10 novembre 2026
Indice:
- NON-REFOULEMENT E STANDARD EUROPEI DI TUTELA: IL CONSEIL D’ÉTAT SUI LIMITI ALL’ESPULSIONE DEL RIFUGIATO PERICOLOSO a cura di Giorgia Fratturato
- ERRORE ARTIFICIALE E RESPONSABILITÀ UMANA NEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO a cura di Susanna Micioni
- SOSPENSIONE (ANZICHE’ INTERRUZIONE) DEL TERMINE PER ADEMPIERE ALL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE E RIPRISTINO: L’ADUNANZA PLENARIA CHIARISCE L’EFFETTO DEI PROVVEDIMENTI GIURISDIZIONALI FAVOREVOLI a cura di Benedetta Mastrantoni
- L’OBBLIGO DI MOTIVAZIONE DELLE DECISIONI AMMINISTRATIVE NELLA GIURISPRUDENZA TURCA: LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO DEL 24 FEBBRAIO 2026 a cura di Michela Rotundo
- NON-REFOULEMENT E STANDARD EUROPEI DI TUTELA: IL CONSEIL D’ÉTAT SUI LIMITI ALL’ESPULSIONE DEL RIFUGIATO PERICOLOSO a cura di Giorgia Fratturato
Può uno Stato espellere verso il Paese d’origine una persona alla quale abbia revocato lo status di rifugiato perché ritenuta una minaccia grave per la società? E, soprattutto, chi deve accertare che il ritorno non la esponga nuovamente alle persecuzioni dalle quali era stata originariamente protetta?
Sono queste le questioni al centro dell’ordinanza del Conseil d’État francese del 10 novembre 2025, n. 509065, pronunciata in sede di référé-liberté. Dietro una vicenda individuale di espulsione si intravede però un problema più ampio: il rapporto tra l’esercizio del potere amministrativo in materia migratoria e i limiti derivanti dalla Convenzione di Ginevra, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
La pronuncia in questione non va a risolvere il conflitto tra sicurezza pubblica e diritto d’asilo attraverso un divieto assoluto di intervento dell’amministrazione. Al contrario, riconosce che il potere di espulsione può continuare a esistere, ma ne sottopone l’esercizio a rigorosi limiti sostanziali e procedurali. Gli obblighi internazionali di tutela dei diritti fondamentali finiscono così per incidere direttamente sull’azione amministrativa, orientandone l’istruttoria e la decisione finale e fornendo, al tempo stesso, parametri per il controllo esercitato dal giudice.
Nel caso di specie il ricorrente, cittadino della Repubblica democratica del Congo, era entrato in Francia nel 2007. Nel 2009 la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) gli aveva riconosciuto lo status di rifugiato e, successivamente, l’autorità prefettizia gli aveva rilasciato una carta di residente.
La situazione cambia molti anni dopo. Nel 2021 l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) decide di revocargli lo status di rifugiato, ritenendo integrati i presupposti previsti dal diritto francese per le persone condannate per reati di particolare gravità e la cui presenza costituisca una minaccia grave per la società. La decisione viene confermata dalla CNDA il 6 dicembre 2022.
Seguono due provvedimenti prefettizi: il 24 novembre 2023 viene disposta l’espulsione dal territorio francese; il 27 settembre 2024 viene individuata nella Repubblica democratica del Congo la destinazione dell’allontanamento. Nel settembre 2025, in vista della sua concreta esecuzione, l’interessato viene collocato in rétention administrative.
La contestazione delle misure volte a dare esecuzione all’espulsione porta quindi la vicenda davanti al giudice amministrativo. Dopo il rigetto della domanda da parte del Tribunal administratif de Rennes, il ricorrente si rivolge al Conseil d’État utilizzando il référé-liberté disciplinato dall’art. L. 521-2 del Code de justice administrative. Stando allo stesso articolo, in presenza dell’urgenza, il giudice può ordinare le misure necessarie alla salvaguardia di una libertà fondamentale quando l’amministrazione vi abbia arrecato, nell’esercizio dei propri poteri, una lesione grave e manifestamente illegittima. Nella controversia interviene anche La Cimade, associazione impegnata nella tutela dei diritti degli stranieri, che sostiene le ragioni del ricorrente e invita il Conseil d’État a effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Il ricorrente contesta soprattutto un punto: la perdita dello status di rifugiato non avrebbe comportato la perdita della sua qualità di rifugiato e l’amministrazione non avrebbe adeguatamente valutato i rischi derivanti dal ritorno nel Paese d’origine. Solleva inoltre il problema della riservatezza delle informazioni connesse alla domanda d’asilo e dei contatti dell’amministrazione francese con le autorità consolari congolesi.
Status e qualità di rifugiato non sono però la stessa cosa ed è proprio su questa distinzione, tra statut de réfugié e qualité de réfugié che si costruisce l’intero ragionamento del Conseil d’État.
Lo status indica la posizione giuridica formalmente riconosciuta dall’autorità pubblica e l’insieme delle protezioni che ad essa si collegano. La qualità di rifugiato, invece, dipende dalla sussistenza delle condizioni sostanziali indicate dalla Convenzione di Ginevra.
Il riconoscimento dello status di rifugiato ha quindi natura meramente dichiarativa, e non costitutiva o concessoria: esso accerta la qualità di rifugiato in presenza dei relativi presupposti, previsti dall’art. 1 della Convenzione di Ginevra del 1951. Conseguentemente, neppure la revoca dello status per ragioni di sicurezza significa necessariamente che siano cessate le circostanze che rendono quella persona un rifugiato.
Questo principio era stato chiarito dalla Corte di giustizia nella sentenza M e.a. del 14 maggio 2019, relativa alle cause riunite C-391/16, C-77/17 e C-78/17. La Corte ha riconosciuto la possibilità per gli Stati membri di revocare o rifiutare lo status di rifugiato nei casi previsti dalla direttiva 2011/95/UE per ragioni connesse alla sicurezza o alla particolare pericolosità dell’interessato, precisando però che tale revoca non cancella automaticamente la qualità sostanziale di rifugiato e i diritti che continuano a derivarne.
Ed è esattamente ciò che accade nel caso di specie: il ricorrente ha perso lo status, ma conserva la qualità di rifugiato. La distinzione non è terminologica. Determina quali poteri l’amministrazione possa esercitare e soprattutto a quali condizioni possa farlo.
L’art. 33 della Convenzione di Ginevra stabilisce il principio di non-refoulement, vietando in linea generale di respingere o espellere un rifugiato verso un territorio nel quale la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate.
La stessa Convenzione ammette tuttavia alcune eccezioni, tra le quali il caso del rifugiato che costituisca un pericolo per la sicurezza del Paese oppure che, a seguito di una condanna definitiva per un reato particolarmente grave, rappresenti un pericolo per la comunità.
Anche quando l’eccezione prevista dalla Convenzione di Ginevra potrebbe astrattamente essere invocata, rimangono però operativi l’art. 3 CEDU e gli artt. 4 e 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che impediscono l’allontanamento verso un Paese nel quale la persona corra un rischio reale di essere sottoposta a tortura o a trattamenti inumani o degradanti.
La Corte di giustizia aveva già precisato in M e.a. che uno Stato membro non può utilizzare le eccezioni al principio di non-refoulement per allontanare una persona quando sussistano motivi seri e comprovati per ritenere che nel Paese di destinazione essa sarebbe esposta a trattamenti vietati dagli artt. 4 e 19 della Carta.
La conseguenza è significativa: la pericolosità sociale non elimina la protezione contro tortura e trattamenti inumani o degradanti e quindi la questione decisiva diventa capire chi stabilisce se questo rischio esiste.
Nella pronuncia in questione, il Conseil d’État ricorda anzitutto la regola generale secondo cui spetta allo straniero che contesta l’allontanamento fornire elementi seri per dimostrare che l’esecuzione della misura lo esporrebbe a un rischio reale di trattamento contrario all’art. 3 CEDU o agli artt. 4 e 19 della Carta.
Ma la qualità di rifugiato modifica l’intensità dell’accertamento richiesto.
Il riferimento centrale è la sentenza K.I. c. Francia, pronunciata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo il 15 aprile 2021. Strasburgo aveva ritenuto incompatibile con l’art. 3 CEDU l’allontanamento di una persona (cittadino di origine russa) alla quale fosse stato revocato lo status di rifugiato se le autorità non avessero previamente effettuato una valutazione completa e aggiornata del rischio effettivamente esistente nel Paese d’origine.
Il Conseil d’État aveva trasformato questo principio in uno standard amministrativo particolarmente chiaro nella decisione del 28 marzo 2022, n. 450618: chi ha perso lo status ma conserva la qualità di rifugiato può essere allontanato soltanto quando l’amministrazione, dopo un “examen approfondi de sa situation personnelle”, che tenga particolarmente conto di tale qualità, possa concludere che non esista il rischio di trattamenti vietati.
Lo stesso standard viene applicato al caso in questione visto che L’interessato era stato riconosciuto rifugiato nel 2009 a causa dei timori di persecuzione politica collegati alle attività del padre, assassinato nel 2007, a sostegno di un esponente dell’opposizione nella Repubblica democratica del Congo.
Nel corso del giudizio cautelare, però, l’amministrazione produce elementi relativi all’evoluzione della situazione politica nel Paese.
Secondo quanto valorizzato dal Conseil d’État, la personalità politica alla quale era stato vicino il padre del ricorrente non era più considerata un oppositore del regime, ma partecipava ormai alle istituzioni governative; inoltre non emergevano elementi sufficienti per ritenere che i suoi sostenitori continuassero a essere minacciati.
Il giudice considera quindi effettuato, allo stato dell’istruttoria, l’esame approfondito richiesto dalla giurisprudenza.
Il ricorrente, inoltre, non aveva fornito elementi ulteriori capaci di dimostrare l’esistenza di un rischio reale, serio e attuale di persecuzione politica o di altri trattamenti contrari all’art. 3 CEDU o agli artt. 4 e 19 della Carta.
Il Conseil d’État rigetta quindi il ricorso, senza ritenere necessario pronunciarsi sulla condizione dell’urgenza né sottoporre alla Corte di giustizia la questione pregiudiziale proposta da La Cimade. Non ravvisa, nello stato dell’istruttoria, una lesione grave e manifestamente illegittima del diritto d’asilo.
Alla luce della decisione la Convenzione di Ginevra, la CEDU e la Carta non operano soltanto come fonti esterne capaci di vietare una determinata condotta dello Stato, ma penetrano nel procedimento amministrativo e ne modificano gli obblighi.
L’amministrazione deve:
- considerare specificamente la qualità di rifugiato;
- ricostruire le ragioni che avevano originariamente giustificato la protezione;
- verificare se quelle circostanze siano ancora attuali;
- esaminare l’evoluzione concreta del Paese di destinazione;
- valutare gli elementi individuali forniti dall’interessato;
e soltanto al termine di questa istruttoria stabilire se l’allontanamento possa essere eseguito.
Il controllo del giudice amministrativo cambia conseguentemente intensità. Il giudice non si limita a verificare astrattamente l’esistenza del potere di espulsione: verifica se il potere sia stato esercitato attraverso un’istruttoria adeguata alla particolare posizione dell’interessato.
È in questo senso che il principio del non-refoulement diventa anche un limite procedurale al potere amministrativo.
2. ERRORE ARTIFICIALE E RESPONSABILITÀ UMANA NEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO a cura di Susanna Micioni
Nell’agosto 2026, il TAR Puglia (TAR Puglia, sez. III, 3 agosto 2026, n. 956) ha prestato il suo contribuito all’ininterrotto processo giurisprudenziale attraverso cui il Giudice Amministrativo mira a definire i limiti dell’uso degli strumenti di intelligenza artificiale (IA), in particolare di sistemi di IA generativa, nella formazione dei provvedimenti della PA. Segnatamente, la decisione in esame affronta il delicato rapporto tra l’utilizzo di tali mezzi e la responsabilità dell’individuo umano, dipendente dalla paternità a lui riconducibile della decisione motivata che si trova alla base dell’atto amministrativo.
Nella specie, il caso scaturisce dal ricorso presentato dal proprietario di un’antica masseria – al tempo interessata da una serie di pratiche edilizie relative al cambio di destinazione d’uso, all’ampliamento e ad altri interventi strutturali – nei confronti del Comune di Polignano A Mare (BA). In breve, nella documentazione allegata dal ricorrente erano state riscontrate incongruenze che avrebbero inciso sulla volumetria complessivamente assentita della proprietà, portando il Comune a disporre, in autotutela, l’annullamento integrale di tutti i titoli edilizi, sul presupposto di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi. Di rimando, il ricorrente ha dedotto, davanti al TAR Puglia, l’illegittimità del provvedimento di annullamento, tra altri motivi, per difetto assoluto di motivazione e violazione dei principi di trasparenza e imparzialità. Tali vizi sarebbero stati resi evidenti dalla presenza di riferimenti giurisprudenziali inesistenti o inconferenti all’interno della motivazione, per quest’ultimo prova sufficiente di un uso distorto dell’intelligenza artificiale nella composizione del provvedimento.
Con la sentenza in questione, il TAR Puglia ha tuttavia dichiarato il ricorso improcedibile, disattendendo ognuna delle ragioni sollevate. Allineandosi perfettamente con precedenti pronunce giurisprudenziali in materia (ex multis, TAR Marche, Ancona, sez. I, 1° giugno 2026, n. 758) il Tribunale riconosce l’uso di sistemi di IA nella fase di elaborazione dei provvedimenti amministrativi come una realtà acclarata. Ne segue che il solo contributo di tali strumenti “non incide, di per sé, sulla validità dell’atto, né può tradursi in un vizio di difetto assoluto di motivazione, quando la motivazione finale esprima un percorso logico-giuridico autonomo, riferibile all’organo titolare del potere e da questo assunto e sottoscritto”. In tal modo, il Collegio chiarisce che le garanzie costituzionali contenute nell’articolo 97 Cost., quali imparzialità e buon andamento della PA, non possono essere interpretate così da permettere al Giudice Amministrativo di sindacare le modalità con cui l’amministrazione si avvale di strumenti di supporto, come è ormai l’intelligenza artificiale. Invece, bisogna ritrovare un’attuazione diretta di tali principi nella riserva di umanità (human in the loop), come regola fondamentale e riaffermata più volte sia nella normativa di settore che dalla giurisprudenza. Perciò da una parte l’algoritmo, per quanto sviluppato o complesso, rimane così relegato a mero assistente dell’azione amministrativa, poiché è solo il titolare del potere ad assumere la responsabilità dell’atto. Ogni eventuale errore “artificiale” andrebbe comunque ricondotto alla stessa paternità dell’individuo, su cui grava il dovere di vigilare sull’operato dell’IA (output) quale parte integrante del provvedimento. La legittimità di quest’ultimo è data invece dalla natura della decisione e della sua motivazione, che deve ineluttabilmente rispecchiare “un discorso giuridico autonomo, riferibile al suo autore, e non alienato”. Davanti al soddisfacimento di tali requisiti, perfino errori che possono apparire grossolani e addirittura segno di un’assenza totale di controllo umano, quali riferimenti giurisprudenziali inesatti o inventati (c.d. allucinazioni del sistema), non travolgono la legittimità dell’intero atto, il quale presenta invece sufficiente specificità da consentirne la piena comprensibilità e verificabilità da parte del Tribunale.
In conclusione, con tale decisione, il TAR Puglia ha riaffermato un criterio consolidato, ovvero quello della preminenza del nucleo decisionale effettivo rispetto alla provenienza degli altri passaggi del provvedimento, artificiali o umani, ai fini della legittimità. Tuttavia, rileva una nuova prospettiva di interpretazione che vede ridimensionato il peso dell’errore della macchina: da sintomo di negligenza a semplice eventualità, inserita in un contesto di utilizzo ordinario dell’IA nell’amministrazione, e che quindi non necessariamente può inficiare la validità dell’atto. Al contrario l’errore diviene rilevante quando incide direttamente sulla sostanza della motivazione finale. Di conseguenza, da una parte le responsabilità dell’organo titolare del potere vengono ribadite con forza, in chiave antropocentrica, nonché ampliate fino a ricomprendere diverse fasi di interazione con l’algoritmo (verifica, correzione, sottoscrizione); dall’altra, il Giudice Amministrativo allenta la stretta del controllo giudiziario su quei vizi che, per quanto non commendevoli, non possono di certo compromettere l’efficacia dell’azione amministrativa.
3. SOSPENSIONE (ANZICHE’ INTERRUZIONE) DEL TERMINE PER ADEMPIERE ALL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE E RIPRISTINO: L’ADUNANZA PLENARIA CHIARISCE L’EFFETTO DEI PROVVEDIMENTI GIURISDIZIONALI FAVOREVOLI a cura di Benedetta Mastrantoni
Con la sentenza 31 luglio 2026, n. 7, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata in materia di ordinanze di ripristino, risolvendo il contrasto interpretativo relativo all’effetto sospensivo, e non interruttivo, prodotto da un provvedimento giurisdizionale favorevole sul termine di novanta giorni previsto per ottemperare all’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001.
La statuizione dell’Adunanza Plenaria viene preceduta da articolate vicende processuali.
Nel caso di specie, il Comune di Monfalcone ha adottato un’ordinanza di ripristino da eseguirsi entro novanta giorni dalla notifica, decorrenti dal 25 novembre 2023, nei confronti di un’associazione che utilizzava stabilmente un immobile come luogo di culto e di preghiera.
Tale utilizzo, secondo l’Amministrazione, si poneva in contrasto con i titoli edilizi, configurando un mutamento di destinazione d’uso in variazione essenziale ed un aumento del carico urbanistico.
Avverso tale ordinanza, l’associazione ha proposto ricorso dinanzi al TAR Friuli-Venezia Giulia, che, ritenendolofondato, lo ha accolto annullando l’ordinanza di ripristino.
Tale pronuncia è stata però riformata in appello dal Consiglio di Stato.
A seguito dell’accertamento della persistente inosservanza dell’ordinanza di ripristino, il Comune di Monfalcone ha disposto l’acquisizione gratuita dell’immobile al proprio patrimonio indisponibile attraverso un’ordinanza di acquisizione.
L’associazione ha impugnato anche tale provvedimento dinanzi al TAR, il quale ha respinto il ricorso.
Avverso tale decisione l’associazione ha proposto appello sostenendo che l’annullamento dell’ordinanza di ripristino originariamente disposto dal TAR, nonostante la riforma in appello, avesse efficacia ex tunc, e che avesse, pertanto, interrotto la decorrenza del termine.
Di contro, il Comune ha sostenuto l’efficacia sospensiva del termine, eccependo inoltre che, nel caso di specie, quest’ultimo fosse già decorso prima dell’emissione della sentenza di primo grado, favorevole all’associazione.
La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva n. 656/2026, ha rimesso all’Adunanza Plenaria una serie di questioni, tra cui in particolare quella relativa agli effetti delle pronunce giurisdizionali favorevoli sul termine di novanta giorni.
Pur rilevando come la fattispecie concreta non si attagliasse perfettamente al quesito avanzato dalla Seconda Sezione, l’Adunanza Plenaria ha innanzitutto richiamato i principi di diritto già statuiti nella precedente Plenaria n. 16/2023.
In coerenza con questi ultimi: l’inottemperanza all’ordinanza entro il termine di novanta giorni comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, diverso rispetto a quello commesso con la realizzazione dell’abuso, che esige l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, salvo i casi in cui sia stata comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza o sia stata presentata medio tempore un’istanza di accertamento di conformità.
L’acquisto avviene ipso iure allo spirare del termine di novanta giorni, decorrente dalla notifica dell’ordinanza di demolizione e ripristino.
Sulla base di tali principi di diritto, l’Adunanza Plenaria ha inoltre chiarito che eventuali provvedimenti cautelari intervenuti dopo la scadenza del termine di novanta giorni non incidono sull’acquisizione al patrimonio comunale già avvenuta, e divengono logicamente irrilevanti e giuridicamente inefficaci a seguito di una sentenza che respinge definitivamente il ricorso, non configurandosi, nel caso di specie, alcuna lesione del principio di effettività della tutela giurisdizionale.
Viene esclusa altresì la sussistenza della lesione del principio di proporzionalità invocata dall’associazione, attraverso il richiamo alla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (tra cui, da ultimo, il ricorso n. 16803/2021 del 23 ottobre 2025, Ayala Flores c. Italia), secondo cui spetta all’interessato dimostrare la sussistenza di condizioni personali particolari che rendano sproporzionata la sanzione.
Nel caso di specie, l’associazione si è limitata a sostenere che la protezione assicurata dalla Costituzione al diritto di culto avrebbe imposto l’adozione di una misura differente rispetto all’acquisizione al patrimonio comunale. Il Collegio ha invece rilevato come anche il diritto di culto vada esercitato nel rispetto delle regole urbanistiche ed edilizie.
L’Adunanza Plenaria ha così enunciato un primo principio di diritto: il Comune diventa di diritto proprietario del bene oggetto dell’ordinanza di ripristino nel caso in cui il giudice amministrativo, dopo il decorso del termine, abbia emesso un provvedimento cautelare oppure una sentenza favorevole, seguita da una sentenza che abbia definitivamente respinto il ricorso.
Dopo essersi pronunciata sul caso concreto, l’Adunanza Plenaria ha affrontato il quesito di portata generale relativo alla natura interruttiva o sospensiva del termine di un provvedimento cautelare intervenuto prima della sua scadenza.
Sul punto, infatti, si contrappongono tradizionalmente due orientamenti giurisprudenziali.
Secondo quello maggioritario (ex plurimis, Cons. St., Sez. VI, 13 novembre 2020, n. 7013), un provvedimento cautelare favorevole o una sentenza di primo grado successivamente riformata determinano la sospensione del termine di novanta giorni, con la conseguenza che, una volta respinto definitivamente il ricorso, andrà computata solamente la frazione di tempo residua.
Di contro, secondo l’orientamento minoritario (cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. sic., parere 7 aprile 2025, n. 56), l’adozione di un provvedimento giurisdizionale favorevole comporta l’interruzione del termine, con la conseguenza che, in caso di esito sfavorevole del giudizio, il termine comincerà a decorrere ex novo, anche se già ampiamente decorso ovvero spirato.
Il Collegio ha accolto la tesi della sospensione ed enunciato il secondo principio di diritto, stabilendo che l’intervenuta pronuncia cautelare oppure una sentenza di primo grado favorevole al ricorrente comporta la sospensione del termine, che riprende, per il tempo residuo, dalla comunicazione di una pronuncia sfavorevole, ferma restando la verifica in concreto dell’esigibilità dell’esecuzione nel tempo rimasto e la possibilità di richiedere l’accertamento di conformità oppure una proroga per ottemperare all’ordine.
Le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato sono molteplici.
Innanzitutto l’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un fatto già compiuto, e solo una pronuncia definitiva di annullamento risulta idonea a far considerare l’omissione come mai avvenuta.
In secondo luogo, come previsto in generale dagli artt. 21-bis e 21-quater della l. n. 241/1990, il provvedimento amministrativo è di norma immediatamente esecutivo, salvo diverse disposizioni.
Infine, in base agli artt. 55 e segg. del c.p.a., nel caso in cui il ricorso venga respinto, il privato non può ottenere vantaggi ulteriori rispetto a quelli derivanti dalla funzione strumentale delle misure cautelari, ciò, a maggior ragione, nel caso di una misura cautelare favorevole al ricorrente, poi riformata.
Con l’adesione all’orientamento maggioritario, l’Adunanza Plenaria ha composto il contrasto giurisprudenziale relativo agli effetti dei provvedimenti giurisdizionali (cautelari o di merito) favorevoli sul termine di novanta giorni, in ragione della natura sostanziale del termine e dell’automatico effetto acquisitivo che segue alla scadenza di esso, escludendo che i provvedimenti provvisori adottati nel corso del giudizio possano comportare la rinnovazione dell’integrale decorrenza del termine per adempiere all’ordine.
4. L’OBBLIGO DI MOTIVAZIONE DELLE DECISIONI AMMINISTRATIVE NELLA GIURISPRUDENZA TURCA: LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO DEL 24 FEBBRAIO 2026 a cura di Michela Rotundo
Il 24 febbraio 2026 l’Ottava Sezione del Consiglio di Stato turco (Danıştay) si è pronunciata con la sentenza E. 2023/6151, K. 2026/1013 sul rigetto di una domanda di autorizzazione per l’esplorazione mineraria da parte della Direzione generale degli affari minerari e petroliferi (MAPEG). L’amministrazione ha adottato questo provvedimento senza indicare delle ragioni concrete e giuridicamente giustificabili.
La questione nasce quando una società privata presenta una richiesta per ottenere un’autorizzazione per svolgere un’attività di esplorazione mineraria in un’area, situata nella provincia di Adana, classificata come gruppo IV-a che comprende materie prime energetiche, metalliche e industrali. La domanda era stata presentata alla Direzione generale degli affari minerari e petroliferi, l’autorità competente a valutare le richieste di autorizzazione secondo la normativa mineraria vigente. La Direzione generale ha quindi respinto la domanda, limitandosi a richiamare una precedente decisione della Commissione per i beni immobili, istituita in applicazione della circolare presidenziale n. 2018/8, senza tuttavia indicare quali fossero le ragioni concrete del diniego.
La società ha deciso quindi di impugnare il provvedimento della Direzione davanti al Tribunale amministrativo competente chiedendone l’annullamento. Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso affermando che prima di provvedere sulla domanda, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare le informazioni e i documenti presentati dalla società richiedente per accertare il rispetto dei requisiti necessari per ottenere l’autorizzazione richiesta. L’amministrazione, invece, ha deciso di rigettare la richiesta senza addurre alcuna motivazione in fatto o in diritto, così determinando l’illegittimità del provvedimento per mancanza dei presupposti di fatto e di diritto, definiti nel diritto amministrativo turco come sebep unsuru.
L’autorità amministrativa ha deciso di proporre appello contro la decisione del giudice di primo grado davanti alla Corte amministrativa regionale, sostenendo la legittimità del diniego. Tuttavia, la Corte aveva respinto l’appello ai sensi dell’articolo 45, paragrafo 3, della legge n. 2577 sul processo amministrativo, secondo cui il giudice d’appello deve respingere l’impugnazione qualora ritenga che la sentenza di primo grado sia conforme alla legge, confermando la sentenza di primo grado. La controversia è così giunta all’esame del Consiglio di Stato turco, che, con la pronuncia del 24 febbraio 2026, ha definitivamente respinto il ricorso dell’amministrazione e confermato l’annullamento del provvedimento. Il Consiglio di Stato ha fondato la propria decisione su due questioni principali: la possibilità di fondare il diniego sulla decisione della Commissione per i beni immobili e la mancanza di ragioni concrete che giustificassero il rigetto della domanda.
Relativamente al primo aspetto, il Consiglio di Stato ha esaminato la disciplina che si applica al rilascio delle autorizzazioni minerarie, contenuta nella legge n. 3213, con particolare riferimento agli articoli 7 e 16. L’articolo 16 stabilisce le condizioni necessarie per ottenere un’autorizzazione all’esplorazione mineraria: la presentazione di un rapporto preliminare, di un progetto di esplorazione comprensivo della documentazione relativa alla capacità finanziaria necessaria per svolgere le attività previste e il pagamento del corrispettivo richiesto. L’articolo 7 prevede che eventuali restrizioni alle attività minerarie, ulteriori rispetto a quelle già stabilite dalla legge mineraria, possono essere introdotte soltanto mediante una disposizione legislativa. Ne consegue che l’amministrazione non può imporre restrizioni alle attività di esplorazione che non siano espressamente previste dalla legge.
Ciononostante, nel caso esaminato il diniego dell’amministrazione si fondava sulla decisione di una Commissione per i beni immobili, istituita in applicazione della circolare presidenziale n. 2018/8. Tale circolare disciplinava determinate operazioni relative ai beni immobili appartenenti alle istituzioni pubbliche, prevedendo il coinvolgimento di apposite commissioni. Secondo il Consiglio di Stato, l’applicazione di tale procedura alle attività minerarie introduceva un passaggio procedimentale ulteriore rispetto a quelli previsti dalla legge n. 3213.
Il Collegio ha quindi richiamato l’articolo 124 della Costituzione turca e il principio della gerarchia delle fonti, sottolineando che gli atti normativi adottati dall’amministrazione, comprese le circolari, devono rispettare le disposizioni legislative e non possono introdurre restrizioni ulteriori rispetto a quelle previste dalle fonti superiori. Sulla base di questo, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il provvedimento impugnato non potesse legittimamente fondarsi sulla decisione della Commissione istituita ai sensi della circolare presidenziale in quanto tale procedura non era prevista dalla legge.
Dopo aver trattato la questione relativa alla circolare presidenziale, il Consiglio di Stato ha verificato un secondo profilo relativo all’esercizio del potere discrezionale da parte dell’amministrazione e la necessità di indicare le ragioni concrete che giustificano i provvedimenti adottati. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che la Direzione generale degli affari minerari e petroliferi possedeva un potere discrezionale nella valutazione delle domande presentate ai sensi della normativa mineraria. Nonostante ciò, ha precisato che tale potere non può essere interpretato come una libertà assoluta di decisione.
La discrezionalità amministrativa consente di scegliere se adottare un determinato provvedimento o altre soluzioni disponibili, agendo sempre nel rispetto della legge, dell’interesse pubblico e delle esigenze del servizio. Riconoscere la titolarità di un potere discrezionale non significa tuttavia che l’autorità non debba rispettare l’obbligo di individuare ragioni concrete e giuridicamente fondate a sostegno della propria decisione.
Proprio sulla base di questo, la Corte ha richiamato l’articolo 2 della legge n. 2577 sul processo amministrativo, che consente al giudice di verificare la legittimità dei provvedimenti amministrativi anche sotto il profilo del presupposto della motivazione (sebep unsuru). Secondo il Consiglio di Stato, tale elemento è costituito dalle circostanze materiali o giuridiche che inducono l’amministrazione ad adottare un provvedimento. Da ciò deriva la necessità che l’amministrazione renda esplicite le ragioni di fatto e di diritto su cui si fonda la propria decisione. Inoltre, come evidenzia la Corte, “tutti gli atti dell’amministrazione devono fondarsi su una causa volta alla realizzazione dell’interesse pubblico”.
Nel caso concreto, non avendo la Direzione generale indicato alcuna ragione che giustificasse il rigetto della domanda, la Corte ha concluso che il diniego, adottato esclusivamente sulla base del potere discrezionale e senza alcuna motivazione concreta, non fosse conforme al diritto.
Significativo all’interno della sentenza è anche il collegamento tra l’obbligo di motivazione e l’effettività della tutela giurisdizionale. Il Consiglio di Stato ha sottolineato che l’amministrazione deve rendere esplicite le ragioni materiali e giuridiche delle proprie decisioni affinché i destinatari possano contestarne efficacemente la legittimità e il giudice possa esercitare il proprio controllo. Nel caso in questione, l’assenza di ragioni concrete a sostegno del diniego ha impedito di verificare se la decisione fosse affettivamente giustificata, portando così al suo annullamento.
Il Consiglio di Stato ha infine respinto il ricorso dell’amministrazione e confermato l’annullamento del provvedimento con cui era stata negata l’autorizzazione all’esplorazione mineraria. Il Collegio ha tuttavia precisato che tale annullamento non comportava automaticamente il rilascio dell’autorizzazione richiesta. L’amministrazione conservava infatti la possibilità di riesaminare la domanda alla luce della legge mineraria e del relativo regolamento, adottando un nuovo provvedimento, anch’esso suscettibile di impugnazione. È dunque evidente la differenza tra il controllo giurisdizionale sulla legittimità dell’azione amministrativa operato dalle Corti e l’esercizio dei poteri riconosciuti all’amministrazione di cui le Corti non possono impadronirsi. Il Consiglio di Stato non si è sostituito all’autorità nella valutazione della domanda, ma ha confermato che il provvedimento originario non poteva essere mantenuto, in quanto privo di un fondamento giuridico adeguato e di una giustificazione concreta.
La sentenza presenta anche un’opinione dissenziente relativa esclusivamente alla parte di decisione che riguarda la Commissione per i beni immobili. I giudici dissenzienti non condividevano la conclusione della maggioranza secondo cui il provvedimento non poteva fondarsi sulla decisione della Commissione. A loro avviso, infatti, la circolare presidenziale n. 2018/8 era ancora in vigore e non era mai stata dichiarata illegittima. Inoltre, poiché della Commissione facevano parte anche il Direttore generale e il Vicedirettore generale della MAPEG, ritenevano che l’autorità competente avesse comunque esercitato i propri poteri attraverso la partecipazione ai lavori della Commissione. Sottolineavano anche che la MAPEG non si era opposta alla decisione di quest’ultima e aveva successivamente adottato un proprio provvedimento di rigetto. Il dissenso riguardava dunque la legittimità dell’intervento della Commissione, ma non l’esito della controversia: il dispositivo è stato adottato all’unanimità, la motivazione a maggioranza.
Dal punto di vista delle garanzie amministrative, la sentenza del 24 febbraio 2026 mette in risalto l’importanza di rendere espliciti i presupposti di fatto e di diritto delle decisioni amministrative e le conseguenze che possono derivare dalla loro mancata indicazione. Il Consiglio di Stato ha sottolineato che la discrezionalità amministrativa non è illimitata: l’amministrazione è libera di scegliere tra più soluzioni legittime, ma deve sempre esplicitare le ragioni di fatto e di diritto che sorreggono la scelta. L’assenza di tali ragioni può determinare l’illegittimità del provvedimento, anche quando l’autorità dispone di un potere discrezionale nella materia interessata.
Un confronto può essere fatto con l’ordinamento italiano, nel quale l’articolo 3 della legge n. 241/1990 prevede, in via generale, l’obbligo di motivare le decisioni dell’amministrazione, indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che sono alla base della decisione. Nella sentenza turca, invece, il Consiglio di Stato richiama l’articolo 2 della legge n. 2577, che consente al giudice di verificare la legittimità dei provvedimenti amministrativi anche rispetto ai presupposti sui quali si fondano. Sebbene le due disposizioni abbiano funzioni differenti, il confronto mette in evidenza che in entrambi gli ordinamenti vige la necessità che le decisioni amministrative siano fondate su ragioni concrete e giuridicamente giustificabili. In entrambi i casi, la possibilità di conoscere e verificare le ragioni della decisione costituisce una garanzia contro l’esercizio arbitrario del potere amministrativo.