Laboratorio per l’innovazione pubblica n. 8/2025

3 novembre 2025

Indice:

1. UN NUOVO EQUILIBRIO TRA CONCESSIONE E SERVIZIO PUBBLICO: LE ORDINANZE DEL TAR LAZIO SULLE SUBCONCESSIONI AUTOSTRADALI a cura di Michele Sangiovanni
2. IL REGIME DEI BENI A DUPLICE USO NEL PANORAMA EUROPEO a cura di Alessia Farina
3. LE SANZIONI ANTITRUST NEL SETTORE DEL LUSSO: IL CASO GUCCI, CHLOÉ E LOEWE TRA TUTELA DELLA CONCORRENZA E PROTEZIONE DEL CONSUMATORE a cura di Martina Rossi
4. GOLDEN POWER: INNOVAZIONI E IMPLICAZIONI NEL CASO UNICREDIT a cura di Marco Todisco
5. IL RISULTATO COME PARAMETRO DI LEGITTIMITÀ E CRITERIO DI ESERCIZIO DEL POTERE DI AUTOTUTELA a cura di Valentina Chieppa
6. LA GOVERNANCE MULTILIVELLO E LE POLITICHE AGRICOLE: UN CONFRONTO TRA LA VISION FOR AGRICULTURE AND FOOD 2040 E IL DISEGNO DI LEGGE “COLTIVAITALIA” a cura di Agnese Trani

1. UN NUOVO EQUILIBRIO TRA CONCESSIONE E SERVIZIO PUBBLICO: LE ORDINANZE DEL TAR LAZIO SULLE SUBCONCESSIONI AUTOSTRADALI a cura di Michele Sangiovanni

In data 25 settembre 2025, il Tar Lazio, Roma, Sez. IV, con due ordinanze (nn. 16611 e 16613), si è pronunciato sulla qualificazione del rito ad oggetto alcune controversie riguardanti l’affidamento di subconcessioni autostradali di servizi di distribuzione delle attività commerciali e ristorative, inquadrandolo come rito appalti, anziché ordinario. La questione non è solamente formale né procedurale, concernendo anzi l’estensione della disciplina del Codice dei contratti pubblici ad una materia che, fino ad oggi, ne era pacificamente esclusa.

Come noto, la disciplina dell’affidamento di servizi di distribuzione dei carbolubrificanti, delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali era attratta nell’orbita di una disciplina speciale e derogatoria, come risulta dall’art. 11, comma 5-ter, della legge n. 23 dicembre 1992, n. 498.

Quest’ultimo dispone che tali affidamenti avvengano “in deroga rispetto a quanto previsto nelle lettere c) ed f) del comma 5” (dell’art. 11 della legge n. 498/1992). Poiché la norma richiama disposizioni che rinviano all’allora vigente d.lgs. n. 163/2006, che imponevano specifici obblighi ai concessionari autostradali, se ne può desumere la volontà del legislatore di introdurre un sistema speciale e derogatorio per gli affidamenti in subconcessione delle attività commerciali e ristorative autostradali.

Inoltre, tanto la regolamentazione sub-primaria degli affidamenti dei servizi autostradali quanto la giurisprudenza hanno, da sempre, confermato il carattere speciale e derogatorio della disciplina di interesse.

Il Piano di ristrutturazione della rete delle aree di servizio autostradali, approvato con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il 5 luglio 2024, contiene solo alcuni rinvii puntuali a singole disposizioni del Codice dei contratti pubblici.

Parimenti, anche la delibera n. 1 dell’11 gennaio 2023 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti – recante “approvazione delle misure per la definizione degli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessioni autostradali per gli affidamenti dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti, di gas naturale compresso e di gas naturale liquefatto e delle attività commerciali e ristorative” – non fa alcun riferimento generale al Codice dei contratti pubblici, al netto di rinvii puntuali a tale disciplina in specifiche misure regolatorie. Tali rinvii puntuali si rivelano necessari proprio in virtù della specialità dell’art. 11, comma 5-ter, della legge n. 498/1992 e, dunque, della inoperatività della disciplina codicistica in questo specifico settore.

Sul piano giurisprudenziale, occorre evidenziare che tanto le Sezioni Unite della Corte di Cassazione quanto la giurisprudenza amministrativa hanno ritenuto i servizi di natura commerciale svolti in area demaniale privi di collegamento con l’atto autoritativo concessorio, che ne costituisce un mero presupposto e, pertanto, “non soggiacciono alle regole del procedimento ad evidenza pubblica, ma si risolvono in contratti di diritto privato” (cfr. Cass. Civ., SS.UU., 21 gennaio 2019, n. 1543; Cons. Stato, Sez. V, 13 luglio 2017, n. 3346).

Rispetto al quadro normativo e giurisprudenziale appena tratteggiato, la vicenda oggetto delle citate ordinanze presenta alcuni rilevanti aspetti di novità.

Le ricorrenti, tra i maggiori esercenti di servizi autostradali, hanno impugnato dinanzi al Tar Lazio, Roma, la sollecitazione alla domanda di partecipazione per l’affidamento di un servizio di distribuzione delle attività commerciali e ristorative pubblicata da Autostrade per l’Italia S.p.A.

Secondo i giudici amministrativi, l’affidamento da parte del concessionario autostradale a terzi nella gestione dei servizi di ristoro nelle aree di servizio costituisce “pacificamente” affidamento di pubblico servizio, in quanto attività intrinsecamente connessa alla gestione del bene pubblico e dei connessi servizi in favore dell’utenza (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 settembre 2021, n. 6402). Ne consegue che tali affidamenti, in quanto funzionalmente inseriti nel quadro dei servizi pubblici essenziali, devono necessariamente essere ricondotti nell’ambito oggettivo di applicazione della disciplina dei contratti pubblici.

Nell’esaminare le ordinanze pronunciate dai giudici amministrativi, ciò che colpisce è l’interpretazione data alla portata applicativa del Codice dei contratti pubblici. Disciplina che – a detta del Tar – ha assunto oggi una portata “omnicoprensiva”, tale per cui supera il previgente impianto normativo in materia di affidamenti di servizi di ristoro autostradale e si estende espressamente anche alle concessioni.

La decisione del Tar Lazio segna, dunque, un punto di svolta nel delicato equilibrio tra disciplina settoriale e diritto comune degli appalti, ridisegnando i confini di un ambito che fino ad oggi si era ritenuto sottratto alle regole codicistiche.

È evidente che tale impostazione apre scenari di rilievo non solo per gli operatori economici del settore, ma anche per i concessionari e per le stesse istituzioni regolatorie, chiamati ora a confrontarsi con un regime più stringente di trasparenza e concorrenza.

In questa prospettiva, le ordinanze in commento paiono prefigurare un cambio di paradigma: la gestione delle aree di servizio autostradali non è più appannaggio di una disciplina speciale e derogatoria, bensì si inserisce a pieno titolo nel solco dei contratti pubblici. Si tratta di un passaggio che, se confermato, potrà incidere profondamente sulle dinamiche di mercato e, più in generale, sulla concezione stessa dei rapporti tra concessione, servizio pubblico e attività commerciale.

• IL REGIME DEI BENI A DUPLICE USO NEL PANORAMA EUROPEO a cura di Alessia Farina

La crescente interdipendenza tecnologica tra gli Stati ha reso evidente come la circolazione di componenti sensibili o strumentazioni avanzate, che siano in grado di avere contemporaneamente un impatto non solo civile ma anche militare, cioè i beni a duplice uso, incida non solo sulla competitività economica ma soprattutto sulla sicurezza dell’Unione Europea, nonché degli Stati Membri: considerando le attuali tensioni geo-politiche, è proprio in questo senso che i beni dual-use assumono particolare rilievo. Il Regolamento 2021/821 del Parlamento europeo e del Consiglio, attraverso la rifusione del previgente Regolamento 2009/428, ha ridisegnato il quadro comune per il trasferimento, l’intermediazione e l’assistenza tecnica relativa a tali beni introducendo un approccio più dinamico del precedente: l’obiettivo chiave della normativa è infatti quello di rafforzare la capacità di controllo sui prodotti duali utilizzabili per fini non leciti o distorsivi. Si fa necessario richiamare la definizione contenuta nello stesso Regolamento all’ Articolo 2, numero 1, per cui tra i «prodotti a duplice uso» sono inclusi i software e le tecnologie che possono essere impiegati per la progettazione, lo sviluppo, la produzione o l’uso di armi nucleari, chimiche o biologiche o dei loro vettori: vi rientrano dunque componenti elettroniche ad alte prestazioni, software di crittografia, sistemi di analisi dei dati industriali, fino ai più avanzati strumenti di intelligenza artificiale. Meritevoli di particolare attenzione sono le tecnologie legate ai droni, oggetto di crescente attenzione considerato il vasto impiego nelle moderne strategie di warfare: nei briefing del Consiglio e della Commissione tra settembre e ottobre 2025, i sistemi di unmanned aerial vehicles (UAV) sono stati citati come esempio emblematico di tecnologie «a rischio duale», per la loro idoneità in dispiego civile, industriale o di sicurezza, ma potenzialmente suscettibili di riconversione militare. La Commissione, in parallelo, ha proposto nuovi progetti flagship per la difesa europea e l’adozione di un sistema anti-drone integrato entro il 2027, segno di come la regolazione dei beni dual-use sia ormai parte di una più ampia strategia di protezione delle infrastrutture e dei confini esterni dell’Unione. A presidio di tale sistema, il Regolamento prevede un articolato elenco di riferimento (Allegato I) che individua i beni soggetti a controllo, costantemente aggiornato in base alle decisioni dei regimi internazionali di non proliferazione. L’ambito applicativo della disciplina delineata dall’Allegato I è stato arricchito dall’esplicita previsione della clausola catch-all che consente di sottoporre a licenza anche prodotti non espressamente elencati quando esista il rischio di impieghi impropri o di violazioni dei diritti umani. Al fine di fornire una visione d’insieme, è opportuno citare anche agli altri elementi che caratterizzano funzionalmente il sistema: le autorizzazioni generali dell’Unione per i trasferimenti intra-gruppo, il rafforzamento degli obblighi di tracciabilità e conservazione documentale e la creazione di canali di scambio informativo tra le autorità nazionali e la Commissione. Dal 2024 l’Italia ha dato concreta attuazione all’articolo 9 del Regolamento, che permette agli Stati Membri di imporre misure nazionali aggiuntive per beni non inclusi nell’Allegato I, per motivi di sicurezza pubblica o protezione dei diritti umani: con il decreto n. 1325/bis/371 del Vice Ministro del MAECI è stata istituita una Lista di controllo nazionale per beni e tecnologie non compresi nell’allegato I del Regolamento, al fine di mantenere un margine di vigilanza autonoma e rispondere più tempestivamente alle esigenze di sicurezza emergenti, senza dover necessariamente attendere la modifica dell’Allegato unionale. Ancora, nel sistema Italiano, la funzione di autorità competente è affidata all’Unità per le Autorizzazioni dei Materiali di Armamento e duplice uso (UAMA), istituita presso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale. Strutturalmente, l’UAMA coordina un comitato interministeriale che coinvolge i dicasteri della Difesa, dell’Interno, dello Sviluppo economico e dell’Economia. La principale attività dell’UAMA consiste nel rilascio di diverse tipologie di autorizzazione: individuale, che riguarda il trasferimento o l’esportazione di una specifica quantità e valore di determinati materiali d’armamento ad un destinatario predeterminato; globale, che riguarda il trasferimento di specifici materiali d’armamento, senza limitazioni di quantità e valore, a destinatari autorizzati situati in uno o più Stati Membri sia di progetto per programmi che industriali di progetto; generale europea o nazionale, ossia decreti del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il quale autorizza i fornitori sul territorio nazionale, che rispettino i termini e le condizioni delle autorizzazioni stesse, ad effettuare trasferimenti di predeterminati materiali d’armamento verso destinatari situati in uno o più Stati Membri. Inoltre, per il solo settore strategico della difesa, l’UAMA partecipa al Gruppo di coordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri incaricato dell’esercizio dei poteri speciali, il cosiddetto golden power, previsti dal Decreto Legge 21/2012. Questa partecipazione assicura il raccordo tra il controllo tecnico-amministrativo delle esportazioni di materiali e tecnologie strategiche e la valutazione politico-strategica che guida le decisioni del Governo in materia di sicurezza nazionale. In concreto, quando un’operazione societaria o di investimento estero riguarda un’impresa attiva nella produzione o nella detenzione di tecnologie a duplice uso, l’UAMA fornisce al gruppo interministeriale il proprio parere tecnico, verificando la compatibilità dell’operazione con la normativa vigente, in particolare con la Legge 185/1990, rubricata Nuove norme sul controllo dell’esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento, e con le prescrizioni derivanti dalle autorizzazioni rilasciate ai sensi del Regolamento 2021/821. L’Autorità contribuisce così a garantire che le eventuali condizioni contenute nel DPCM conclusivo, ossia il provvedimento che formalizza la decisione del Governo, risultino coerenti e applicabili anche sotto il profilo operativo.

In conclusione, può affermarsi che – a quattro anni dall’entrata in vigore del Regolamento 2021/821 –  il quadro europeo dei controlli sui beni a duplice uso sembra mostrare un’evoluzione verso una governance integrata della sicurezza economica: non può essere ignorato l’impatto che le scelte riguardanti l’export dei prodotti duali hanno avuto e stanno continuando ad avere nella gestione dei rapporti con paesi coinvolti in conflitti bellici, in particolare quando tali scelte si concretizzano in risposte sanzionatorie come tecniche difensive. A conferma della centralità delle scelte relative all’esportazione di beni duali, appare utile richiamare la recente decisione della Commissione europea di adottare un Regolamento Delegato volto ad aggiornare la lista di beni come prevista dall’Allegato I. Tale decisione, adottata nel settembre 2025, sembra configurarsi come l’ultima delle numerose scelte di modifica apportate ai vari regimi multilaterali di controllo delle esportazioni come strumento di gestione delle relazioni internazionali, a testimonianza di come i beni a duplice uso stiano velocemente acquisendo un ruolo centrale nel bilanciamento tra i principi di libertà delle esportazioni e libera circolazione delle merci, come declinati dal quadro doganale unionale, ed esigenze di sicurezza, quale essenziale prerogativa europea.

• LE SANZIONI ANTITRUST NEL SETTORE DEL LUSSO: IL CASO GUCCI, CHLOÉ E LOEWE TRA TUTELA DELLA CONCORRENZA E PROTEZIONE DEL CONSUMATORE a cura di Martina Rossi

La decisione con cui la Commissione europea ha sanzionato Gucci, Chloé e Loewe per aver imposto restrizioni sui prezzi di rivendita rappresenta un momento di particolare rilievo nell’evoluzione dell’enforcement antitrust europeo, in quanto si colloca nel crocevia tra disciplina della concorrenza, controllo delle reti distributive del lusso e regolazione dei mercati digitali.

La vicenda prende avvio da un’attività di vigilanza sistematica della Direzione generale concorrenza, alimentata da segnalazioni provenienti dal mercato e da informazioni interne alle reti di distribuzione dei tre marchi, che lasciavano emergere un crescente allineamento dei prezzi imposti ai rivenditori indipendenti sia nel commercio offline che online. La particolare rigidità dei prezzi nel settore del lusso, unita al forte incremento delle vendite digitali dopo la pandemia del COVID-19, ha rafforzato il sospetto che si fosse in presenza di una pratica organizzata di imposizione dei prezzi finali al consumatore.

È in tale contesto che, nell’aprile 2023, la Commissione ha esercitato i propri poteri investigativi, procedendo ad accertamenti ispettivi senza preavviso presso le sedi delle tre imprese in Italia, Francia e Spagna. Tali ispezioni, note come dawn raids, trovano il loro fondamento nel Regolamento (CE) n. 1/2003, che attribuisce alla Commissione il potere di accedere ai locali commerciali, acquisire documentazione, copiare dati dai server e interrogare il personale, al fine di reperire elementi probatori sull’esistenza di condotte restrittive della concorrenza. Si tratta di poteri incisivi, esercitabili in presenza di indizi ragionevoli di una possibile infrazione, e che costituiscono uno degli strumenti essenziali per un enforcement effettivo del diritto europeo della concorrenza.

A seguito degli accertamenti preliminari, la Commissione ha avviato un procedimento formale nel luglio 2024 per la violazione dell’art. 101 TFUE e dell’art. 53 dell’Accordo SEE, contestando alle tre imprese di aver attuato una politica sistematica di controllo sui prezzi di rivendita della quasi totalità dei prodotti venduti con i rispettivi marchi commerciali. Le condotte contestate integrano la fattispecie della resale price maintenance (RPM), considerata nel diritto europeo una restrizione verticale hardcore in quanto elimina l’autonomia dei distributori nella determinazione del prezzo finale, impedisce la concorrenza intra-brand e determina un innalzamento artificiale dei prezzi, con pregiudizio immediato per il consumatore finale.

La Commissione ha qualificato la violazione come infrazione unica e continuata, posto che i comportamenti si sono protratti per lungo tempo: dal 2015 al 2023 per Gucci e Loewe, e dal 2019 al 2023 per Chloé, interessando l’intero spazio economico europeo.

Sul piano procedurale, il caso offre una significativa applicazione della procedura di cooperazione antitrust, nata per agevolare la chiusura dei procedimenti attraverso il riconoscimento dei fatti e della loro qualificazione giuridica da parte delle imprese coinvolte. Nello specifico Gucci e Loewe hanno fornito elementi di prova di particolare utilità nella fase istruttoria, consentendo l’estensione temporale dell’infrazione e la scoperta di ulteriori condotte, mentre tutte e tre le società hanno concluso il procedimento con un’ammissione formale delle violazioni contestate.

Tale atteggiamento collaborativo ha comportato sensibili riduzioni dell’ammenda, calcolata secondo gli orientamenti del 2006: oltre 157 milioni di euro complessivi, con un taglio del 50% per Gucci e Loewe e del 15% per Chloé. Dai comunicati diffusi, i gruppi coinvolti hanno sottolineato di aver da tempo adottato misure di compliance interne e di voler operare in piena conformità con le regole della concorrenza: una presa di posizione finalizzata a contenere gli effetti reputazionali e a delimitare temporalmente le responsabilità, presentate come riferibili al passato.

Benché la Commissione abbia reso note le principali risultanze del procedimento, va tuttavia evidenziato che il testo integrale della decisione motivata non è ancora stato pubblicato. Le informazioni attualmente disponibili derivano da comunicazioni istituzionali e da analisi legali di commentatori del mercato, in attesa che il documento sia reso accessibile nel registro pubblico dei casi, una volta risolte le questioni di riservatezza commerciale. Ciò limita, allo stato, la possibilità di un’analisi esaustiva delle motivazioni giuridiche sviluppate dalla Commissione e degli elementi istruttori che hanno sorretto le sue conclusioni, includendo eventuali profili di contestazione sollevati dalle difese durante il procedimento.

Sotto il profilo sistemico, la decisione si inserisce in una traiettoria sempre più chiara: l’Unione europea ritiene che il settore del lusso non goda di alcuna esenzione implicita nella disciplina concorrenziale e che le politiche di tutela del marchio non possano legittimare la sterilizzazione della concorrenza sui prezzi a danno dei consumatori. L’intervento, infatti, non ha solo una funzione punitiva, ma apre alla possibilità per i soggetti danneggiati, consumatori e rivenditori, di promuovere azioni risarcitorie dinanzi alle giurisdizioni nazionali, giacché la decisione della Commissione diviene prova legale della violazione una volta definitiva.

In conclusione, la vicenda Gucci-Chloé-Loewe evidenzia non solo l’applicazione rigorosa della disciplina antitrust europea alle restrizioni verticali, ma introduce alcuni elementi di novità giuridica che rafforzano l’efficacia e l’orizzonte dell’enforcement nel settore del lusso e, più in generale, nei mercati digitalizzati.

In primo luogo, il caso rappresenta uno dei più significativi e recenti esempi di contrasto alla pratica della resale price maintenance nel contesto del commercio elettronico del lusso, segnando un punto fermo: il passaggio all’online non può essere utilizzato come pretesto per rafforzare artificialmente il controllo sui prezzi. La Commissione ha infatti sottolineato che la selettività della rete distributiva, tradizionalmente tutelata nelle politiche di brand protection, non può mai trasformarsi in uno strumento di sterilizzazione della concorrenza né di irrigidimento dei prezzi al consumo.

In secondo luogo, l’utilizzo della procedura di cooperazione antitrust al di fuori dell’ambito strettamente cartellistico conferma una evoluzione nell’approccio procedurale della Commissione: lo strumento, modellato sull’esperienza delle transazioni nei casi di cartello, viene qui impiegato in modo più estensivo per casi di restrizioni verticali complesse, ottenendo un duplice effetto innovativo. Da un lato, accelera e semplifica la chiusura del procedimento, riducendo il contenzioso; dall’altro lato, rafforza indirettamente il private enforcement, poiché la decisione, resa definitiva più rapidamente, può essere utilizzata con pieno valore probatorio nei giudizi civili per il risarcimento dei danni, secondo la prospettiva di complementarità delineata dal diritto UE.

Infine, il riconoscimento dell’infrazione come unica e continuata in un settore non tradizionalmente legato alla cooperazione illecita sui prezzi coinvolge il mondo del brand management, segnando una linea interpretativa chiara: anche quando la condotta è giustificata dalle imprese come funzionale alla protezione dell’immagine del marchio o alla coerenza strategica della distribuzione, se essa produce un effetto anticoncorrenziale strutturale e diffuso, la violazione dell’art. 101 TFUE si configura in modo pieno e non attenuato. Questo orientamento potrebbe costituire un precedente rilevante per indagini future in ambiti in cui il valore simbolico del prodotto è centrale, come il beauty, il design e l’elettronica di consumo premium.

La decisione, in definitiva, ridefinisce in chiave moderna i confini del controllo concorrenziale nel segmento del lusso e conferma che la tutela dei consumatori non può essere compressa per esigenze di posizionamento di brand: la concorrenza sui prezzi è un elemento irrinunciabile perché il mercato rimanga uno strumento di effettivo benessere economico.

• GOLDEN POWER: INNOVAZIONI E IMPLICAZIONI NEL CASO UNICREDIT a cura di Marco Todisco

In tema di poteri speciali, recentemente il giudice amministrativo si è espresso in merito alla decisione del Governo di esercitare il golden power nel settore finanziario. Si tratta di un caso particolarmente interessante per una serie di aspetti.

Preliminarmente, si ricorda che con il decreto-legge n. 21 del 2012, sono state introdotte, nell’ordinamento italiano, delle forme di controllo sugli investimenti esteri diretti. In particolare, si consente al Governo di controllare gli investimenti esteri e le operazioni straordinarie su imprese strategiche per l’interesse nazionale, imponendo prescrizioni, condizioni e, in alcuni casi, vietando l’operazione. Nel tempo, questo potere è stato ampliato sia da un punto di vista oggettivo, includendo nuovi settori come quello creditizio e finanziario, sia dal punto di vista soggettivo, estendendo la possibilità di intervento anche alle società private operanti in ambiti strategici, inizialmente riservata alle sole società a partecipazione pubblica.

L’atto di esercizio dei poteri speciali si configura come atto di alta amministrazione ed è pertanto caratterizzato da un’ampia discrezionalità in ragione degli interessi pubblici coinvolti. Deve tuttavia rispettare criteri fondamentali, quali l’obbligo di istruttoria e di motivazione, nonché i principi di proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione. Questi parametri sono indispensabili per consentire al Governo di valutare la “grave minaccia” alla sicurezza dello Stato. L’atto è sindacabile dal giudice amministrativo in caso di manifesta illogicità, mancanza o incongruità della motivazione ovvero di errore o travisamento dei fatti. 

Nel caso di specie, si ha riguardo alla sentenza n. 13748 pubblicata dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio il 12 luglio 2025, relativa al ricorso proposto da UniCredit S.p.A. contro il Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (D.P.C.M.) del 18 aprile 2025. Con tale decreto sono stati esercitati i poteri previsti dall’art. 2 del d.l. n. 21 del 2012 in relazione all’operazione concernente l’Offerta Pubblica di Scambio (OPS) sulla totalità delle azioni ordinarie di Banco BPM S.p.A., comunicata al mercato il 25 novembre 2024 nel rispetto della normativa nazionale ed europea (ai sensi dell’art. 102, commi 1 e 4, e dell’art. 106, comma 4, del TUF, nonché dell’art. 37, comma 1, del Regolamento Emittenti).

Le prescrizioni oggetto di controversia erano le seguenti: 

1. non ridurre per un periodo di cinque anni il rapporto impieghi/depositi praticato da Banco BPM e UniCredit in Italia, con l’obiettivo di incrementare gli impieghi verso famiglie e PMI nazionali;

2. non ridurre il livello del portafoglio attuale di project finance di Banco BPM e UniCredit in Italia; 
3. per un periodo almeno 5 anni: (i) non ridurre il peso attuale degli investimenti di Anima Holding S.p.a. in titoli di emittenti italiani; (ii) supportare lo sviluppo della Società; 
4. cessare tutte le attività in Russia entro nove mesi dalla data del provvedimento stesso. 

La parte ricorrente contestava l’imposizione di prescrizioni, da parte della Presidenza del Consiglio del Ministri, considerate “estremamente gravose, certamente non proporzionate e per molti aspetti incerte nel loro contenuto nonché tali da prospettare una sorta di vigilanza del Governo sulla stessa autonoma politica industriale di UniCredit” ai fini della realizzazione dell’OPS. 

UniCredit, a fondamento del ricorso, sosteneva inoltre che il decreto presentava un’errata individuazione dei settori strategici, una motivazione insufficiente e violazioni sia del diritto nazionale (art. 3 l. 241/1990) sia del diritto europeo (ad esempio la libertà di stabilimento e di circolazione dei capitali).

Nello specifico, l’istituto finanziario riteneva che il decreto fosse illegittimo poiché le prescrizioni imposte sarebbero state adottate in assenza del presupposto necessario per la sua adozione e cioè l’esistenza di un rischio per la “sicurezza nazionale”. La banca, inoltre, sosteneva che il D.P.C.M. non potesse ricondurre la nozione di sicurezza pubblica ad aspetti meramente economici in quanto insufficienti a giustificare una restrizione delle libertà garantite dai Trattati europei.

Tale argomentazione si fondava anche sul fatto che l’operazione coinvolgeva due istituti bancari interamente italiani, configurando un caso inedito, poiché finora il golden power era stato esercitato solo con riguardo ad operazioni effettuate da soggetti esteri. UniCredit, da ultimo, evidenziava che l’operazione aveva già ottenuto l’approvazione della Commissione europea nel rispetto del regolamento sulle concentrazioni.

Il TAR Lazio, pronunciandosi sul ricorso, ha affermato che non esistano condizioni che impediscano l’esercizio del golden power, ribadendo come la nozione di “sicurezza economica” faccia parte della più ampia nozione di “sicurezza nazionale”. Ne consegue che il Governo può legittimamente valutare asset strategici, incluse operazioni a tutela del risparmio nazionale e del credito a settori e destinatari rilevanti, come PMI e famiglie.

Successivamente, il TAR ha accolto parzialmente i ricorsi riguardanti le prime due prescrizioni del D.P.C.M., ossia il divieto di ridurre per un periodo quinquennale il rapporto tra impieghi/depositi e l’obbligo di mantenere invariato il livello del portafoglio di project finance.

Sulla prima questione, il giudice ha ammesso la legittimità della prescrizione imposta dal Governo a UniCredit e Banco BPM, ma ne ha contestato la durata quinquennale, ritenendola sproporzionata e da ridefinire in seguito ad un’analisi completa dei dati e la presentazione di un piano industriale aggiornato. Pertanto, su questo aspetto il ricorso è stato accolto, pur prevedendo che la Pubblica Amministrazione riveda la durata originaria di cinque anni con verifiche periodiche e dialogo continuo con UniCredit.

Sul secondo punto, il Giudice ritiene problematica la prescrizione che impone a UniCredit di mantenere il portafoglio di project finance proprio e di Banco BPM senza indicare una durata, poiché incide direttamente sulla politica aziendale senza adeguata motivazione. Il Collegio ne chiede una rimodulazione con verifiche periodiche e dialogo con l’autorità, simile a quanto previsto nel punto precedente.

Per quanto riguarda la prescrizione relativa alla Russia, viene confermata la legittimità dell’estensione soggettiva anche ad operazioni domestiche, con riferimento al d.l. n. 21 del 2022. In particolare, l’art. 25 del decreto estende l’obbligo di notifica agli acquisti di partecipazioni rilevanti nei settori strategici effettuati da soggetti appartenenti all’Unione europea, compresi i residenti in Italia.

Dopo la sentenza, il 22 luglio 2025, UniCredit ritira l’offerta per Banco BPM, non essendo soddisfatta la condizione sull’autorizzazione golden power. Secondo la ricorrente, l’insistenza dei vertici BPM su tale tema ha ostacolato il dialogo con gli azionisti e rallentato l’operazione, i cui tempi avrebbero superato la durata dell’offerta e della sospensione dell’OPS disposta dalla CONSOB.

Questa pronunzia giudiziale appare rilevante nello studio del golden power, in quanto la Corte conferma la possibilità per il Governo di imporre prescrizioni su operazioni concernenti soggetti italiani per assicurare che le operazioni nei settori strategici siano conformi agli interessi nazionali. Ne deriva un significativo ampliamento della portata del d.l. 21 del 2012, che consente interventi più incisivi su un numero maggiore di operazioni e, al contempo, limita la libertà di iniziativa economica dei soggetti privati, ostacolando il compimento di operazioni domestiche rilevanti. La sua importanza emerge anche a livello europeo, dove la Commissione ha sollevato dubbi sulla compatibilità del D.P.C.M. con le norme UE sulle concentrazioni e la libera circolazione dei capitali, esprimendo un parere preliminare negativo e valutando la possibilità di richiederne il ritiro. 

• IL RISULTATO COME PARAMETRO DI LEGITTIMITÀ E CRITERIO DI ESERCIZIO DEL POTERE DI AUTOTUTELA a cura di Valentina Chieppa

La sentenza in commento (Cons. Stato, Sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6495) affronta il rapporto tra principio di risultato, introdotto dall’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023, e il tradizionale potere di autotutela.

La controversia trae origine dalla gara indetta dal Consorzio di Bonifica Centro per l’affidamento del servizio di ritiro, trasporto e smaltimento dei fanghi provenienti dal depuratore di San Martino in Chieti. Dopo l’aggiudicazione a favore della CTL Ecology s.r.l., il Consorzio ha annullato in autotutela l’aggiudicazione, escludendo le prime due imprese per la presunta mancanza della disponibilità di impianti di smaltimento in discarica (D1) e assegnando l’appalto al terzo classificato (r.t.i. Pavind s.r.l.–Angelo De Cesaris s.p.a.). La CTL Ecology ha impugnato tale decisione, sostenendo che la legge di gara non richiedeva la disponibilità di impianti di smaltimento D1 e che i rifiuti, per caratteristiche tecniche, potevano essere destinati a recupero.

Sul piano del diritto, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello della stessa CTL Ecology, riformando la sentenza del Tar di reiezione del ricorso, rilevando un difetto di motivazione del provvedimento di autotutela, fondato sulla generica esigenza di ripristinare la legalità, e un erroneo esercizio del potere discrezionale della stazione appaltante, che non aveva considerato il principio del risultato (art. 1 d.lgs. 36/2023), secondo cui l’azione amministrativa deve perseguire il miglior esito possibile nel rispetto dell’interesse pubblico.

Il Consiglio di Stato ha fondato la sua decisione sul principio del risultato, definito dal nuovo Codice dei contratti pubblici come criterio prioritario per l’esercizio della discrezionalità amministrativa e per l’individuazione della regola del caso concreto.

Il Collegio, infatti, ha ritenuto che la stazione appaltante, nell’esercizio del proprio potere discrezionale volto all’annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione, avrebbe dovuto tenere in considerazione non solo la mera esigenza di ripristino della legalità (presupposto inidoneo a sorreggere un atto di annullamento d’ufficio), ma anche il principio del risultato in sede di bilanciamento dei contrapposti interessi.

Le argomentazioni sono mosse dalla considerazione secondo cui, se l’obiettivo della procedura è lo smaltimento dei rifiuti, un’offerta che non dichiari formalmente la disponibilità degli impianti di smaltimento non può essere automaticamente esclusa se idonea comunque a raggiungere il risultato finale dello smaltimento, trattandosi di un’attività posta a carico degli impianti di trattamento/recupero dichiarati, sebbene non esplicitata formalmente nella relativa dichiarazione di disponibilità.

Il giudice ha inoltre sottolineato la necessità di preservare la coerenza e l’affidamento nell’azione amministrativa: non può ritenersi coerente, né rispettoso dei principi di buon andamento e imparzialità, un comportamento che da un lato esclude un operatore per carenza di requisiti e, dall’altro, gli affida comunque lo stesso servizio in via provvisoria.

La sentenza offre uno spunto per una riflessione più ampia sulla natura e sulla portata del principio del risultato.

Ben può comprendersi la preoccupazione di un possibile uso eversivo del principio, tale da legittimare scelte amministrative che, in nome dell’efficienza o della celerità, finiscano per creare regole nuove, svincolandosi dal dato normativo e minando l’equilibrio tra discrezionalità e legalità.

E in effetti, una prima lettura della sentenza può dare l’impressione di consentire sulla base del risultato l’aggiudicazione a un soggetto privo dei requisiti.

A prescindere dal fatto che si era in presenza, come già evidenziato, di un provvedimento di autotutela, nel caso di specie il Consiglio di Stato ha inteso invece interpretare il bando nel senso che alcuna disposizione imponeva di dichiarare la disponibilità di “impianti di smaltimento rifiuti in discarica D1”.

Tuttavia, il seguente  passaggio della sentenza può comportare un equivoco: “se è vero che un ben motivato perseguimento del risultato può implicare valutazioni di merito, estranee al sindacato del giudice in sede di legittimità, è altresì vero che il risultato che si è prefisso l’amministrazione può rappresentare, esso stesso, un parametro in base al quale il giudice può sindacare la ragionevolezza, logicità e congruità delle scelte compiute, potendo tali scelte non apparire coerenti con il risultato individuato.”

Tale passaggio sembra non prendere posizione sulla natura del principio del risultato: si tratta di un principio di valenza “aziendalistica” che consente di estendere gli spazi di merito riservati all’amministrazione o di un principio che integra un parametro di legittimità dell’azione amministrativa?

La risposta non è senza conseguenze: nel primo caso si determinerebbe un ritorno al passato, restringendo i margini del sindacato da parte del giudice; nel secondo caso, invece, il risultato-legittimità costituirebbe ex ante criterio per le stazioni appaltanti ed ex post criterio interpretativo da parte del giudice.

Deve preferirsi la tesi del risultato quale parametro di legittimità, attraverso la verifica della rispondenza degli stessi alle finalità del potere esercitato.

Un atto amministrativo, pur rispettoso nelle forme e nelle modalità della legge, può essere illegittimo perché in modo irragionevole adotta una scelta inidonea a raggiungere il risultato a cui deve tendere quella specifica funzione amministrativa.

Possiamo prendere in considerazione due sentenze, la n. 7361/2025 (Sez. IV) e la n. 7386/2025 (Sez. III), che, pur riferendosi ad ambiti diversi (l’igiene urbana e le forniture sanitarie ad alta tecnologia), si oppongono alle tesi dirette a perseguire il risultato nell’affidamento “a qualsiasi costo” e a creare una regola nuova in sede interpretativa a discapito del rispetto del principio di legalità.

Secondo questo condivisibile orientamento si pone un argine al rischio che il principio del risultato attragga nel merito determinate scelte amministrative, rendendole di fatto non sindacabili.

Secondo alcuni l’adesione alla diversa tesi del risultato / legittimità ridurrebbe la portata innovativa del principio, poiché il potere amministrativo è sempre esercitato in funzione di un risultato da raggiungere.

In conclusione, non si può condividere né l’impostazione restrittiva che sminuisce il carattere innovativo del principio, né quella che lo assolutizzi in chiave eversiva.

Il risultato – legittimità o la c.d. legalità di risultato è cosa ben diversa dal risultato a qualsiasi costo e la codificazione del principio, pur essendo attuazione di un principio immanente già esistente riconducibile al buon andamento, ha una significativa portata innovativa quale criterio primario di interpretazione da parte dell’amministrazione prima e del giudice poi.

Il risultato, dunque, non è un valore antagonista alla legalità, ma un modo di attuarla in modo sostanziale con maggiore coerenza e razionalità.

• LA GOVERNANCE MULTILIVELLO E LE POLITICHE AGRICOLE: UN CONFRONTO TRA LA VISION FOR AGRICULTURE AND FOOD 2040 E IL DISEGNO DI LEGGE “COLTIVAITALIA” a cura di Agnese Trani

La strategia “Vision for Agriculture and Food 2040”, pubblicata dalla Commissione europea il 19 febbraio del 2025, rappresenta un importante documento strategico volto a delineare la visione comunitaria per il settore agroalimentare e agricolo entro il 2040. Essa si colloca nel solco della Politica Agricola Comune varata per il quinquennio 2023-2027, ma ne amplia l’orizzonte temporale, proponendosi come quadro programmatico di lungo periodo, destinato a orientare la prossima fase della PAC e delle future politiche agricole europee. La Vision si inserisce altresì nella più ampia iniziativa della “Bussola della competitività dell’UE”, intesa a rilanciare la competitività europea in un contesto globale di transizione ecologica e tecnologica. Si tratta, in sostanza, di un atto di indirizzo politico-amministrativo che definisce gli obiettivi strategici e i criteri di governance cui gli Stati membri dovranno attenersi nelle rispettive programmazioni.

La genesi del documento è frutto di un ampio processo di consultazione, avviato nel 2024 attraverso il dialogo strategico sul futuro dell’UE tra Commissione, governi nazionali, organizzazioni agricole, rappresentanze sociali e mondo accademico. La partecipazione estesa e la natura non vincolante dell’atto ne fanno uno strumento di soft law, con forti implicazioni per l’azione amministrativa e per la definizione del diritto dell’Unione in materia agricola e alimentare. L’obiettivo generale è la costruzione di un sistema agroalimentare più attrattivo, competitivo, resiliente, sostenibile e territorialmente giusto, in grado di garantire redditi equi agli agricoltori, sicurezza alimentare, tutela ambientale e coesione tra aree rurali e urbane.

La Vision 2040 si articola attorno a quattro aree prioritarie fondamentali. In primo luogo, la creazione di un’agricoltura attrattiva per le nuove generazioni, mediante politiche di stabilizzazione e diversificazione delle fonti di reddito e incentivi per l’insediamento giovanile. In secondo luogo, il rafforzamento della competitività e della resilienza, con la predisposizione di strumenti di protezione dalle crisi climatiche e di mercato e l’armonizzazione degli standard di produzione tra Unione e paesi terzi importatori. Come osservato nel rapporto Niinistö – documento elaborato nell’ambito del dialogo strategico sul futuro dell’UE, redatto sotto la guida dell’ex Primo ministro finlandese Sauli Niinistö e pubblicato nel gennaio 2025 – bisogna «essere meglio preparati non solo a sopravvivere, ma a prosperare in questa nuova realtà». Il terzo asse abbraccia l’innovazione e la sostenibilità come fattori strutturali della resilienza di lungo periodo. Il documento mira a coniugare la crescita con gli obiettivi climatici dell’Unione, responsabilizzando gli attori della filiera e incentivando pratiche agricole sostenibili. Infine, dedica ampio spazio alle condizioni di vita nelle aree rurali, promuovendo un’integrazione più forte tra politiche agricole e sviluppo rurale.

Si introduce una rinnovata governance del settore, orientata alla costruzione di fiducia e dialogo tra istituzioni europee, amministrazioni nazionali e regionali, organizzazioni agricole e comunità locali. La Commissione propone di superare la tradizionale impostazione gerarchica del rapporto tra Unione, Stati membri e operatori, favorendo un modello di co-programmazione multilivello. Ciò implica coinvolgimento delle amministrazioni nazionali e regionali – sin dalle prime fasi di definizione delle strategie, e non solo nella loro attuazione – e partecipazione diretta delle organizzazioni agricole e delle comunità locali. Questa impostazione richiama la logica della sussidiarietà orizzontale, secondo cui la pubblica amministrazione non esercita soltanto funzioni di controllo o erogazione di aiuti, ma diventa motore di innovazione e sostenibilità. In quest’ottica, la Vision prevede la creazione del nuovo Consiglio europeo per l’agricoltura e l’alimentazione, destinato ad assistere la Commissione nella formulazione di politiche inclusive, fornendo consulenza strategica e favorendo una nuova cultura del dialogo tra i diversi attori della catena agroalimentare. Allo stesso modo, la Rete della PAC continuerà a svolgere un ruolo di raccordo tra gli stakeholders, mentre i dialoghi annuali sulle politiche giovanili garantiranno il coinvolgimento diretto dei giovani agricoltori e dei cittadini nelle scelte di settore.

Una delle innovazioni più significative è l’enfasi posta sulla digitalizzazione e sull’interoperabilità dei sistemi informativi. La Vision promuove l’utilizzo delle nuove tecnologie – compresa l’intelligenza artificiale – per il raggiungimento di obiettivi di efficienza, riduzione degli oneri burocratici, connettività e creazione di spazi digitali comuni, tenendo anche conto dei recenti sviluppi dello Spazio comune europeo dei dati agricoli. L’uso di tecnologie satellitari, droni, sensori intelligenti è incoraggiato per rendere più efficienti le verifiche, semplificare gli adempimenti e migliorare la trasparenza nella gestione dei fondi pubblici. In tale quadro, la digitalizzazione non è solo un mezzo tecnico, ma diviene principio ispiratore di un’amministrazione efficiente e responsabile.

La semplificazione – profondamente connessa alla digitalizzazione – rappresenta un altro pilastro della strategia. Gli agricoltori devono essere «imprenditori e fornitori di servizi», non soggetti gravati da oneri burocratici eccessivi. In linea con quanto evidenziato anche nella relazione Draghi sulla competitività europea, la Vision denuncia l’impatto negativo di requisiti eccessivi e di obblighi di rendicontazione sproporzionati sulla competitività dell’economia europea e sull’innovazione, individuando nelle nuove tecnologie la principale leva per ridurre la complessità amministrativa.

Rispetto al Green Deal e alla strategia Farm to Fork, la Vision 2040 si pone come elemento di discontinuità. Le strategie del 2020 erano basate su obiettivi ambientali quantitativi e vincolanti, come la riduzione del 50% dei pesticidi o l’estensione al 25% della superficie agricola destinata al biologico. La nuova impostazione privilegia la flessibilità e la semplificazione: non più target imposti uniformemente, ma obiettivi costruiti in collaborazione con gli attori territoriali. Tuttavia, tale cambio di paradigma non è privo di rischi: il nuovo approccio può tradursi in un indebolimento dell’ambizione ecologica. La sfida che si prospetta è quella di mantenere un equilibrio tra semplificazione, produttività e rigore ambientale, evitando che la flessibilità diventi sinonimo di arretramento.

In prospettiva, la futura PAC dovrà essere più semplice e mirata. Il pacchetto di semplificazione presentato nel maggio 2025 rappresenta un primo passo in questa direzione, introducendo strumenti come il riconoscimento automatico della conformità ambientale per le aziende biologiche, l’aumento dei pagamenti forfettari per i piccoli agricoltori e l’uso sistematico di controlli digitali unificati. È un primo esempio di come il documento, da atto programmatico, possa tradursi in strumenti legislativi e operativi.

Alla luce del contesto europeo così delineato, merita particolare attenzione il disegno di legge “ColtivaItalia”, approvato dal Consiglio dei ministri nel luglio 2025 con procedura d’urgenza e, al momento, in attesa di trasmissione al Parlamento. Il provvedimento, collegato alla legge di bilancio 2026, si presenta come una misura di rafforzamento del settore agricolo nazionale e si articola in una serie di interventi economici, organizzativi e tecnologici. Presentato dal Ministro Lollobrigida come un atto di discontinuità rispetto alle politiche europee, il ddl mira a riaffermare una visione nazionale dell’agricoltura fondata sulla produttività, sulla sovranità alimentare e sulla semplificazione. Nonostante l’intento politico asserito sia quello di marcare una distanza dal modello comunitario, il testo finisce per toccare molti dei temi centrali della Vision 2040: la digitalizzazione dei processi, la riduzione degli oneri amministrativi, il sostegno al ricambio generazionale e la valorizzazione delle filiere strategiche.

Il disegno di legge prevede un impegno finanziario complessivo di oltre un miliardo di euro per il triennio 2026-2028, articolato in diversi capitoli. Il Fondo per la Sovranità Alimentare, dotato di 300 milioni, mira a sostenere la produzione di colture e filiere considerate strategiche, riducendo la dipendenza dalle importazioni e rafforzando la sicurezza alimentare. Ingenti misure sono previste contro l’abbandono delle aree rurali. Sono introdotte agevolazioni fiscali per i contratti di filiera quinquennali e incentivi per il credito agricolo a giovani e donne; si prevede inoltre che l’ISMEA gestisca bandi per la concessione di terreni pubblici ai nuovi agricoltori, con opzione di riscatto dopo un periodo di utilizzo.

Anche in questo caso un capitolo centrale riguarda la digitalizzazione. Il disegno di legge propone di trasformare l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) in “AgeaIT”, ente pubblico con competenze in materia di innovazione tecnologica, gestione dati e intelligenza artificiale applicata all’agricoltura. La nuova agenzia avrà il compito di sviluppare strumenti informatici per la tracciabilità dei prodotti, la semplificazione delle domande di contributo e il monitoraggio delle superfici coltivate, in linea con l’impostazione europea di interoperabilità e controllo digitale. Tra gli altri obiettivi figurano il sostegno alla ricerca e all’innovazione, lo sviluppo dell’intelligenza artificiale e la semplificazione dei procedimenti ministeriali.

In termini di assetto amministrativo, il ddl prevede un pacchetto di interventi che mirano alla semplificazione amministrativa e alla riduzione di tempi e oneri burocratici. In quest’ottica, le istruttorie dei Centri autorizzati di assistenza agricola (CAA) diventeranno immediatamente esecutive per le pratiche prive di valutazioni discrezionali – come, ad esempio, le richieste di contributo automatico o di rimborso standardizzate – garantendo una attuazione più rapida ed efficiente degli interventi. Tuttavia, l’impianto complessivo del provvedimento non integra pienamente il paradigma di gestione multilivello prospettato a livello europeo: le Regioni e gli enti locali risultano coinvolti in misura limitata nella fase di programmazione, e non sono previsti strumenti strutturati di co-programmazione o di partecipazione territoriale comparabili a quelli delineati dalla Vision for Agriculture and Food 2040.

La dissonanza con la strategia europea è altrettanto profonda dal punto di vista contenutistico: la sostenibilità è intesa in senso prevalentemente economico e produttivistico, con scarsa attenzione ai profili ambientali o agroecologici. Mancano misure specifiche di sostegno a modelli agricoli sostenibili o di incentivo alla riduzione delle emissioni. Il modello proposto è quello di una pubblica amministrazione che interviene direttamente per rilanciare la produttività e garantire la stabilità dei redditi agricoli, più che per promuovere un processo di transizione sostenibile, improntato al dialogo.

Il disegno di legge, pur presentandosi come intervento di rilancio e razionalizzazione del settore agricolo, appare, allo stato attuale, carente di una visione di lungo periodo e non sembrerebbe ancora in grado di integrare del tutto gli obiettivi di sussidiarietà orizzontale e di co-programmazione che costituiscono l’asse portante della strategia europea. Ciò risulta particolarmente evidente se si considera l’entità delle risorse stanziate, che avrebbe richiesto un impianto programmatico più coerente con la prospettiva evolutiva delineata dalla Vision 2040. L’arretramento sul piano della sostenibilità ambientale è marcato: il disegno di legge, pur evocando la necessità di garantire sicurezza e autonomia alimentare in un contesto di crescente instabilità internazionale, non riesce a individuare un equilibrio tra produttività, efficienza e tutela ambientale; obiettivo verso il quale l’Unione europea ha invece cercato di orientare la propria governance agricola. Ne emerge un modello amministrativo ancora centrato su logiche settoriali e di breve periodo, che fatica a tradurre in chiave sistemica e partecipativa la transizione ecologica richiesta a livello europeo.

Dal punto di vista giuridico, occorre però considerare che il disegno di legge si trova ancora in una fase embrionale: la sua reale portata potrà essere misurata solo all’esito dell’iter legislativo e della successiva fase di implementazione amministrativa. Solo allora sarà possibile valutare se e in che misura esso riuscirà a coniugare la produttività agricola con la sostenibilità ambientale e sociale, restituendo alla pubblica amministrazione un ruolo di coordinamento e non solo di intervento diretto, in linea con la governance partecipativa e multilivello promossa dalla Vision 2040.