3 novembre 2025
a cura di Michele Sangiovanni
In data 25 settembre 2025, il Tar Lazio, Roma, Sez. IV, con due ordinanze (nn. 16611 e 16613), si è pronunciato sulla qualificazione del rito ad oggetto alcune controversie riguardanti l’affidamento di subconcessioni autostradali di servizi di distribuzione delle attività commerciali e ristorative, inquadrandolo come rito appalti, anziché ordinario. La questione non è solamente formale né procedurale, concernendo anzi l’estensione della disciplina del Codice dei contratti pubblici ad una materia che, fino ad oggi, ne era pacificamente esclusa.
Come noto, la disciplina dell’affidamento di servizi di distribuzione dei carbolubrificanti, delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio delle reti autostradali era attratta nell’orbita di una disciplina speciale e derogatoria, come risulta dall’art. 11, comma 5-ter, della legge n. 23 dicembre 1992, n. 498.
Quest’ultimo dispone che tali affidamenti avvengano “in deroga rispetto a quanto previsto nelle lettere c) ed f) del comma 5” (dell’art. 11 della legge n. 498/1992). Poiché la norma richiama disposizioni che rinviano all’allora vigente d.lgs. n. 163/2006, che imponevano specifici obblighi ai concessionari autostradali, se ne può desumere la volontà del legislatore di introdurre un sistema speciale e derogatorio per gli affidamenti in subconcessione delle attività commerciali e ristorative autostradali.
Inoltre, tanto la regolamentazione sub-primaria degli affidamenti dei servizi autostradali quanto la giurisprudenza hanno, da sempre, confermato il carattere speciale e derogatorio della disciplina di interesse.
Il Piano di ristrutturazione della rete delle aree di servizio autostradali, approvato con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il 5 luglio 2024, contiene solo alcuni rinvii puntuali a singole disposizioni del Codice dei contratti pubblici.
Parimenti, anche la delibera n. 1 dell’11 gennaio 2023 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti – recante “approvazione delle misure per la definizione degli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessioni autostradali per gli affidamenti dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti, di gas naturale compresso e di gas naturale liquefatto e delle attività commerciali e ristorative” – non fa alcun riferimento generale al Codice dei contratti pubblici, al netto di rinvii puntuali a tale disciplina in specifiche misure regolatorie. Tali rinvii puntuali si rivelano necessari proprio in virtù della specialità dell’art. 11, comma 5-ter, della legge n. 498/1992 e, dunque, della inoperatività della disciplina codicistica in questo specifico settore.
Sul piano giurisprudenziale, occorre evidenziare che tanto le Sezioni Unite della Corte di Cassazione quanto la giurisprudenza amministrativa hanno ritenuto i servizi di natura commerciale svolti in area demaniale privi di collegamento con l’atto autoritativo concessorio, che ne costituisce un mero presupposto e, pertanto, “non soggiacciono alle regole del procedimento ad evidenza pubblica, ma si risolvono in contratti di diritto privato” (cfr. Cass. Civ., SS.UU., 21 gennaio 2019, n. 1543; Cons. Stato, Sez. V, 13 luglio 2017, n. 3346).
Rispetto al quadro normativo e giurisprudenziale appena tratteggiato, la vicenda oggetto delle citate ordinanze presenta alcuni rilevanti aspetti di novità.
Le ricorrenti, tra i maggiori esercenti di servizi autostradali, hanno impugnato dinanzi al Tar Lazio, Roma, la sollecitazione alla domanda di partecipazione per l’affidamento di un servizio di distribuzione delle attività commerciali e ristorative pubblicata da Autostrade per l’Italia S.p.A.
Secondo i giudici amministrativi, l’affidamento da parte del concessionario autostradale a terzi nella gestione dei servizi di ristoro nelle aree di servizio costituisce “pacificamente” affidamento di pubblico servizio, in quanto attività intrinsecamente connessa alla gestione del bene pubblico e dei connessi servizi in favore dell’utenza (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 settembre 2021, n. 6402). Ne consegue che tali affidamenti, in quanto funzionalmente inseriti nel quadro dei servizi pubblici essenziali, devono necessariamente essere ricondotti nell’ambito oggettivo di applicazione della disciplina dei contratti pubblici.
Nell’esaminare le ordinanze pronunciate dai giudici amministrativi, ciò che colpisce è l’interpretazione data alla portata applicativa del Codice dei contratti pubblici. Disciplina che – a detta del Tar – ha assunto oggi una portata “omnicoprensiva”, tale per cui supera il previgente impianto normativo in materia di affidamenti di servizi di ristoro autostradale e si estende espressamente anche alle concessioni.
La decisione del Tar Lazio segna, dunque, un punto di svolta nel delicato equilibrio tra disciplina settoriale e diritto comune degli appalti, ridisegnando i confini di un ambito che fino ad oggi si era ritenuto sottratto alle regole codicistiche.
È evidente che tale impostazione apre scenari di rilievo non solo per gli operatori economici del settore, ma anche per i concessionari e per le stesse istituzioni regolatorie, chiamati ora a confrontarsi con un regime più stringente di trasparenza e concorrenza.
In questa prospettiva, le ordinanze in commento paiono prefigurare un cambio di paradigma: la gestione delle aree di servizio autostradali non è più appannaggio di una disciplina speciale e derogatoria, bensì si inserisce a pieno titolo nel solco dei contratti pubblici. Si tratta di un passaggio che, se confermato, potrà incidere profondamente sulle dinamiche di mercato e, più in generale, sulla concezione stessa dei rapporti tra concessione, servizio pubblico e attività commerciale.
