15 dicembre 2025
a cura di Michele Sangiovanni
Con deliberazione n. 19/2025, la Corte dei conti ha dichiarato la non conformità della delibera n. 41/2025 con la quale il CIPESS, nella seduta del 6 agosto 2025, ha approvato il progetto definitivo del Ponte sullo Stretto di Messina.
Com’è noto, la Corte dei conti – organo terzo e indipendente – esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, in base a quanto disposto dall’art. 100 della Costituzione. Tale funzione, attribuita alla Sezione di controllo della Corte, è esercitata a tutela dell’interesse generale alla legittimità dell’attività pubblica (principio ribadito dalla Corte costituzionale con sent. n. 226/1976). Allorché tale funzione abbia ad oggetto provvedimenti relativi a investimenti pubblici infrastrutturali, essa è esercitata anche al fine di consentire al Governo di intervenire, preventivamente, su aspetti procedurali suscettibili di incidere negativamente sulla realizzazione dell’opera pubblica.
È in tale contesto che si collocano le valutazioni della Corte che – in considerazione della strategicità dell’opera e delle risorse pubbliche alla stessa destinate – attribuisce particolare rilievo al rispetto della normativa eurounitaria.
I motivi alla base della decisione del Collegio possono essere ricondotti a tre distinti ordini di livelli: violazione della c.d. direttiva Habitat, violazione della c.d. direttiva Appalti, esclusione dell’ART dalla procedura di approvazione del PEF.
La direttiva Habitat, approvata il 21 maggio 1992 al fine di salvaguardare la biodiversità tramite la conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche (art. 2), richiede che qualsiasi progetto potenzialmente incidente su tali aree sia sottoposto a una valutazione particolarmente rigorosa ai sensi dell’art. 6, parr. 3 e 4. Proprio in questo contesto la Corte colloca la violazione riscontrata.
Non a caso, uno dei primi arresti del procedimento risale al 31 dicembre 2024 quando il CIPESS, preso atto del parere positivo ma corredato da prescrizioni della Commissione Tecnica VIA, fu costretto a rinviare l’approvazione del progetto definitivo. La Commissione VIA, infatti, aveva rilevato un impatto negativo dell’intervento sulla salute pubblica, sulla biodiversità e sulla qualità dell’aria.
Il Governo, pertanto, al fine di superare la valutazione della Commissione VIA, ha dovuto ricorrere alla c.d. relazione IROPI (Imperative Reasons of Overriding Public Interest), approvata con delibera del Consiglio dei ministri del 9 aprile 2025. L’art. 6, par. 4 della direttiva Habitat prevede infatti che, in assenza di alternative praticabili, un progetto possa essere realizzato solo per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico (c.d. IROPI), con misure compensative per garantire la coerenza della normativa eurounitaria.
Alla luce del quadro sopra ricostruito, il Collegio ha ritenuto in primis di dover specificare che, nonostante le valutazioni di incidenza ambientale siano espressione di discrezionalità tecnica, oltre che amministrativa, esse rimangono sindacabili nell’ipotesi in cui l’istruttoria sia mancata o si sia svolta in modo inadeguato (cfr. Cons. St. Sez. IV, 2044/2024).
In secondo luogo, la Corte rileva come la relazione IROPI non valuti adeguatamente le soluzioni alternative, come imposto dalle linee guida VIncA, mancando del tutto una corretta analisi degli impatti ambientali sugli habitat interessati. In particolare, in caso di incidenza negativa, qualora si sia in presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, l’Amministrazione può attivare la procedura di cui all’art. 6.4 della Direttiva Habitat, corrispondente all’individuazione di misure di compensazione. Quest’ultime, che configurano quale deroga alla Direttiva, devono garantire comunque gli obiettivi di conservazione dei siti, nonché essere ampiamente documentate e motivate dalle Amministrazioni competenti.
Al contrario da quanto richiesto dalle linee guida VIncA, la relazione IROPI, invece, in modo estremamente sintetico, rimarca che “date le motivazioni imperative di sicurezza e di sviluppo economico solo il Ponte sullo Stretto, a campata unica, riesce a soddisfare le necessità minimizzando gli impatti ambientali”.
Inoltre, con riguardo alle ragioni di interesse pubblico sottese alla deliberazione adottata dal Consiglio dei ministri, ritiene il Collegio che le considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica siano prive di adeguata istruttoria svolta dai ministeri competenti. Dall’analisi della relazione emerge, infatti, che la stessa ha, piuttosto, un carattere descrittivo della situazione di fatto sulla quale l’opera incide. Le assunzioni relative ai “motivi di interesse pubblico” non risultano validate da organi tecnici e accompagnate dalla dovuta documentazione.
Tale quadro si aggrava se si considera che il Governo non ha mai dato risposte adeguate alle richieste di chiarimenti ricevute dalla Commissione europea, con riguardo alla compatibilità del progetto con la direttiva Habitat.
Quanto al presunto rispetto dell’art. 72 della direttiva n. 2014/24/UE (c.d. direttiva Appalti), la Corte dei conti rileva che tale norma consente di modificare il contratto senza l’indizione di una nuova procedura concorrenziale solo al ricorrere di determinati presupposti. Le conclusioni a cui è giunto il MIT si fondano, tuttavia, su una lettura minimale di tale disposizione, circoscritta al solo aggiornamento del corrispettivo e dunque non conforme alla ratio dell’art. 72.
La Corte sottolinea invece la necessità di una interpretazione più ampia e sistematica, coerente con le finalità di trasparenza delle procedure e di parità di trattamento sottese alla Direttiva.
In tale prospettiva, il Collegio, valorizzando le risultanze dell’istruttoria, ritiene integrati i presupposti che rendono necessario un nuovo confronto concorrenziale, ai sensi della direttiva Appalti. Le modifiche intervenute sarebbero infatti tali da configurare condizioni che, ove presenti nella procedura di gara originaria, avrebbero potuto attrarre ulteriori partecipanti.
La Corte osserva del resto come il progetto definitivo dell’opera si discosti in misura significativa da quello posto a base dell’aggiudicazione, anche per effetto dei plurimi interventi normativi succedutisi negli ultimi anni.
Tale scostamento emerge innanzitutto dal radicale mutamento del modello di finanziamento dell’opera: mentre il contratto originario prevedeva, all’art. 5.2, il ricorso alla finanza di progetto, l’attuale disciplina configura un finanziamento integralmente pubblico. Elemento reso ancora più significativo dalla circostanza che, nel 2012, la realizzazione dell’opera è stata interrotta proprio per l’impossibilità di reperire idonei capitali sul mercato.
Un’ulteriore divergenza riguarda le percentuali di prefinanziamento dell’opera. Il bando di gara prevedeva infatti una quota di prefinanziamento tra il 10% e il 20%; SdM si è aggiudicata il contratto proponendo il 15%, ma l’accordo integrativo del 2009 ha ridotto tale quota al 10%, attribuendo alla Società Stretto di Messina S.p.A. la facoltà di un’ulteriore riduzione fino al 5%.
In tale contesto, non appare condivisibile l’obiezione del MIT circa l’inapplicabilità della direttiva Appalti alle modifiche precedenti il 2014. Rileva il Collegio che il contratto di concessione ha ‘ripreso vita’ non automaticamente sulla base dell’intervento del legislatore, ma a seguito di una nuova manifestazione di volontà delle parti contrattuali (consacrata nell’atto aggiuntivo reso inter partes ai sensi dell’art. 4 d.l. n. 35/2023), la cui validità deve essere vagliata alla luce dell’attuale quadro normativo, nazionale ed eurounitario.
Su un diverso profilo, la Corte ha altresì dichiarato la non conformità del progetto definitivo per l’esclusione dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti dalla procedura di approvazione del PEF, in violazione degli artt. 43 e 37 del d.l. n. 201/2011.
La delibera CIPESS in esame, infatti, esclude la necessità di acquisire nell’ambito della procedura di approvazione del piano economico e finanziario, e con specifico riferimento al sistema tariffario, il parere dell’ART sul presupposto che la SdM gestirà i tratti di rete in regime di concessione ex lege qualificati come “strada extraurbana di categoria B”, con conseguente inapplicabilità dell’art. 43 del d.l. n. 201/2011.
La Corte, al contrario, sottolinea come l’art. 37 attribuisca all’ART una competenza generale sull’intero settore dei trasporti e sull’accesso alle relative infrastrutture, comprensiva di funzioni specifiche in materia di criteri tariffari, canoni e pedaggi. Tale lettura trova conferma nella sentenza del Consiglio di Stato n. 5/2021, che riconosce all’ART un ruolo regolatorio esteso e trasversale.
Né può ritenersi convincente l’argomento addotto dal MIT, secondo cui la natura pubblica del finanziamento dell’opera priverebbe il pedaggio della funzione remunerativa del capitale, trasformandolo in mero strumento di sostegno gestionale o di attuazione di politiche di coesione territoriale. La Corte osserva, infatti, che tali considerazioni non trovano riscontro nella delibera CIPESS e che, comunque, contrastano con l’art. 2, comma 8, lett. c), n. 2, del d.l. n. 35/2023, il quale impone che ricavi e pedaggi siano conformati al perseguimento della sostenibilità economica e finanziaria dell’opera.
Alla luce delle molteplici criticità evidenziate, l’unica via attraverso la quale il Governo può procedere nella realizzazione dell’intervento è la registrazione con riserva della delibera CIPESS.
In base all’art. 25 del T.U. n. 1214/1934, qualora la Corte dei conti rifiuti la registrazione di un atto governativo, l’amministrazione può richiedere una deliberazione del Consiglio dei ministri che ritenga l’atto rispondente a prevalenti esigenze di interesse pubblico. Ove, a seguito di tale richiesta, la Corte non ritenga superate le ragioni del rifiuto, essa ordina comunque la registrazione e appone il visto con riserva: l’atto acquista così piena efficacia, pur potendo determinare una responsabilità politica in capo al Governo, giacché l’elenco degli atti registrati con riserva è trasmesso periodicamente al Parlamento.
