15 dicembre 2025
a cura di Agnese Trani
La legge 10 novembre 2025, n. 167 si inserisce nel solco delle politiche di semplificazione normativa che, inaugurate con la legge “Bassanini” (legge 15 marzo 1997, n. 59), tentano di ridurre la complessità dell’ordinamento e di migliorare la qualità del procedimento legislativo. L’intervento risponde, inoltre, alla necessità di dare attuazione alle priorità del nuovo ciclo istituzionale 2024-2029 dell’Unione europea, secondo le indicazioni contenute negli orientamenti generali della Commissione, nel programma di lavoro da essa presentato per il 2025 e nella comunicazione “Un’Europa più semplice e più rapida”, che delinea una dettagliata agenda europea di attuazione e semplificazione.
Si tratta di una «legge annuale di semplificazione normativa» che, approvata dopo una lunga gestazione avviata nel 2023, funge da strumento deputato alla periodica revisione della legislazione nei settori individuati di anno in anno. In quanto legge periodica, essa si inserisce nel novero delle leggi che il legislatore utilizza per auto-prescriversi l’adozione ricorrente di determinati interventi normativi, configurandosi come una forma di autovincolo legislativo. Come rilevato da autorevole dottrina, tali autovincoli presentano tuttavia un’efficacia essenzialmente politico-programmatica, non idonea a comprimere la libertà del legislatore successivo, né a derogare al principio cronologico che governa la successione delle leggi nel tempo. La nuova normativa sostituisce quindi la precedente legge annuale di semplificazione rimasta, invero, inattuata per lunghi periodi ed emanata soltanto quattro volte in ventisei anni.
Accanto ad alcune misure di digitalizzazione dei procedimenti normativi, il testo introduce nell’ordinamento la c.d. «valutazione di impatto generazionale» delle leggi (VIG). Il secondo comma dell’art. 4 definisce la VIG come uno «strumento informativo che consiste nell’analisi preventiva degli atti normativi del Governo, ad esclusione dei decreti-legge, in relazione agli effetti ambientali o sociali indotti dai provvedimenti, ricadenti sui giovani e sulle generazioni future, con particolare attenzione all’equità intergenerazionale». In sede di approvazione parlamentare, il Senato ne ha ristretto la formulazione originaria, enfatizzandone il carattere meramente informativo ed escludendo dal campo applicativo la decretazione d’urgenza.
Sebbene la VIG rappresenti una diretta attuazione degli artt. 2, 9 e 97 della Costituzione (laddove vincolano la Repubblica alla tutela della persona, delle future generazioni e alla sostenibilità del debito) essa non assume la valenza di un vincolo sostanziale alla discrezionalità legislativa. Si configura, piuttosto, come un segnale culturale di profondo interesse: infatti, conferma ed esplicita la consapevolezza dell’impatto delle scelte sui giovani e le future generazioni, ferma restando la libertà del legislatore sul piano politico in merito all’assunzione della decisione (comunque nel rispetto dei parametri costituzionali che condizionano la legittimità di ogni fonte primaria, e non solo di quelle di iniziativa governativa). Ne emerge quindi la volontà di non delegare unicamente alle corti la tutela delle generazioni future, ma di affidare anche al legislatore l’attivazione di meccanismi idonei a garantire il rispetto dei principi costituzionali.
Dal punto di vista sistematico, la VIG si innesta nel quadro dell’analisi di impatto della regolazione (c.d. AIR) e della contestuale verifica di impatto della regolamentazione (VIR). Si introduce così nell’ordinamento un nuovo momento di valutazione legislativa ex ante, volto a misurare gli impatti ambientali e sociali dei disegni di legge governativi sui giovani e sulle future generazioni, con un possibile effetto di rivitalizzazione degli strumenti di drafting sostanziale.
L’art. 4 della legge prevede, infatti, che la VIG debba essere effettuata nell’ambito dell’AIR, prevista dall’art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, e secondo criteri e modalità individuati con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 5 del medesimo articolo entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge (29 novembre 2025), di concerto con l’Autorità di governo competente in materia di giovani. Il rinvio al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri assume un rilievo decisivo, poiché a tale atto è demandata la definizione concreta dei criteri, delle modalità operative e delle fasi attraverso cui la valutazione di impatto generazionale deve essere integrata nell’analisi di impatto della regolazione, rendendo effettivamente applicabile l’istituto e incidendo, in misura significativa, sulla sua capacità di orientare il processo decisionale. La disposizione precisa altresì come la VIG sia in ogni caso necessaria se l’intervento normativo determina effetti significativi di tipo ambientale, sociale o economico, a carico delle generazioni presenti e future.
L’intervento sembra proseguire idealmente il percorso inaugurato dal Governo Draghi che nel 2021 aveva istituito il Comitato per la Valutazione dell’impatto Generazionale delle politiche pubbliche presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (COVIGE). Il legislatore sembra così dare veste normativa all’esperienza maturata con le Linee guida del COVIGE, adottate con DM 8 luglio 2022, che avevano già individuato indicatori utili per la valutazione dell’impatto generazionale, anche alla luce dei modelli europei e degli obiettivi di Agenda 2030.
Il quadro europeo, peraltro, offre spunti significativi. Il Comitato economico e sociale europeo, nel parere riguardante la Cooperazione nel settore della gioventù (SOC/759) del 15 giugno 2023, ha sottolineato l’esigenza che gli Stati membri adottino politiche intersettoriali con effetti positivi sui giovani. Ha, inoltre, ritenuto «essenziale» che tutte le leggi, gli atti aventi forza di legge, le politiche, le strategie, i programmi, le misure e gli investimenti pubblici degli Stati membri siano sottoposti a una consultazione per accertare l’impatto dell’Unione sui giovani, a una valutazione d’impatto, a una definizione di politiche e a proposte di misure di mitigazione, e impediscano ogni azione di violazione dei diritti e di discriminazione nei confronti dei giovani. La legge italiana recepisce tali istanze, ampliandole alla dimensione intergenerazionale, nel rispetto dei principi di sviluppo sostenibile.
Occorre tuttavia rilevare alcune criticità. L’inserimento della VIG nell’ambito dell’AIR (strumento che in Italia non ha finora prodotto gli effetti attesi in termini di qualità legislativa) presenta profili ambivalenti; se, da un lato, potrebbe comportare un rafforzamento in termini di efficacia dell’AIR tramite aggiornamenti metodologici e implementazioni, dall’altro, avrebbe forse richiesto una disciplina autonoma, meno esposta alle note fragilità applicative dell’AIR.
Una seconda problematicità deriva dalle modalità della consultazione preventiva; ci si limiterebbe, infatti, a raccogliere elementi tecnici sugli impatti attesi, senza prevedere forme effettive di partecipazione dei giovani né modalità di coinvolgimento coerenti con le pratiche comunicative delle nuove generazioni, oggi fortemente mediate dal digitale. Quest’impostazione, propria dell’AIR, appare lontana dal modello di youth empowerment promosso a livello europeo. Per evitare che tale carenza comprometta le finalità della VIG, il decreto attuativo, previsto dal comma 5 dell’art. 4, dovrebbe introdurre meccanismi di partecipazione giovanile capaci di assicurare un contributo diretto alla valutazione degli impatti e di allineare il modello italiano agli standard comunitari.
Ulteriore criticità, già evidenziata in dottrina, è la mancata inclusione dei disegni di legge parlamentari nell’ambito applicativo, lacuna che potrebbe limitarne la portata sistemica e la capacità di incidere realmente sull’equità intergenerazionale. La portata applicativa della VIG risulta peraltro ridimensionata dall’abuso della decretazione d’urgenza, oggi forma prevalente di produzione normativa e, per espressa previsione legislativa, esclusa dall’ambito della valutazione. L’ampio ricorso agli strumenti normativi emergenziali, unitamente alla mancata estensione della VIG ai disegni di legge di iniziativa parlamentare, rischia di circoscrivere significativamente l’effettività dello strumento, limitandone l’impatto proprio in quelle aree in cui le decisioni politico-legislative incidono maggiormente sulle generazioni presenti e future. Restano inoltre da definire con precisione i confini degli “effetti significativi” che rendono obbligatoria la valutazione, così come il bilanciamento tra criteri ambientali, sociali ed economici.
Non meno problematico risulta il ruolo del Dipartimento per gli affari legislativi (DAGL), cui è affidata la verifica delle cause di esclusione della VIG. L’assenza di un meccanismo di revisione esterna rischia di confinare la valutazione generazionale entro un circuito tecnico-amministrativo privo di garanzie partecipative, aumentando la distanza dai modelli europei, nei quali gli strumenti di valutazione di impatto sui giovani sono sostenuti da strategie dedicate, strutture autonome e forme consolidate di coinvolgimento. Senza una governance intersettoriale più aperta, la VIG rischia di ridursi a mero adempimento formale, privo di reale incidenza sulle politiche pubbliche.
Accanto alla VIG, l’art. 5 della legge istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri l’«Osservatorio nazionale per l’impatto generazionale delle leggi». Si tratta di un organismo con funzioni di monitoraggio, analisi e proposta il cui compito sarà quello di verificare se le norme effettivamente promuovono l’equità tra generazioni e di suggerire strumenti per migliorare la qualità della produzione normativa. La collocazione presso la Presidenza del Consiglio conferisce all’organismo un ruolo centrale e trasversale, rendendolo capace di dialogare con tutti i ministeri, senza comportare nuovi oneri per la finanza pubblica.
Nel complesso la legge rafforza il principio di equità generazionale attraverso uno strumento innovativo che, pur con i suoi limiti, si avvicina alle forme di youth check introdotte in Germania e in Austria a partire dal 2013. Il suo contenuto è peraltro più ampio in quanto l’analisi d’impatto delle normative non è limitata ai giovani, ma si espande arrivando a ricomprendere le future generazioni.
I destinatari dell’intervento saranno, in prima analisi, le Amministrazioni centrali deputate alla predisposizione dei disegni di legge di matrice governativa, le quali saranno chiamate a integrare la VIG nei propri procedimenti. L’impatto si estenderà, inoltre, alle amministrazioni periferiche, in un’ottica di responsabilizzazione delle stesse verso la sostenibilità di lungo periodo.
La buona riuscita dello strumento dipenderà però dalla sua attuazione pratica. La VIG dovrà essere integrata nella prassi amministrativa senza ridursi a mero esercizio formale. Senza metodologie solide e risorse adeguate, la valutazione rischia di trasformarsi in un passaggio burocratico privo di reale incidenza.
