscimento di norme che, pur non identiche a quelle europee, realizzano gli stessi obiettivi e garantiscono un livello di affidabilità comparabile.

La Corte, nonostante il regolamento ammetta la commercializzazione dei prodotti considerati ‘equivalenti’, ha affermato che l’utilizzo del logo di produzione biologica dell’Unione europea e dei termini riferiti alla produzione biologica resta riservato ai soli prodotti pienamente conformi al regolamento europeo. Un’interpretazione diversa, a detta della Corte, non trova fondamento né nel testo normativo, né nei suoi obiettivi. In particolare, i giudici di Lussemburgo richiamano le disposizioni iniziali del regolamento che mirano a garantire le condizioni di concorrenza leale nel mercato dell’Unione e a rafforzare la fiducia dei consumatori nei prodotti etichettati come biologici.

Ammettere l’utilizzo del logo biologico UE e diciture simili anche per prodotti non pienamente conformi alla disciplina europea comporterebbe una chiara violazione di tali obiettivi; da un lato, creerebbe una distorsione della concorrenza leale, dall’altro indurrebbe in errore i consumatori.

La Corte, sulla base di queste motivazioni, enuncia in forma di massima, che né il logo di produzione biologica dell’Unione europea né, in linea di principio, termini che fanno riferimento alla produzione biologica possono essere utilizzati per alimenti trasformati che non rispettino le condizioni di produzione previste dal regolamento (UE) 2018/848.

La Corte evidenzia, con il chiaro intento di non svuotare di significato le norme regolamentari relative alle condizioni di equivalenza, come l’apposizione a siffatti prodotti del logo di produzione biologica del paese da cui sono importati non è in grado di nuocere alla concorrenza leale o di creare ambiguità che possano indurre in errore i consumatori. Ne deriva che tali prodotti devono poter utilizzare il logo d’origine, anche qualora tale attestato contenga termini identici a quelli riferiti alla produzione biologica europea.

L’Organic Processing and Trade Association (OPTA), che rappresenta l’industria della trasformazione e del commercio dei prodotti biologici nel contesto euro-unitario, ha affermato, in un recente parere, che tale pronuncia potrebbe avere “conseguenze di vasta portata per il commercio dei prodotti biologici dell’Unione”. L’OPTA sottolinea come il principio di diritto affermato dai giudici di Lussemburgo, se da un lato rafforza la coerenza del sistema normativo dell’Unione, dall’altro provoca profonde incertezze sulla tenuta futura del regime di equivalenza (sono ad oggi in corso negoziati in tal senso con 13 diversi paesi). La Commissione europea avrebbe dovuto esprimersi nei primi mesi del 2025 in merito alle possibili interpretazioni applicative della sentenza. In attesa dell’opera interpretativa della Commissione si discute sui possibili scenari che potrebbero derivarne, che spaziano dalla limitazione dell’uso del logo UE ai soli prodotti arricchiti, fino ad una più ampia revisione del regime di etichettatura per tutti i prodotti biologici importati.

Il principio di concorrenza leale evocato dalla CGUE assume così una duplice valenza: garanzia di condizioni paritarie nel mercato interno e, allo stesso tempo, elemento critico nelle relazioni commerciali bilaterali. L’OPTA non nasconde perplessità sugli effetti negativi che potrebbero derivarne: se tale sentenza avesse l’effetto domino della caduta degli accordi di equivalenza, le aziende, sia europee che extraeuropee, si troverebbero a dover sopportare costi e oneri di certificazione, che non solo comporterebbero un aumento dei prezzi del biologico, ma anche un’espansione della già alta differenza di prezzo tra prodotti biologici e convenzionali, a danno del mercato in generale. Ne sarebbe effetto conseguente un ulteriore ostacolo alla convergenza internazionale degli standard biologici così scalfendo l’obiettivo del Green Deal di collaborazione con partner internazionali per migliorare gli standard ambientali a livello globale.