Laboratorio per l’innovazione pubblica n. 7/2025

29 settembre 2025

Indice:

TRASPARENZA E DISCLOSURE NEI CONTENUTI EDITORIALI: L’INTERVENTO DELL’AGCM NEL CASO FORBES ITALIA a cura di Martina Rossi
LE RETRIBUZIONI DI RISULTATO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE a cura di Valentina Chieppa.
PROFILI PROBLEMATICI DELLA NUOVA REGIONAL AIR MOBILITY INAUGURATA DA ENAC a cura di Alessandro Nacci
LA NUOVA DIFESA EUROPEA: IL PACCHETTO DEFENCE READINESS OMNIBUS a cura di Alessia Farina.
GLI APPALTI PUBBLICI COME STRUMENTO DI RILANCIO DELLA COMPETITIVITA’ EUROPEA a cura di Michele Sangiovanni
LA PIATTAFORMA «BIOTRAC» TRA DIGITALIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E TUTELA DEL CONSUMATORE: PROFILI DEL D.M. MASAF 24 LUGLIO 2025 a cura di Agnese Trani
TITOLARITA’ EFFETTIVA: LE NOVITA’ INTRODOTTE CON L’AML PACKAGE E L’INTERVENTO DELLA CGUE a cura di Veronica Mazzillo.

TRASPARENZA E DISCLOSURE NEI CONTENUTI EDITORIALI: L’INTERVENTO DELL’AGCM NEL CASO FORBES ITALIA a cura di Martina Rossi

Con il provvedimento n. 31663, adottato nell’adunanza del 5 agosto 2025, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha concluso il procedimento PS12920 nei confronti di BFC Media S.p.A., editore della testata Forbes Italia, ravvisando una pratica commerciale scorretta nella forma della pubblicità occulta. L’istruttoria si è svolta ai sensi del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo) e del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore, pubblicità ingannevole e comparativa.

La vicenda riguarda il supplemento “100 Ristoranti & co. Innovativi 2025”, allegato al n. 84 (ottobre 2024) di Forbes Italia, composto da cento schede dedicate a ristoranti, pizzerie e cocktail bar e arricchito da contributi redazionali di diversi giornalisti. Secondo l’Autorità, l’inserimento delle schede sarebbe avvenuto dietro corrispettivi economici versati dagli operatori selezionati, senza adeguata disclosure della natura promozionale dei contenuti, rendendoli idonei ad essere percepiti come materiale editoriale neutro.

Nel corso del procedimento l’Autorità, respinta la richiesta di audizione innanzi al Collegio, ha acquisito, ai sensi dell’articolo 27, comma 6, del Codice del consumo e dell’articolo 17, comma 2, del Regolamento, il parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, stante l’impiego della stampa come mezzo di diffusione della condotta, pervenuto il 21 luglio 2025. L’AGCOM ha evidenziato come l’utilizzo del mezzo fosse idoneo a incidere sulle decisioni commerciali dei consumatori.

Nel merito, l’AGCM ha ricostruito la collaborazione avviata da BFC Media con Il Forchettiere per ideare e produrre l’inserto. Il curatore del progetto era incaricato di individuare i ristoranti, reperire sponsor e seguire l’iter editoriale, riconoscendosi in suo favore il plusvalore tra ricavi e costi. È emerso che gli operatori inseriti hanno sottoscritto contratti per l’acquisto di una scheda publiredazionale, con importi tra 1.000 e 5.000 euro, sebbene non tutti abbiano corrisposto integralmente la somma e taluni non abbiano versato alcun importo. A fronte dei corrispettivi raccolti, Il Forchettiere ha trasferito a BFC Media un valore complessivo dell’operazione nell’ordine di centinaia di migliaia di euro.

L’inserto presentava una veste grafica uniforme ed era privo di qualsiasi dicitura idonea a palesare la natura pubblicitaria. Inoltre, pur essendo presenti tredici pagine chiaramente riconoscibili come inserzioni commerciali, le schede dei locali erano integrate nel prodotto con forma e linguaggio tipici del contenuto editoriale, così da rendere la finalità promozionale mimetica e difficilmente percepibile dal lettore sin dal primo contatto.

Il professionista ha tentato di difendersi sostenendo che la natura promozionale fosse desumibile dal contesto, valorizzando, tra l’altro, la dicitura in copertina “in collaborazione con Il Forchettiere”, la differenza grafica dell’inserto rispetto alle ordinarie classifiche della rivista, l’ordine alfabetico degli operatori e la presenza dei contatti dei ristoranti. Tali elementi, a dire della società, avrebbero evidenziato la finalità commerciale.

BFC Media ha inoltre richiamato l’editoriale pubblicato nel successivo n. 86, dove si riconosceva la presenza di azioni commerciali e, nel corrispondente supplemento Responsibility, si introducevano diciture esplicite come “Supplemento pubblicitario” e “Questo supplemento è composto da publiredazionali e pubblicità”. La società ha poi ricordato di aver disposto, il 10 febbraio 2025, il ritiro delle copie residue del n. 84 e del relativo supplemento, sottolineando così la cessazione della condotta e chiedendone l’archiviazione o, in subordine, una sanzione al minimo edittale.

L’Autorità non ha ritenuto persuasive tali argomentazioni. In primo luogo, ha chiarito che, alla luce della giurisprudenza consolidata in tema di pubblicità occulta, l’accertamento si muove lungo un duplice binario: la verifica di un rapporto di committenza che riveli lo scopo promozionale e l’accertamento dell’adozione di accorgimenti idonei a rendere immediatamente percepibile, per il consumatore medio, la natura pubblicitaria del messaggio.

Nel caso di specie la committenza risulta provata, ma è del tutto mancata la disclosure. La semplice menzione in copertina del partner editoriale e gli altri elementi richiamati dal professionista non consentono al lettore medio di cogliere alla prima lettura la natura promozionale dei contenuti. L’abituale pubblicazione di classifiche prive di ranking e la costruzione redazionale, con editoriali, riferimenti all’expertise e contributi giornalistici accostati alle schede, rafforzano l’impressione di un prodotto informativo frutto di selezione meritocratica e allontanano ulteriormente il pubblico dalla consapevolezza della finalità commerciale.

Sul versante dell’offensività, l’AGCM ha richiamato il principio, anch’esso consolidato, per cui le pratiche scorrette sono illeciti di pericolo: non rileva il numero assoluto di copie vendute o scaricate né la supposta sofisticazione del pubblico della rivista. L’elemento determinante è l’idoneità della tecnica comunicativa a falsare il comportamento economico del consumatore medio, incidendo sulla sua libertà di autodeterminazione sin dal primo contatto. Ne consegue che i comportamenti successivi possono incidere esclusivamente sulla misura della sanzione, non sull’ an della violazione.

Quanto al trattamento sanzionatorio, l’Autorità, applicando l’art. 27, comma 9, del Codice del Consumo e i criteri dell’art. 11 della legge n. 689/1981, ha valutato gravità, durata della condotta, rilievo del professionista e sue condizioni economiche, riducendo l’importo base da 170.000 a 150.000 euro in considerazione delle misure adottate per attenuare l’illecito, vietando inoltre la reiterazione della pratica.

Sul piano sistematico, il caso offre alcuni spunti di novità o, quanto meno, di significativo consolidamento interpretativo. Anzitutto, si registra la piena valorizzazione del coordinamento tra AGCM e AGCOM quale regola di buona amministrazione nei casi in cui la pratica scorretta si realizzi attraverso mezzi di comunicazione, rafforzando un modello di tutela amministrativa integrata che tiene insieme profili di trasparenza commerciale e disciplina dei media.

In secondo luogo, l’Autorità ribadisce con nettezza che format editoriali tipici dell’industria dei contenuti possono rientrare nel perimetro delle omissioni ingannevoli quando la finalità promozionale non sia esplicitamente disvelata: la mimetizzazione redazionale diventa l’elemento dirimente dell’ingannevolezza, a prescindere dalla coesistenza, nello stesso prodotto, di pagine pubblicitarie tradizionali.

In terzo luogo, l’AGCM sottolinea che la riconoscibilità deve essere immediata, antecedente alla lettura, e che non bastano indizi labili o contestuali: l’onere di chiarezza grava sull’editore, chiamato a predisporre diciture inequivoche e graficamente percepibili, in linea con l’impostazione di derivazione europea che tutela il consumatore fin dal primo contatto con il messaggio.

Infine, il provvedimento si colloca tra le prime applicazioni organiche del Regolamento istruttorio del 2024, armonizzato alla direttiva (UE) 2019/2161 (anche detta Direttiva Omnibus), con implicazioni operative per gli operatori editoriali e i brand che ricorrono a contenuti nativi o publiredazionali: l’assenza di disclosure non è compatibile con la disciplina delle pratiche scorrette e, se accompagnata da elementi di messa in scena giornalistica, accresce la gravità dell’illecito.

In conclusione, la decisione Forbes Italia conferma l’orientamento volto a presidiare la linea di confine tra contenuto informativo e messaggio pubblicitario. Per l’ordinamento della tutela amministrativa del consumatore, ciò significa ribadire la centralità del dovere di disvelamento, la natura di illecito di pericolo delle pratiche scorrette e la responsabilità editoriale quale perno di garanzia. Tuttavia la vicenda non può ancora dirsi conclusa in quanto non risulta, ad oggi, che la società abbia già impugnato il provvedimento. È opportuno ricordare che, ai sensi dell’art. 135, comma 1, lett. b), del Codice del processo amministrativo, il ricorso al TAR Lazio deve essere proposto entro sessanta giorni dalla notificazione dell’atto e non dalla sua pubblicazione nel bollettino AGCM, sicché il termine potrebbe essere tuttora pendente o essersi appena esaurito a seconda della data effettiva di notifica, non resa pubblica.

2. LE RETRIBUZIONI DI RISULTATO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE a cura di Valentina Chieppa.

Una recente sentenza della Corte dei Conti (Sez. I Centrale d’Appello, n. 60/2025) offre un’importante occasione per riflettere sul tema delle cosiddette retribuzioni di risultato nella Pubblica Amministrazione.

Tutto parte dall’erogazione, tra il 2008 e il 2013, di somme ai dirigenti di un’Unione di Comuni in Lombardia, senza un formale sistema di valutazione della performance, poi introdotto solo successivamente.

La Procura contabile aveva contestato al Direttore apicale dell’Unione l’erogazione indebita di queste somme ai dirigenti, sostenendo che non rispettavano i requisiti imposti dal CCNL e dal d.lgs. 150/2009.

La Sezione regionale della Corte dei Conti, con la sentenza n. 276/2022, ha assolto la Dirigente, rilevando l’assenza di colpa grave e l’effettiva utilità delle prestazioni rese all’ente.

La sezione d’Appello, nel respingere il ricorso della Procura, ha confermato tale assoluzione.

La decisione si fonda sulla valorizzazione del lavoro effettivamente svolto, sull’utilità comunque ottenuta dall’amministrazione, e sulla non imputabilità alla dirigente dell’inerzia dell’ente pubblico circa la mancata approvazione di un sistema di valutazione del personale.

Secondo le normative e parte della giurisprudenza, la retribuzione di risultato non è un diritto automatico né un elemento fisso della qualifica di dirigente: è una voce accessoria del trattamento economico destinata a premiare chi raggiunge obiettivi e garantisce la qualità del lavoro.

Senza un piano di performance e criteri di valutazione definiti, la legge vieta la sua erogazione, per evitare che diventi un semplice automatismo.

Tuttavia, l’amministrazione italiana ha spesso erogato questi premi “a pioggia” a tutti i dirigenti senza un’effettiva valutazione dei risultati raggiunti, anche in presenza di sistemi di valutazione.

La giurisprudenza non è univoca: da una parte esistono sentenze che ribadiscono il divieto assoluto senza criteri di valutazione preventiva; dall’altra parte ci sono decisioni, come quella in esame, che riconoscono la legittimità del pagamento quando l’amministrazione ha comunque ottenuto benefici dal lavoro svolto ed è stata comunque in grado di valutare i propri dirigenti.

Il punto critico è qui: se la retribuzione di risultato è concepita come strumento per responsabilizzare e premiare il merito, riconoscerla senza valutazioni formalizzate rischia di comprometterne il senso?

La Corte dei Conti riconosce il principio secondo cui non si può condizionare il diritto del lavoratore alla negligenza dell’ente datore di lavoro. Tuttavia, aggiunge a tale considerazione una prospettiva sostanzialistica: se il lavoro è stato svolto con impegno, senza critiche né contestazioni, e l’ente ne ha tratto beneficio, allora il diritto del lavoratore ad ottenere la retribuzione di risultato non può essere compromesso dalla mancata adozione di un sistema di valutazione.

Questa impostazione conduce a sottolineare due aspetti:

in presenza di risultati comunque conseguiti, l’assenza di un sistema di valutazione non può pregiudicare una valutazione in concreto e i conseguenti diritti dei lavoratori,
nella consapevolezza che la misurazione della performance è inevitabilmente soggetta a margini di discrezionalità, le amministrazioni italiane si devono dotare di sistemi di misurazione anche riferiti al servizio reso ai cittadini.

Si deve tenere presente che la Pubblica Amministrazione non produce beni economici, ma offre servizi pubblici, non sempre facilmente misurabili con indicatori oggettivi sulla soddisfazione dei bisogni collettivi.

Si può dunque arrivare a dire che le retribuzioni di risultato devono avere dei riferimenti precisi e predeterminati, ma che ci sono casi in cui (inerzia dell’amministrazione, utilità concreta del lavoro svolto, benefici concreti) la giurisprudenza può riconoscerle anche in assenza di un sistema di misurazione formale e completo.

Questa tensione tra forma e sostanza si collega al più ampio dibattito sul principio di risultato, introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici.

Questo principio non riguarda direttamente la remunerazione dei dirigenti per i risultati conseguiti, ma orienta complessivamente l’azione amministrativa: la Pubblica Amministrazione è chiamata non solo ad agire, ma a produrre effetti concreti e misurabili per i cittadini.

Qui emerge una distinzione fondamentale: la retribuzione di risultato è uno strumento contrattuale di premialità individuale; il principio di risultato è un criterio sistemico di azione e di legittimazione della Pubblica Amministrazione.

Tuttavia, i due piani non sono indipendenti. Se davvero si vuole che il principio di risultato guidi l’amministrazione, anche gli strumenti di incentivazione devono essere coerenti e credibili.

In definitiva, il caso in esame dimostra come la questione della retribuzione di risultato non possa essere ridotta a un mero problema procedurale, ma debba essere letta alla luce della funzione più ampia che la Pubblica Amministrazione è chiamata a svolgere.

Il principio di risultato impone che l’azione amministrativa sia valutata non solo per la correttezza formale degli adempimenti, ma soprattutto per la capacità di generare effetti utili e misurabili per la collettività.

Ciò non significa rinunciare a sistemi di valutazione rigorosi, indispensabili per garantire trasparenza e responsabilità; significa piuttosto che il valore del lavoro pubblico non si esaurisce nei moduli e nei piani di performance, ma trova legittimazione ultima nella qualità dei servizi resi ai cittadini.

Solo integrando la dimensione formale con quella sostanziale sarà possibile costruire una Pubblica Amministrazione realmente orientata ai risultati, capace di premiare il merito e, insieme, di rispondere in modo concreto ai bisogni della comunità.

3. PROFILI PROBLEMATICI DELLA NUOVA REGIONAL AIR MOBILITY INAUGURATA DA ENAC a cura di Alessandro Nacci

Con il comunicato stampa n. 49/2025 del 15 settembre 2025, ENAC ha inaugurato il primo collegamento dimostrativo del nuovo piano di Regional Air Mobility (RAM), un nuovo modello di mobilità a corto raggio che si pone come obiettivo l’integrazione dei territori regionali serviti da piccoli aeroporti non interessati dal traffico di linea tipico degli scali di maggiori dimensioni.

La RAM nasce come strategia di mobilità innovativa capace di offrire nuove soluzioni di trasporto per le rotte di corto e medio raggio non praticabili per gli aeromobili di maggiori dimensioni, tanto per ragioni legate alla domanda di traffico, quanto per ragioni afferenti alla capacità infrastrutturale degli scali aeroportuali interessati. Nei suoi sviluppi più recenti a livello europeo e mondiale si parla di RAM riferendosi all’utilizzo di droni o velivoli a decollo anche verticale che operino collegamenti per aeroporti minori nell’ottica di connettere i rispettivi territori ai sistemi di trasporto delle grandi città. Questa nuova modalità di trasporto si pone peraltro, almeno nella teoria, in prima linea tra le tecniche di decarbonizzazione del trasporto aereo, vedendo la pianificazione dell’impiego di aeromobili e droni completamente elettrici o ibridi, riducendo così sensibilmente le emissioni di CO2 e di altri elementi inquinanti che sarebbero altrimenti emessi da aeromobili tradizionali o da altri mezzi di trasporto.

Il collegamento di prova svoltosi in questo settembre è stato operato da un King Air B200 da 9 posti, un piccolo aereo bimotore della società ENAC Servizi, la società in house di ENAC che ha l’obiettivo di sviluppare il Sistema aeroportuale italiano attraverso interventi soprattutto nell’ambito della aeroportualità regionale e innovativa. La società si occupa soprattutto di gestione e progettazione di infrastrutture aeroportuale nel paese, ma le opportunità offerte dalle nuove frontiere della mobilità offrono per la società nuovi orizzonti di intervento nel panorama aeroportuale italiano, costellato di infrastrutture oggi costituenti dei <<non luoghi>>. L’espressione, coniata dall’antropologo Marc Augè riferendosi a quegli spazi privi di una loro identità e storicità e utili invece alla circolazione di uomini e beni, è stata utilizzata dall’ENAC proprio all’interno del comunicato stampa, affermando come questo nuovo progetto di mobilità abbiamo un ruolo chiave nella pianificazione strategica innovativa di ENAC, che mira a superare la concezione degli aeroporti territoriali come <<non luoghi>>, rendendoli invece nodo di scambio e di esperienza di nuove forme di mobilità nell’ambito dell’intermodalità aria-aria.

Tuttavia, pur volendo riconoscere l’innovatività e le possibili ricadute positive che questa linea di intervento potrebbe avere sui territori interessati, sono molti i punti che non convincono, già a partire dalle modalità e dagli obiettivi dichiarati da ENAC all’interno del comunicato stesso, anche in virtù del fatto che non sono specificati i dettagli circa i potenziali vettori che effettuerebbero i servizi di collegamento tra gli aeroporti.

Innanzitutto, si ritiene prioritario affrontare la questione legata alle ricadute ambientali di questi nuovi servizi su cui ENAC ha deciso di concentrarsi. Se è vero che uno degli aspetti principali delle strategie di Regional Air Mobility è proprio l’attenzione all’impatto ambientale delle operazioni di volo (avendo questi collegamenti l’obiettivo di sostituire altri mezzi di trasporto più inquinanti), non pare potersi affermare che ENAC si muova nella direzione giusta. Questo perché non è dato rintracciare alcun riferimento nel comunicato stampa di questo settembre (come nemmeno in tutte le precedenti comunicazioni) circa l’utilizzo di aeromobili elettrici o ibridi. Non c’è dubbio che tale mancato riferimento sia dovuto alla sostanziale impossibilità di reperire attualmente aeromobili di queste categorie, ma viene allora da chiedersi perché non attendere nuovi sviluppi relativi alla produzione industriale di questi. Pare complessa da sostenere la scelta di dare il via ad un progetto innovativo di mobilità, nelle sue premesse anche attento alle esigenze di sostenibilità ambientale, con aeromobili che comportano emissioni di CO2 per passeggero nettamente superiori a quelle derivanti da voli operati dai più diffusi aerei di linea.

Per un rapido confronto, è possibile prendere in considerazione proprio il quantitativo di emissioni per passeggero (gCO2/pax) conseguente a due diversi voli:

Roma Fiumicino – Ancona falconara, operato da un Boeing 737-800 (circa 170 posti)
Roma Urbe – Fano, operato da un King Air B200 (9 posti)

Nel primo caso le emissioni globali di CO2 per passeggero si attestano intorno ai 55/60 kg, ricomprendendo non solo l’anidride carbonica derivante dalla combustione del carburante, ma anche quella relativa a tutti i servizi accessori e funzionali alle operazioni di volo.

Nel secondo caso, invece, assumendo un tasso di riempimento (o load factor) del 100% (come anche è stato fatto nel primo caso), si calcola l’emissione di circa 160 kg di CO2 per passeggero per ogni singolo volo. Dato che sale sensibilmente fino a oltre i 190 kg di CO2 per passeggero nel caso di tasso di riempimento dell’aeromobile inferiore al 70% (aumento che, seppur fisiologico anche nel caso del Boeing 737, non presenta lì incrementi proporzionali altrettanto vertiginosi).

Alla luce dei dati qui riportati emerge pertanto come, nonostante l’innovatività delle strategie di Regional Air Mobility – ivi inclusa quella presentata dall’ENAC su cui si tornerà di seguito – tali progetti rischino di non conseguire alcun obiettivo in materia di sostenibilità ambientale, senza l’utilizzo di aeromobili di nuova generazione, progettati anche nell’ottica di una sostanziale riduzione delle emissioni nocive per l’ambiente.

Scendendo ora nel dettaglio del piano presentato da ENAC, l’Ente prevede di collegare i principali scali minori del paese, con un’attenzione particolare agli aeroporti di Roma Urbe e Milano Bresso, che diverranno i due hub principali per i collegamenti rispettivamente nel centro-sud e nel nord del paese. Rilievo maggiore avranno anche gli scali di Venezia Lido e Siena e molti altri potrebbero vedere un numero crescente di collegamenti in base all’eventuale crescita della domanda. Come si legge dal comunicato, per l’adeguamento delle infrastrutture territoriali, ENAC ha stanziato, in favore di ENAC servizi, risorse finanziarie per un totale di circa 87 milioni di euro, così ripartite: circa 18 milioni per l’aeroporto di Roma Urbe, 10 milioni per l’aeroporto di Rieti, 34 per Siena, 8 per lo scalo di Capua, 6 per quello di Pavullo nel Frignano, 9 per Milano Bresso e infine 2 milioni per l’aeroporto di Viterbo.

Senza scendere nell’analisi degli importi stanziati per i rispettivi aeroporti, si intende invece evidenziare alcuni passaggi problematici emergenti dal comunicato stampa di ENAC.

Innanzitutto, non si comprende a pieno come possano questi collegamenti davvero essere utili ad intercettare il turismo proveniente dall’estero. Se, infatti, è certo che una percentuale di passeggeri usufruirà di questi collegamenti per motivi turistici, non si comprende invece come turisti atterrati negli scali principali (come Roma Fiumicino o Milano Malpensa) possano preferire un cambio di scalo e un ulteriore volo e, ove questa dovesse anche essere la scelta più comoda per il passeggero, non se ne può certo condividere la maggiore ecosostenibilità rispetto a percorsi alternativi. Un esempio potrebbe essere il turista americano atterrato a Roma Fiumicino e diretto a Pavullo nel Frignano, che avrebbe davanti a sé due scelte di percorsi aerei: il primo, trasferendosi in elicottero (grazie a un collegamento dedicato) all’aeroporto di Roma Urbe e successivamente imbarcandosi per un volo RAM direttamente verso la località appenninica, il secondo, prendendo un volo direttamente in connessione da Roma Fiumicino a Bologna e da lì muovendosi con il trasporto pubblico regionale. In un’Europa in cui la Francia pone il divieto di operare rotte brevi tra città servite da collegamenti ferroviari di durata inferiore a 2 ore e 30 minuti, non si comprende il motivo per cui la strategia italiana presenti un nuovo (e non del tutto esente da critiche) piano di mobilità aerea, anziché implementare l’intermodalità aereo-treno, largamente ritenuta come la situazione più ecologica e sostenibile per queste tipologie di collegamenti.

Altro elemento discutibile del progetto ENAC è infatti proprio la previsione di un collegamento in elicottero dedicato tra l’aeroporto di Roma Urbe e quello di Roma Fiumicino che, se da un lato sarà potenzialmente utile ad un certo numero di passeggeri, dall’altro non convince nella sua premessa giustificativa di ponte per i passeggeri in transito da aeroporti maggiori per i motivi già espressi sopra, oltre che per le ricadute in tema di inquinamento acustico e ambientale nel suo complesso.

Inoltre, pare quantomeno dubbia l’utilità di una nuova ciclovia illuminata anche di notte lungo il Tevere al fine di <<integrare l’aeroporto dell’Urbe con la rete di mobilità dolce della Capitale>>. Anche in questo caso, non si vogliono mettere in dubbio le esternalità positive derivanti dalla costruzione di una siffatta ciclovia, ma porre l’opera come funzionale all’integrazione dell’aeroporto nel sistema di mobilità dolce della capitale sembra poco realistico, dato che, per ovvie ragioni, un passeggero difficilmente si muoverà da e verso l’aeroporto attraverso l’uso della bicicletta.

Ultima incognita riguarda le possibili tariffe per i collegamenti aerei in oggetto, che non sembra potranno essere al di sotto, per le tratte più brevi, dei 60-70 euro a tratta, ma contando dell’aiuto di eventuali regimi di continuità territoriale. Anche per questo motivo, ENAC dovrebbe chiarire se lo scopo di questo progetto sia realmente quello di incentivare il turismo o più semplicemente – e probabilmente anche più ragionevolmente – quello di offrire nuove soluzioni di mobilità a territori poco connessi con le principali città italiane e che possono trovare nel mezzo aereo una soluzione ottimale per le sue caratteristiche intrinseche di velocità e indipendenza dalla morfologia spesso complessa del territorio del territorio italiano. Per concludere, si vuole affermare che non c’è dubbio che questa nuova forma di mobilità avrà innumerevoli effetti positivi sulla mobilità degli utenti serviti dagli scali minori e non si dubita delle esternalità positive anche per la concorrenza e l’economia più in generale dei territori interessati; ciò che invece ENAC dovrebbe chiarire meglio sono proprio i reali intenti sul piano degli obiettivi e i presupposti giustificativi dell’adozione di questo nuovo progetto in questo momento storico e con i mezzi a disposizione, che certamente non spiccano per ecosostenibilità.

4. LA NUOVA DIFESA EUROPEA: IL PACCHETTO DEFENCE READINESS OMNIBUS a cura di Alessia Farina.

Con l’obiettivo dichiarato di creare una “defence-readiness mindset”, lo scorso giugno 2025 la Commissione europea ha presentato il Defence Readiness Omnibus (DRO), ossia un insieme di interventi normativi e operativi che permetta agli Stati membri e all’industria di rispondere in modo rapido ed efficace alle crescenti minacce provenienti dall’esterno, mediante uno snellimento delle procedure – anche in materia di contratti pubblici – e il potenziamento della cooperazione strategica. Il pacchetto si inserisce nel più ampio contesto della strategia delineata dal White Paper for European Defence-Readiness 2030 e risponde ad una precisa indicazione del Consiglio europeo, che nel marzo 2025 aveva sollecitato la Commissione a procedere con urgenza nella semplificazione dei quadri normativi nonchè amministrativi rilevanti per la difesa. La proposta avanzata dalla Commissione si basa su un presupposto centrale: molte delle normative attualmente vigenti nell’Unione sono state concepite per contesti di pace e, come tali, non appaiono essere pienamente adeguate a fronteggiare condizioni nelle quali elementi come la rapidità, la coordinazione transnazionale, la capacità produttiva e la mobilità operativa diventano fattori determinanti di difesa. Occorre infatti preliminarmente osservare che, fino al DRO, la disciplina europea della difesa si fondava su strumenti come la Direttiva Appalti Difesa(Direttiva 2009/81/EC), il sistema dei trasferimenti intra-UE regolato dalla Direttiva 2009/43/EC, e normative civili che non contenevano disposizioni esplicite adeguate per situazioni d’urgenza. Il pacchetto mira a porre rimedio a tale problematica, intervenendo non solo su regolamentazioni specifiche del settore difesa, ma anche su quelle discipline cosiddette orizzontali che, pur non nate in funzione difensiva, influenzano in modo rilevante la capacità europea di “prontezza”.

Il primo elemento di rilievo a cui occorre far riferimento per comprendere la portata del DRO è sicuramente la previsione di un regime accelerato per le autorizzazioni (fast track permitting regime) relative a progetti connessi all’ambito della difesa: a tal fine, la Commissione propone che tali permessi siano rilasciati entro sessanta giorni, mediante strutture nazionali designate come punti di contatto unici per il settore difesa assolvendo così all’onere di ridurre i notevoli ritardi che attualmente derivano da procedure nazionali complesse, frammentate e in alcuni casi poco coerenti con le necessità strategiche comuni. Infatti, nonostante esistano già disposizioni per derogare nei casi di “interesse pubblico prevalente” o “sicurezza pubblica”, sotto la normativa vigente molti progetti difensivi sono soggetti a valutazioni ambientali ordinarie e procedure di permesso la cui durata può arrivare a superare ampiamente i due mesi.

La più specifica materia degli appalti difensivi trovava disciplina nella Direttiva Appalti Difesa, contenente norme comuni per le forniture e i servizi di difesa ma nel contempo caratterizzata da ampi margini di discrezionalità lasciati agli Stati membri. Nello specifico, all’interno di tale direttiva venivano individuate soglie economiche minime oltre le quali un contratto doveva obbligatoriamente seguire la procedura prevista dal diritto europeo (con specifico riferimento a pubblicazione, criteri di gara, obblighi di trasparenza), soglie che, tuttavia, non sono state ritenute sufficientemente alte: ad esempio, per i contratti di forniture e servizi erano fissate a circa 431.000 euro, importo tra l’altro periodicamente aggiornato dalla Commissione. In tale situazione anche gli appalti di dimensioni modeste, ad esempio contratti per manutenzioni tecniche, forniture specifiche o servizi di supporto, finivano con l’essere soggetti al regime comunitario e di conseguenza ai più complessi obblighi di gara. Alla luce di ciò, il DRO prevede l’innalzamento della soglia per l’applicazione della Direttiva sugli appalti di difesa a 900.000 euro per i contratti di servizi e forniture, con l’asserito obiettivo quindi di alleggerire il carico amministrativo e di garantire più flessibilità per il mercato.

Un altro fronte di notevole rilevanza è rappresentato dall’intervento sul funzionamento del European Defence Fund (EDF).Istituito dal Regolamento 2021/697 per il periodo 2021-2027 con una dotazione iniziale di 8 miliardi di euro, l’EDF ha lo scopo di sostenere progetti di ricerca collaborativa e sviluppo di capacità nel settore della difesa, promuovendo sinergie transfrontaliere e riducendo la duplicazione degli investimenti nazionali. La valutazione intermedia pubblicata contestualmente all’Omnibus ha evidenziato da un lato l’impatto positivo del Fondo nel favorire consorzi industriali e tecnologici paneuropei, dall’altro la persistenza di oneri burocratici e incertezze interpretative che hanno talvolta scoraggiato la partecipazione delle piccole-medie imprese. Il DRO interviene proprio su questo aspetto, semplificando i requisiti di accesso, riducendo la documentazione necessaria e chiarendo i rapporti tra EDF e altre fonti di finanziamento europeo: in tal modo gli operatori che vi accedono, sostiene la Commissione, beneficeranno direttamente delle semplificazioni introdotte contribuendo alla creazione di una base industriale europea realmente integrata.

Anche la disciplina dei trasferimenti intra-UE di prodotti della difesa, oggi regolata principalmente dalla Direttiva 2009/43/CE, è oggetto di revisione da parte del pacchetto: tale direttiva, infatti, pur avendo introdotto strumenti come le licenze generali di trasferimento (General Transfer Licences), è stata recepita in modo disomogeneo dagli Stati membri, traducendosi in condotte delle amministrazioni nazionali che hanno continuato a privilegiare sistemi autorizzativi individuali o globali, con tempistiche variabili e requisiti di volta in volta differenti. Per rimediare, il pacchetto promuove un ricorso più sistematico alle licenze generali, estendendone il campo di applicazione a categorie più ampie di prodotti e incoraggiando gli Stati membri ad adottarle come strumento ordinario e non più solo eventuale. Al tempo stesso, si mira a ridurre la dipendenza dalle autorizzazioni individuali, da utilizzare solo nei casi più sensibili, e ad armonizzare le condizioni per il rilascio delle licenze, limitando così le discrepanze nazionali.

Da ultimo, un aspetto qualificante del DROè l’integrazione del settore della difesa con le normative orizzontali dell’Unione, in particolare quelle in materia ambientale e di finanza sostenibile. La Commissione ha riconosciuto che disposizioni generali, come il regolamento REACH sulle sostanze chimiche, le norme sui biocidi o le direttive in materia di valutazione d’impatto ambientale, si sono finora risolte in rallentamenti significativi nei progetti di difesa, pur non essendo state concepite per quel contesto. L’Omnibus introduce quindi meccanismi di adattamento e chiarimenti applicativi al fine di garantire che tali discipline non diventino un ostacolo strutturale alla “prontezza”, nello sperato tentativo di lasciare inalterati i livelli essenziali di tutela.

Parallelamente, il pacchetto affronta la questione della finanza sostenibile, chiarendo come debbano applicarsi al comparto difensivo strumenti quali la EU Taxonomy for Sustainable Activities e il Sustainable Finance Disclosure Regulation (Reg. UE 2019/2088). In assenza di linee guida esplicite, il rischio era che gli investimenti nella difesa venissero automaticamente esclusi dai flussi di capitale orientati agli obiettivi ESG (Environmental, Social, Governance), con effetti penalizzanti per la capacità industriale europea. La Commissione specifica invece che gli investimenti in ambito difensivo non possono essere considerati per definizione non sostenibili, purché rispettino vincoli internazionali stringenti, come il divieto di armi proibite, e siano soggetti a criteri di trasparenza e due diligence: in questo modo, la difesa viene riconosciuta come componente funzionale alla sicurezza collettiva, compatibile con il quadro normativo europeo sulla sostenibilità.

A partire dagli spunti sopra riportati possiamo dunque concludere affermando che il Defence Readiness Omnibus non deve essere letto come un mero pacchetto tecnico: esso sembra al contrario segnare un più generale mutamento di paradigma nel modo in cui l’Unione europea concepisce il rapporto tra difesa, governance e innovazione istituzionale. Per la prima volta la Commissione adotta un approccio esplicito e sistemico alla “readiness”, intendendo la prontezza non come una funzione militare separata, ma come una condizione da integrare trasversalmente nelle politiche pubbliche dell’Unione Europea prima, e dei singoli Stati Membri poi.

5. GLI APPALTI PUBBLICI COME STRUMENTO DI RILANCIO DELLA COMPETITIVITA’ EUROPEA a cura di Michele Sangiovanni

Il 9 settembre 2025, il Parlamento europeo ha tracciato – a larghissima maggioranza – l’indirizzo di riforma delle direttive sugli appalti pubblici.

La risoluzione apre la strada a un progetto ambizioso volto a ripensare il funzionamento delle procedure di gara, con l’obiettivo di rafforzare il mercato unico, accrescere l’autonomia strategica dell’Unione e valorizzare gli appalti pubblici come leva per il rilancio della competitività dell’economia europea.

L’esigenza di riformare le direttive appalti nasce innanzitutto da una necessità pratica riscontrata negli ultimi anni, ossia che un impianto normativo ‘moderno’ non è di per sé solo sufficiente se la sua applicazione, nei diversi Stati membri, si traduce in incertezza giuridica e ostacoli di accesso al mercato.

A ciò si aggiunge che, nonostante la riforma del 2014 fosse volta a semplificare le procedure, rafforzare la trasparenza e contrastare la corruzione, le difficoltà di partecipazione alle gare restano significative, soprattutto per i piccoli operatori economici. Secondo il Parlamento europeo, le procedure si sono anzi progressivamente complicate e appesantite, scoraggiando una platea ampia e diversificata di fornitori, compresi quelli transfrontalieri.

A conferma di tale quadro, la Corte dei conti europea, ha rilevato negli ultimi anni un sensibile calo della concorrenza, con procedure sempre più spesso aggiudicate ad un solo offerente e ostili alla quasi totalità delle piccole e medie imprese. Nel solo 2023, inoltre, in venti Stati membri oltre il 50% delle gare pubbliche è stato aggiudicato sulla base del solo prezzo e, in dieci di essi, la quota ha superato addirittura l’80%.

Gli sviluppi del quadro internazionale degli ultimi anni hanno influenzato – negativamente – l’impostazione originaria delle direttive, fondata su un’apertura incondizionata dei mercati. Tale apertura, in assenza di standard ambientali, sociali e lavorativi equivalenti da parte degli operatori economici provenienti da Paesi terzi, rischia oggi di trasformarsi in un boomerang per l’economia europea.

Alla luce delle criticità evidenziate, il Parlamento europeo, forte anche dell’impegno già assunto dalla Commissione europea di rivedere il quadro normativo in modo da privilegiare i prodotti europei negli appalti di determinati settori strategici, ha sollecitato il Consiglio e la Commissione a un nuovo intervento di riforma delle direttive.

La risoluzione persegue un obiettivo chiaro: trasformare gli appalti pubblici in strumento di politica pubblica in grado di rafforzare l’industria europea e rilanciarne la competitività.

Elemento di maggior novità è, infatti, la proposta di introdurre una clausola di favore (c.d. “preferenza europea”), volta a garantire che una quota certa di risorse pubbliche sia destinata a prodotti e imprese dell’Unione, secondo criteri che incentivino innovazione e qualità, soprattutto nei settori considerati strategici.

Tale clausola, combinata con l’esclusione dei prodotti e delle imprese dei Paesi terzi che non praticano reciprocità effettiva, garantirebbe – secondo il Parlamento– il rilancio del mercato interno. Basta ricordare, infatti, che il settore degli appalti pubblici rappresenta un’importante fetta dell’economia europea. – ben il 14% del PIL. In questa prospettiva, si inseriscono anche il regolamento sulle sovvenzioni estere (Regolamento UE 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio) e lo strumento degli appalti internazionali, recentemente inclusi dalla Commissione europea tra gli strumenti di difesa commerciale per promuovere la condizioni di concorrenza eque e garantire la reciprocità nell’accesso ai mercati.

Il Parlamento chiede altresì alla Commissione di riformulare la disciplina delle cause di esclusione, introducendo criteri settoriali più mirati per contrastare in modo efficace corruzione e infiltrazioni criminali, e di superare l’attuale formalismo che comporta l’estromissione degli operatori anche per mere irregolarità minori. In tale ottica si auspica una regola generale che consenta la sanatoria o il chiarimento delle irregolarità formali senza ricorrere all’annullamento dell’aggiudicazione.

Infine, a detta del Legislatore europeo, la sfida principale è rappresentata dalla digitalizzazione degli appalti pubblici. È prioritario rendere il sistema più efficace e trasparente tramite piattaforme europee, semplici e sicure. Si chiede, dunque, la creazione di una struttura paneuropea di raccolta dati sugli appalti pubblici e la creazione di un passaporto digitale in primis per le piccole e medie imprese, ma nella prospettiva di un passaggio completo e definitivo al sistema digitale, in coerenza con il pacchetto digitale europeo.

In particolare, infatti, l’Unione europea ha adottato nel 2022 la legge sui servizi digitali e sui mercati digitali con lo scopo di governare la transazione digitale in corso, garantendo innovazione e crescita economica nel rispetto della sicurezza e delle libertà fondamentali dei cittadini.

In conclusione, la risoluzione del Parlamento europeo segna un momento di svolta potenziale: gli appalti pubblici devono essere considerati come veri e propri strumenti strategici di sviluppo e non mero strumento di spesa pubblica.

Nella complessità del contesto internazionale recente, l’Unione europea non può, in favore della concorrenza e dell’apertura del mercato, rinunciare alla tutela e al perseguimento dell’innovazione, della coesione territoriale e sociale, nonché della sostenibilità ambientale, ma deve, soprattutto nei settori strategici quali difesa o infrastrutture, adottare degli “scudi protettivi”.

Tuttavia, è chiaro che qualora l’intervento di riforma dovesse essere accolto, il legislatore italiano dovrà nuovamente intervenire sulla materia contrattualistica. Il Codice dei contratti pubblici, approvato da soli due anni, rischia, pertanto, di avere vita breve rispetto ai suoi predecessori. Un sacrificio costoso, ma forse necessario per un cambio di passo incentrato sulla strategicità economica europea degli appalti.

6. LA PIATTAFORMA «BIOTRAC» TRA DIGITALIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E TUTELA DEL CONSUMATORE: PROFILI DEL D.M. MASAF 24 LUGLIO 2025 a cura di Agnese Trani

Il 22 agosto 2025 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il decreto ministeriale 24 luglio 2025 del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (MASAF), con il quale è stata istituita l’infrastruttura digitale pubblica denominata «BioTrac», destinata a garantire la tracciabilità della provenienza e della qualità dei prodotti biologici. Tale atto si inserisce nel più ampio percorso di progressiva digitalizzazione dell’azione amministrativa, in coerenza con i principi di semplificazione e interoperabilità sanciti dal Codice dell’amministrazione Digitale (CAD), e trova applicazione specifica nel settore agroalimentare. La finalità dichiarata è duplice: da un lato, rafforzare la tutela del consumatore mediante strumenti idonei ad assicurare trasparenza, completezza e accessibilità delle informazioni; dall’altro, ridurre frodi e asimmetrie informative attraverso la costruzione di un sistema informativo integrato, che permetta anche di orientare i cittadini verso scelte di consumo più consapevoli e sostenibili.

L’infrastruttura «BioTrac» non si esaurisce, dunque, nel perimetro del comparto agricolo, ma si colloca nel più ampio contesto delle politiche di digitalizzazione della pubblica amministrazione, sviluppatesi tanto a livello europeo quanto a livello nazionale. Sul piano europeo, va ricordata la Digital Single Market Strategy del 2015, che ha introdotto principi di interoperabilità e il principio del c.d. Once-Only, volto a evitare che cittadini e imprese debbano trasmettere più volte alle amministrazioni pubbliche le medesime informazioni. A tale iniziativa si è affiancata la European Data Strategy del 2020, che ha previsto la creazione di spazi comuni di dati settoriali, tra cui il progetto AgriDataSpace, concepito per la creazione di uno spazio comune europeo dei dati agricoli (CEADS) che promuova la condivisione sicura e l’utilizzo dei dati agroalimentari da parte di autorità, operatori e consumatori e che acceleri la duplice transizione digitale e verde nel settore, anche al fine di ridurre gli oneri amministrativi.

In questo quadro si colloca nello specifico la strategia Farm to Fork del 2020, tradotta in Italia come strategia Dal produttore al consumatore e inserita all’interno del Green Deal europeo, che attribuisce rilievo decisivo alla questione della fiducia del consumatore nei confronti dei prodotti agroalimentari, legandola alla trasparenza e alla verificabilità delle informazioni lungo l’intera filiera. La Commissione ha espressamente evidenziato la necessità di estendere la tracciabilità digitale a tutta la catena alimentare, promuovere l’uso di sistemi innovativi, compresi quelli fondati su tecnologie come la blockchain, al fine di contrastare le frodi, e rafforzare la certificazione uniforme negli Stati membri, quale condizione imprescindibile per il raggiungimento dell’obiettivo del 25 per cento di superfici agricole coltivate a biologico entro il 2030.

Sul piano nazionale, «BioTrac» si inserisce in una più ampia strategia per rafforzare le infrastrutture digitali della Pubblica amministrazione tramite la creazione di sistemi digitali centralizzati e interoperabili per gli operatori di un determinato settore. La piattaforma digitale prevista dal decreto rappresenta la declinazione settoriale del modello al comparto biologico, distinguendosi per la duplice funzione: da un lato, strumento di supporto ai controlli ufficiali; dall’altro, interfaccia pubblica rivolta ai consumatori, i quali possono accedere alle informazioni di tracciabilità tramite QR code apposto in etichetta. In questa prospettiva, l’infrastruttura istituita dal decreto ministeriale del 24 luglio 2025 appare come un tassello nazionale di un disegno europeo più ampio, volto alla creazione di un ecosistema digitale agroalimentare che unisca certificazione, tracciabilità e informazione, trasformando la digitalizzazione da mero strumento tecnico a leva di legittimazione e fiducia nel sistema biologico.

Il decreto si colloca, inoltre, nel quadro della disciplina comunitaria relativa all’agricoltura biologica, fondata sul Regolamento (UE) 2018/848, concernente la produzione e l’etichettatura dei prodotti biologici, nonché sul Regolamento (UE) 2017/625 in materia di controlli ufficiali su alimenti e mangimi. Entrambi i regolamenti lasciano agli Stati membri margini di intervento per predisporre strumenti organizzativi e tecnici idonei a garantire l’effettività dei controlli e la correttezza delle informazioni rese ai consumatori, in linea con il regime di competenza concorrente che caratterizza la materia agricola e agroalimentare. Dal punto di vista interno, assume rilievo l’art. 7, comma 2, della legge 9 marzo 2022, n. 23, che promuove progetti di tracciabilità dei prodotti biologici finalizzati alla condivisione dei dati sulle fasi produttive, nonché il D.M del 1 febbraio 2012 n. 2049, con cui è stato istituito il Sistema informativo biologico (SIB), incardinato nel Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN); base giuridica solida per una piattaforma come «BioTrac», gestita dal MASAF e alimentata dai dati già raccolti a livello centrale e regionale.

Il decreto risponde in modo puntuale alle previsioni del Piano d’azione nazionale per la produzione biologica 2024-2026 (PANbio), che all’Obiettivo 3 (“Migliorare la fiducia del consumatore”), Azione 3.1, individua come priorità il rafforzamento dei sistemi di controllo e certificazione e la promozione di progetti di tracciabilità. In tale contesto, il piano prevede due direttrici complementari: la creazione di una banca dati delle transazioni, destinata a registrare digitalmente i flussi commerciali tra operatori biologici, e lo sviluppo di una futura infrastruttura digitale basata anche su tecnologie di tipo blockchain, con ricadute dirette sull’etichettatura e sulla tutela del consumatore. È tuttavia opportuno precisare che il sistema «BioTrac» non è, allo stato attuale, fondato su tecnologie blockchain: il riferimento ai registri distribuiti, presente nel PANbio, rimane perciò limitato a studi di fattibilità.

Il decreto presenta una natura duplice: organizzativa, in quanto definisce la governance digitale, i ruoli e le competenze; e precettiva, in quanto introduce obblighi puntuali di inserimento e validazione dei dati relativi alle transazioni biologiche. Il procedimento di adozione ha visto il coinvolgimento del Tavolo tecnico per la produzione biologica e si è concluso con l’intesa della Conferenza unificata del 10 luglio 2025. La piattaforma è gestita dal MASAF attraverso il SIB, come detto incardinato nel SIAN, e utilizza dati già disponibili nei servizi ministeriali e nei sistemi regionali interoperabili. A valle dell’inserimento dei dati, il sistema genera un codice identificativo univoco o un QR code da apporre in etichetta e nei documenti commerciali. Tale strumento assolve non solo a funzioni di compliance interna, ma svolge anche il ruolo di interfaccia verso i consumatori, che possono accedere in tempo reale alle informazioni sulla provenienza e sulla qualità del prodotto.

La stessa efficacia del decreto è subordinata alla realizzazione tecnica dell’infrastruttura entro centottanta giorni dalla sua entrata in vigore, secondo un meccanismo che vincola l’effettività dell’atto normativo alla concreta attivazione della piattaforma digitale. Il provvedimento individua con precisione le categorie di soggetti coinvolti: in una prima fase, l’utilizzo sarà limitato agli operatori aderenti al Registro nazionale dei distretti biologici che intendano avvalersene; per la loro partecipazione è comunque richiesta la certificazione ai sensi dell’art. 35 del Reg. (UE) 2018/848. Accanto a tali operatori sono previste forme di accesso per organismi di controllo e soggetti delegati. Gli obblighi principali per gli operatori consistono nell’inserire i dati relativi a cessioni e acquisti entro quindici giorni, convalidati o rifiutati dalla controparte entro il medesimo termine, con onere dell’inserimento a carico del cedente.

Data la natura sperimentale della misura è prevista una certa flessibilità mediante la possibilità per il Ministero di modificare gli allegati tecnici del decreto, previo parere del Tavolo tecnico e intesa della Conferenza unificata; soluzione che garantisce adattabilità normativa ma che suscita interrogativi sulla stabilità regolatoria.

Quanto alla protezione dei dati, il MASAF è titolare del trattamento delle informazioni contenute in «BioTrac», ai sensi del GDPR (Reg. UE n. 2016/679) e del Codice privacy (d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196). L’accesso pubblico è subordinato al consenso esplicito dell’operatore interessato. Questa scelta appare discutibile: se da un lato tutela la libertà imprenditoriale, dall’altro rischia di ridurre l’effettività della trasparenza e si pone in potenziale tensione con la possibilità di fondare il trattamento sulla base giuridica dell’interesse pubblico ex art. 6, par. 1, lett. e), del GDPR. Sarebbe auspicabile un chiarimento mediante linee guida che distinguano i dati destinati al controllo interno, soggetti a riservatezza, da quelli da rendere pubblici in forma standardizzata e interoperabile.

La piattaforma «BioTrac» si configura come strumento abilitante per i controlli ufficiali di cui al Reg. (UE) 2017/625 e al d.lgs. 6 ottobre 2023, n. 148, ma non introduce disposizioni specifiche in materia sanzionatoria: sarebbe per questo auspicabile un chiarimento del sistema giuridico sanzionatorio applicato e applicabile.

Un ulteriore profilo che merita attenzione è la scelta del legislatore di non rendere immediatamente obbligatoria l’adesione alla piattaforma per l’intera categoria degli operatori biologici, limitandone in prima istanza l’applicazione su base volontaria agli operatori aderenti ai distretti biologici. Tale soluzione appare, però, giustificata dalla necessità di sperimentare in un contesto circoscritto il funzionamento tecnico della piattaforma nonché la sostenibilità economica della stessa. Resta tuttavia evidente che, qualora il meccanismo dovesse funzionare correttamente, potrebbe estendersi l’accesso alla piattaforma all’intero settore, così da evitare disomogeneità e garantire unità di disciplina nel comparto biologico.

Non mancano, tuttavia, rilievi critici. Numerose voci del settore hanno evidenziato i rischi di aggravio burocratico e di incremento dei costi di transazione. La piattaforma impone infatti agli operatori l’obbligo di inserire puntualmente i dati relativi a ogni singola transazione, senza possibilità di ribaltare tali oneri sul mercato, oltretutto già segnato da inflazione e calo della redditività. L’impatto rischia di gravare soprattutto sulle piccole e medie imprese e sui piccoli trasformatori, costretti a ricorrere a soggetti terzi per l’adempimento digitale. Viene inoltre sottolineato come l’indicazione di origine sia già ampiamente garantita dalla normativa europea e come il sistema nazionale di certificazione biologica abbia storicamente registrato bassi tassi di non conformità. In tale contesto, «BioTrac» rischia di tradursi in un’ulteriore barriera burocratica per un settore che già soffre livelli elevati di oneri amministrativi. Un elemento per sopperire a tali problematicità potrebbe essere il rafforzamento dell’interoperabilità tra banche dati esistenti, che possa agevolare non solo gli organismi pubblici ma anche gli operatori stessi nel momento dell’inserimento dei dati. In linea con gli intenti della normativa, sia comunitaria che nazionale, l’uso mirato di tecnologie blockchain comporterebbe un probabile abbattimento di costi e oneri nel lungo periodo; tuttavia, queste ultime presentano costi elevati di implementazione e transizione iniziali. Il decreto ministeriale del 24 luglio 2025 rappresenta, ad ogni modo, un passaggio significativo nella digitalizzazione amministrativa applicata all’agricoltura biologica. Esso ha il potenziale per rafforzare trasparenza, tracciabilità e fiducia dei consumatori, in coerenza con le politiche europee e nazionali, ma lascia emergere al contempo importanti criticità: la scelta di fondare la trasparenza sul consenso, l’assenza di un regime sanzionatorio dedicato agli obblighi digitali, il rischio di sovraccarico burocratico ed economico per gli operatori. Perché «BioTrac» possa trasformarsi in una best practice di amministrazione digitale è necessario accompagnarne l’attuazione con linee guida chiare, strumenti di supporto alle PMI, collaborazioni tra pubblico e privato che si tramutino anche in aiuti economici per la transizione, un regime sanzionatorio tipizzato e un monitoraggio dell’efficacia. Sarebbe oltretutto auspicabile un’integrazione futura con tecnologie blockchain che vengono considerate fondamentali in un settore come quello agroalimentare, dove la tracciabilità dei prodotti e la correttezza dei dati è elemento essenziale della filiera. Solo in tal modo la nuova infrastruttura potrà coniugare innovazione digitale e sostenibilità economica, evitando di diventare l’ennesimo aggravio burocratico a danno del settore biologico.

7. TITOLARITA’ EFFETTIVA: LE NOVITA’ INTRODOTTE CON L’AML PACKAGE E L’INTERVENTO DELLA CGUE a cura di Veronica Mazzillo.

La normativa nazionale sulla prevenzione del fenomeno del riciclaggio, che trova compimento nel d.lgs. 21 novembre 2007, n.231, riconosce tra i soggetti chiamati ad adempiere gli obblighi prescritti, dalla citata legge, anche gli uffici della pubblica amministrazione. La previsione di obblighi di collaborazione attiva, imputati agli uffici amministrativi, risale ai primi tentativi del legislatore di introdurre nel sistema una normativa antiriciclaggio. Già il D.l. 3 maggio 1991, n.143, un primo atto normativo diretto a prevenire i reati di riciclaggio, introdusse tra i soggetti obbligati gli uffici della pubblica amministrazione, recependo la prima direttiva europea. A tali soggetti era richiesto di assolvere gli obblighi di identificazione, di registrazione di dati ed informazioni, nonché di segnalazione al Questore di eventuali operazioni sospette. In forza della neoistituita disciplina, le segnalazioni erano soggette all’applicazione di apposite sanzioni, anche nei casi in cui si rivelassero inesatte o incomplete. Il Sistema così istituito scoraggiava la richiesta collaborazione attiva degli uffici amministrativi, che ricaddero presto in atteggiamenti scarsamente cooperativi, in ottica di prevenzione del riciclaggio. Questo quadro mutò con il D.lgs. 20 febbraio 2004, n.56. Questo ultimo previde che gli uffici delle pubbliche amministrazioni venissero esonerati dall’assolvimento degli obblighi di identificazione e di registrazione. Divennero così tenuti ai soli obblighi di segnalazione di operazioni sospette, che dovevano essere destinate non più alle Questure ma all’Ufficio italiano dei cambi (UIC). Tale impostazione rimase invariata sino al d.lgs. 231/2007, promosso in attuazione della terza direttiva antiriciclaggio. Quest’ultima prevedeva la costituzione dell’Unità di Informazione Finanziaria, omonima alle rispettive unità istituite sul suolo dei diversi stati membri. Nello specifico, il citato decreto del 2007, seppur soggetto a numerose modifiche, costì e attualmente costituisce il principale testo normativo nazionale per la prevenzione del fenomeno del riciclaggio. La prima novella legislativa al decreto antiriciclaggio si ebbe con il d.lgs. 25 maggio 2017, n.90, che recepiva la quarta direttiva europea antiriciclaggio, ridefinendo l’ambito soggettivo di applicazione della disciplina di prevenzione del fenomeno. Venne integralmente sostituito il contenuto dell’articolo 10, del d.lgs. 21 novembre 2007 n.231, con l’introduzione di una disposizione intitolata “Pubbliche amministrazioni”. A seguito della riforma ex d.lgs n.90/2017, gli uffici pubblici furono non più formalmente inclusi nel novero dei soggetti obbligati, ma divennero un soggetto sui generis a cui furono imposti specifici obblighi. Essi vennero chiamati ad assolvere gli obblighi di comunicazione alla UIF dei dati e di tutte le informazioni raccolte, relativamente alle operazioni sospette di cui venissero a conoscenza. La trasposizione della pubblica amministrazione in un articolo dedicato, all’interno della normativa antiriciclaggio, suggerisce il primo tentativo del legislatore di coinvolgerla più attivamente nell’azione di contrasto del fenomeno del riciclaggio. Se pur tuttavia si riconoscono le peculiarità di un soggetto obbligato, come la pubblica amministrazione, che in caso di operazioni di sospetto riciclaggio è essa stessa parte dell’operazione criminale e soggetto sottoposto a specifici obblighi di segnalazione, suscitando un evidente conflitto di interessi. Le scelte operate con la novella del 2017, sono state mantenute anche a seguito del d.lgs. 4 ottobre 2019, n.125, che recepisce la quinta direttiva antiriciclaggio europea. Il recepimento ha introdotto, in tema di pubbliche amministrazioni, solo delle modifiche e integrazioni in tema di processo di analisi e sviluppo delle “comunicazioni” prodotte dalle pubbliche amministrazioni.

Ad oggi, in tema di attività della PA e di utilizzo di fondi pubblici, il legislatore nel presidiare i rischi di riciclaggio ha imposto il necessario rispetto di importanti linee guida. Queste ultime definiscono e tratteggiano il perimetro di azione amministrativa, in ambito di gestione ed utilizzo dei fondi derivanti dal PNRR. Un documento fondamentale che contribuisce a dettare il perimetro di azione della pubblica amministrazione è rappresentato dalla circolare del 15 settembre 2024, n.27, del MEF. La circolare, ai sensi del Reg. (UE) 2021/241 del 12 febbraio 2021, che istituisce il “Dispositivo per la ripresa e la resilienza”, pone specifici obblighi per gli stati membri ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione. In particolare, l’art. 22 par. 2, lettera d), del citato regolamento, prevede l’obbligo – ai fini dell’audit e dei controlli, nonché al fine di fornire dati comparabili sull’utilizzo dei fondi in relazione alle misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimento nell’ambito del PNRR – di raccogliere un insieme di categorie standardizzate di dati. Tra i dati richiesti figurano, in tema di appalti pubblici e di utilizzo delle risorse PNRR: il nome del destinatario finale dei fondi; il nome dell’appaltatore e del subappaltatore, ove il destinatario finale dei fondi sia un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi delle disposizioni nazionali o dell’Unione in materia di appalti pubblici; il nome, il cognome e la data di nascita del titolare effettivo destinatario dei fondi o appaltatore, ai sensi dell’articolo 3, punto 6, della Direttiva (UE) 2015/849¹⁴² del Parlamento europeo e del Consiglio. In questo contesto, l’identificazione del titolare effettivo rappresenta una delle principali misure adottate dal legislatore per la mitigazione del rischio di riciclaggio di denaro. La necessità di informazioni accurate e aggiornate risulta infatti funzionale a rintracciare soggetti che potrebbero occultare la propria identità dietro una struttura societaria, al fine di nascondere lo svolgimento di attività illecite. Gli stati dovrebbero assicurare che i soggetti giuridici costituiti nel loro territorio, ottengano e conservino informazioni adeguate, accurate e attuali sulla loro titolarità effettiva, archiviandole in un registro centrale. Nella circolare del 15 settembre 2023 n.27 del MEF, i due argomenti principali trattati sono dunque: le rilevazioni relative alla titolarità effettiva ex art.22 par.2, lett. d) del Reg. (UE) 2021/241 e le comunicazioni di operazioni sospette da parte della pubblica amministrazione ex art.10 del d.lgs. 21 novembre 2007, n.231. Oltre al citato documento, la UIF ha pubblicato un quaderno antiriciclaggio, studio n.24, intitolato “Corruption risk indicators in public procurement: a proposal using Italian open data”. Il documento, in particolare, evidenzia l’obiettivo di aumentare la trasparenza e integrità amministrativa negli appalti pubblici. L’Autorità ha infatti rilevato come nel settore degli appalti vi sia un elevato rischio corruttivo. Viene dunque proposto un metodo basato su dodici indicatori⁵ di rischio che permettono di individuare il rischio di corruzione e le rispettive condotte potenzialmente corruttive nelle gare pubbliche. Gli indicatori non solo consentono di valutare i rischi relativi alle diverse tipologie di gare attraverso un indice di rischio ma offrono anche un supporto alle pubbliche amministrazioni in sede di monitoraggio degli appalti. IL quadro complessivo delineato da questi documenti consente di arricchire il panorama di strumenti per il contrasto al fenomeno del riciclaggio, circa l’attività richiesta alle pubbliche amministrazioni.

La definizione di titolare effettivo, nel quadro normativo nazionale, è delineata a norma del d.lgs. 21 novembre 2007, n.231, articolo 1, comma 2, lett. pp). Nell’ordinamento italiano vengono adottati tre specifici criteri per la determinazione della titolarità effettiva dei clienti. Il primo è il criterio dell’assetto proprietario, in virtù del quale si individua il titolare effettivo quando una o più persone detengono una partecipazione del capitale societario superiore al 25%. Nel caso di controllo da parte di un’altra entità giuridica, che non sia persona fisica, è necessario risalire la catena proprietaria fino a trovare il titolare effettivo. Il secondo è il criterio del controllo, che consente di verificare chi è la persona, o il gruppo di persone, che tramite il possesso della maggioranza dei voti o vincoli contrattuali, esercitano maggiore influenza all’interno del panorama degli shareholders. Il terzo criterio è residuale, e consente di individuare il titolare effettivo utilizzando i precedenti due criteri. Quest’ultimo deve essere individuato in colui che esercita poteri di amministrazione o direzione della persona giuridica. L’identificazione della titolarità effettiva è quindi un tema particolarmente rilevante in ambito dei progetti derivanti dall’utilizzo dei fondi PNRR. Questa deve avvenire mediante registrazione dei dati comunicati circa le titolarità effettive dai soggetti appaltatori o destinatari dei fondi, nel sistema REGIS. La registrazione deve avvenire sia in fase selezione dei progetti e dei soggetti attuatori, sia in fase di procedura di gara per l’aggiudicazione degli appalti. In assenza di adeguate informazioni pervenute da parte dei destinatari dei fondi l’Amministrazione può procedere, per gli Enti privati, a rilevare la titolarità effettiva attraverso il sistema informativo REGIS. Per gli Enti Pubblici, è richiesto di fornire supporto per la compilazione della comunicazione dei dati sulla titolarità effettiva. È Importante sottolineare che l’Amministrazione o l’ente attuatore esterno delegato sinao chiamati a svolgere controlli sulle comunicazioni rese. Tali controlli si distinguono in: controlli formali sui dati forniti da tutti partecipanti alla selezione, e controlli specifici sui dati resi dai soggetti destinatari dei fondi PNRR. Questi ultimi si sostanziano nella verifica della corretta raccolta dei suddetti dati secondo le procedure operative indicate. Per ogni procedura di gara, invece, il sistema informativo REGIS consente all’utente di registrare i dati sulla titolarità effettiva comunicati dagli appaltatori o subappaltatori, sia i dati raccolti attraverso l’uso di altri sistemi informativi esterni. In questo ultimo caso sarà necessario comprovare lo svolgimento delle previste procedure di raccolta dei dati nonché la verifica sul corretto svolgimento delle stesse attraverso la compilazione e la sottoscrizione di apposite attestazioni presenti sul sistema informativo. Consequenzialmente, il soggetto attuatore deve confermare di aver provveduto alla raccolta dei dati riferiti alla titolarità effettiva in esito allo svolgimento delle procedure, caricando le informazioni sull’apposito sistema informativo. Le verifiche sulla titolarità effettiva sono previste anche in fase di rendicontazione delle spese da parte dei Soggetti attuatori e delle Amministrazioni titolari delle misure PNRR. Dunque, lidentificazione della titolarità effettiva si evidenzia essere un tema importante per le amministrazioni, che nel tempo ha evidenziato anche l’interesse del legislatore europeo. Più nel dettaglio l’AML Package introdurrà importanti novità in tema di titolarità effettiva. In particolare, la Direttiva (UE) 1640/2024, la quale si occupa dei meccanismi che gli Stati devono adottare per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio. Essa tratta e aggiorna le norme in tema di registro della Titolarità effettiva, ovvero lo strumento attraverso cui si identificano i titolari effettivi di soggetti giuridici o di istituti giuridici. Tale operazione deve essere realizzata in aderenza alle norme in tema di adeguata verifica, ai sensi del Regolamento (UE) 1624/2024. Quest’ultimo, senza entrare nel merito delle singole novità adottate, ha posto particolare rilievo alla verifica circa l’identità del soggetto in sede di identificazione del titolare effettivo, cui è dedicato tutto il Capo IV del regolamento. Ai sensi dell’art. 51 vanno applicati contemporaneamente sia il criterio della proprietà che quello del controllo. Pertanto, non è più possibile applicare i diversi criteri “a scalare”, così come previsto dall’attuale art. 20, D.Lgs. n. 231/2007. Tale impostazione risulta confermata nel Considerando 106 che ribadisce come la verifica tramite il criterio del controllo non debba essere residuale rispetto a quella effettuata col criterio di proprietà, ma vada condotta in parallelo. Ciò comporta per i soggetti giuridici, a cui sono richiesti gli obblighi di identificazioni, che sono moltiplicati nel numero i soggetti da individuare come titolari effettivi. Per agevolare i soggetti obbligati in questa attività la normativa europea, sin dalla IV Direttiva, ha previsto che gli stati membri istituissero un apposito registro dedicato alla titolarità effettiva. Tutta la Sezione I della Direttiva (UE) 1640/2024 è dedicata ai “Registri centrali dei titolari effettivi” e contiene una serie di prescrizioni che i singoli Stati dovranno rendere operative nei propri ordinamenti. Senza entrare nel dettaglio dell’intera disciplina, ad essi sarà richiesto di garantire che le informazioni sulla titolarità effettiva contenute nei registri centrali siano adeguate, accurate e aggiornate. Essi dovranno stabilire pertanto adeguati meccanismi di controllo (art. 10, par. 7) di modifica (art. 10, par. 8) e di segnalazione delle difformità (art. 10, par. 10).

L’istituzione di tale registro dei titolari effettivi, in particolare nel nostro Paese, è stata piuttosto travagliata ed è a tutt’oggi sospesa. Con il D.M. 55 del 2022, entrato in vigore a giugno dello stesso anno, era stato previsto la possibilità per il pubblico di accedere senza limitazioni ai dati relativi i registri sulla titolarità effettiva. Tale previsione era però stata contestata dalla Corte di giustizia dell’UE. La sentenza C-37/20 (e C-601/20) aveva disposto l’invalidità di tale accesso generalizzato in quanto costitutivo di una grave violazione ai diritti sulla privacy e alla protezione dei dati personali garantita dagli articoli 7 e 8 della Carta fondamentale dei diritti dell’Unione europea. La vicenda ha seguito poi con il D.M. 29 settembre 2023, n.252 il quale delineava l’operatività del sistema di comunicazione e la sua attivazione. Entrato in vigore il 9 ottobre 2023, esso richiedeva ai soggetti obbligati di provvedere, entro 60 giorni, alle comunicazioni sulla titolarità effettiva alla Camera di commercio competente. Pertanto, entro dicembre 2023, tali adempimenti dovevano essere portati a termine. A ridosso della scadenza, il TAR promosse un’istanza cautelare (n.8083/2023) e sospese l’efficacia del predetto decreto. Pertanto, non era più valido il termine del mese di dicembre per tutti i soggetti obbligati. Il secondo passaggio è quello del 9 aprile 2024. Il TAR Lazio con le sentenze n.6837,6839,6849,6841,6844 e 6845, aveva respinto la efficacia dei ricorsi presentati da alcune associazioni fiduciaria. Queste avevano richiesto l’annullamento del D.M. del 29 settembre 2023 relativo all’operatività del Registro dei titolari effettivi, di cui al D.M. N.55/2022. Venne poi promosso ricorso al Consiglio di Stato. Questo ultimo aveva inizialmente concesso la sospensiva dei provvedimenti impugnati con le Ordinanze del 17 maggio 2024, sospendendo di fatto l’intera operatività del registro, e poi con due ordinanze del 15 ottobre 2024 n. 8245/2024 e n. 8248/2024, aveva rimesso alla Corte di Giustizia UE le questioni pregiudiziali relative al Registro Titolari Effettivi in materia di antiriciclaggio, chiedendone però la trattazione accelerata. Trattazione anticipata che la CGUE ha rigettato nelle cause pregiudiziali riunite C-684/24 e C-685/24, disponendo altresì la sospensione sino al suo pronunciamento dell’avvio del Registro e di fatto la sua consultazione da parte di chiunque. La vicenda processuale che ha portato alla recente remissione alla medesima Corte europea di otto questioni pregiudiziali relative al Registro della titolarità effettiva in materia di antiriciclaggio testimoniano snodi importanti. Il tema dell’accesso a determinate informazioni e la tutela di diritti fondamentali delle persone, quali il diritto alla protezione dei dati personali, il diritto al rispetto della vita privata e il diritto di iniziativa economica o di proprietà, non sono facilmente conciliabili. Sotto questo profilo le norme analizzate sui nuovi principi che dovranno regolare l’impianto dei registri centrali sulla titolarità effettiva ed il relativo accesso sono un evidente passo nella direzione del contemperamento tra le diverse esigenze. Considerato che tale normativa ha bisogno di un processo di recepimento interno, sarà solo a seguito di tale procedimento e della pratica applicazione di tali principi che capiremo se ciò è sufficiente a garantire il corretto bilanciamento tra gli interessi in gioco.