15 dicembre 2025
Indice:
- LA COOPERAZIONE EUROPEA NEL PROGRAMMA PER L’INDUSTRIA DELLA DIFESA a cura di Alessia Farina
- L’AUTONOMIA CONTRATTUALE E I LIMITI DELLA TUTELA DEL CONSUMATORE NEI CONTRATTI TRANSFRONTALIERI: LA SENTENZA C-279/24 a cura di Martina Rossi
- IL PONTE SULLO STRETTO: LE RAGIONI DEL “NO” DELLA CORTE DEI CONTI a cura di Michele Sangiovanni
- I POTERI SPECIALI E LA SICUREZZA ECONOMICA: IL CASO OLANDESE NEXPERIA a cura di Marco Todisco
- LA NUOVA VALUTAZIONE D’IMPATTO GENERAZIONALE (VIG) NEL SISTEMA DELL’ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAZIONE a cura di Agnese Trani
- LA COOPERAZIONE EUROPEA NEL PROGRAMMA PER L’INDUSTRIA DELLA DIFESA a cura di Alessia Farina
La stagione regolatoria avviata dall’Unione europea negli ultimi due anni ha progressivamente spostato il baricentro della politica di difesa dal piano meramente operativo a quello, altrettanto strategico, della capacità industriale. Va letta in questo senso l’approvazione del regolamento che istituisce il Programma per l’industria europea della difesa (EDIP), intervenuta con il voto del Parlamento europeo lo scorso 25 novembre e con la successiva adozione da parte del Consiglio l’8 dicembre 2025, come un rilevante passaggio nel processo di integrazione delle politiche industriali e di approvvigionamento nel settore della difesa. Per riprendere le parole utilizzate dai relatori durante la sessione, il regolamento si propone di avere un impatto duraturo nel tempo, contribuendo a forgiare «un’Europa più sovrana e capace di garantire autonomamente la protezione delle proprie democrazie» all’interno di un panorama che vede l’Europa minacciata dall’espansionismo militare e dalla guerra ibrida. Dopo una stagione di strumenti eccezionali, adottati per far fronte alle minacce rappresentate dai vari conflitti dilagati sul fronte internazionale, l’Unione compie ora un ulteriore passo nella stabilizzazione della propria strategia di intervento, ponendo le basi per una cooperazione strutturata fra gli Stati membri anche nel campo degli appalti pubblici.
Un ruolo centrale nel programma è assunto dall’obiettivo di rafforzare la base tecnologica e industriale europea attraverso una leva di governance amministrativa più che finanziaria: l’attenzione si sposta infatti dal volume delle risorse, (che è pur sempre non trascurabile: la dotazione per il periodo 2025-2027 ammonta difatti a 1,5 miliardi di euro), alla definizione delle forme di aggiudicazione e dei soggetti incaricati di attuarle. L’approccio Buy European del regolamento collega sistematicamente i finanziamenti alla cooperazione negli appalti: il sostegno dell’Unione è infatti indirizzato in via prioritaria ai progetti congiunti, in cui più Stati membri acquistano insieme prodotti e tecnologie per la difesa, facendo emergere un modello che valorizza la dimensione cooperativa del procurement rispetto alla somma delle iniziative nazionali. In tal senso è stata pensata anche l’istituzione della categoria dei progetti europei di interesse comune nel settore della difesa (European Defence Projects of Common Interest), intesi come programmi industriali collaborativi che coinvolgono almeno quattro Stati membri e mirano a capacità di interesse condiviso. L’individuazione di tali progetti avverrà tramite atti di esecuzione del Consiglio, su proposta della Commissione, e potrà beneficiare di un trattamento privilegiato anche in termini di cofinanziamento nazionale e di semplificazione procedurale. Un elemento innovativo in questo ambito meritevole di menzione è rappresentato dalla disciplina relativa ai fornitori di paesi terzi: il regolamento stabilisce dei limiti alla percentuale di componenti e subforniture provenienti da Stati non associati, introducendo un vincolo operativo che inciderà sulle gare nazionali. Ciò tuttavia non ha tardato a destare perplessità: il segretario generale della NATO, Mark Rutte, in gennaio 2025 aveva già ammonito l’UE di non imporre barriere che possano escludere le imprese attive in paesi dell’Alleanza ma fuori dal perimetro comunitario, così da non indebolire il nodo difensivo transatlantico. La vera novità a livello istituzionale di EDIP è però la creazione della Structure for a European Armament Programme (SEAP, Capo VI della versione del regolamento disponibile), una nuova entità giuridica chiamata a svolgere un ruolo di coordinamento e gestione dei programmi europei di armamento. Per essere istituita, essa deve avere almeno tre membri, di cui due Stati membri UE e deve essere riconosciuta dallo Stato ospitante come organismo internazionale, dotato di una propria capacità giuridica e fiscale, e destinato ad aggregare la domanda pubblica lungo l’intero ciclo di vita dei sistemi per la difesa: dalla fase di sviluppo all’acquisizione, fino alla manutenzione e al supporto logistico. Il suo riconoscimento come organismo internazionale comporta conseguenze significative in termini di regime fiscale, responsabilità e controllo e richiederà agli Stati membri di adattare i propri ordinamenti interni per consentirne la piena operatività: sarà sicuramente interessante seguire l’evoluzione e gli approcci degli Stati Membri nelle scelte riguardanti la struttura. La SEAP assume così una funzione intermedia fra amministrazione e mercato, operando come soggetto aggregatore e gestore di contratti comuni: particolarmente rilevante è la disposizione che qualifica come appalti tra governi le forniture acquisite dagli Stati membri attraverso le strutture gestite dalla SEAP. Tale previsione, richiamando l’articolo 13 della direttiva 81 del 2009, colloca queste operazioni nell’ambito delle deroghe tipizzate rispetto alla disciplina ordinaria degli appalti pubblici, con l’intento di semplificare e accelerare i procedimenti. Ne deriva un regime ibrido, in cui la natura intergovernativa dell’acquisto convive con l’esigenza di garantire, anche in un contesto derogatorio, il rispetto dei principi fondamentali di trasparenza, proporzionalità e parità di trattamento.
Per l’Italia, l’introduzione di EDIP e della SEAP si innesta in un contesto normativo già articolato: si tratterà dunque di stabilire come le decisioni assunte in sede SEAP si integrino con le competenze del Ministero della difesa e con le procedure nazionali di acquisizione.
Accanto alla dimensione europea, appare opportuno ricordare comunque come l’autunno 2025 sia stato segnato anche da iniziative legislative di fonte parlamentare nel settore difesa ancora in fase di definizione: il dato politicamente rilevante è quindi che il tema della organizzazione della base industriale e del procurement della difesa entra con continuità nell’agenda parlamentare in parallelo agli sviluppi del diritto UE. È interessante menzionare come nell’ultimo Atto di indirizzo 2026-2028 del Ministero della difesa ampio spazio sia stato dedicato tanto al sostegno dell’industria di settore quanto ai profili di procurement, richiamando l’esigenza di adattare rapidamente processi di pianificazione, logistica e approvvigionamento al nuovo contesto geopolitico e tecnologico. In questo quadro, EDIP e la futura SEAP possono essere configurati anche come strumenti a disposizione dell’amministrazione italiana per dare sostanza a quell’indirizzo: collegare politiche industriali, pianificazione operativa e scelte di gara in un ambiente sempre più integrato a livello europeo.
In conclusione, il nuovo programma europeo non introduce soltanto strumenti finanziari, ma ridisegna l’interdipendenza tra amministrazioni nazionali, Unione europea e operatori economici. EDIP, più che un programma industriale, rappresenta dunque un esperimento: un tentativo di rendere europee non solo le risorse, ma anche le regole e le strutture attraverso cui esse vengono impegnate.
2. L’AUTONOMIA CONTRATTUALE E I LIMITI DELLA TUTELA DEL CONSUMATORE NEI CONTRATTI TRANSFRONTALIERI: LA SENTENZA C-279/24 a cura di Martina Rossi
La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 4 dicembre 2025, resa nella causa C-279/24, AY contro Liechtensteinische Landesbank (Österreich) AG, affronta un tema centrale nella disciplina dei contratti transfrontalieri conclusi dai consumatori: il rapporto tra autonomia privata, certezza del diritto e tutela del contraente debole. La pronuncia, resa su rinvio pregiudiziale della Corte suprema austriaca (Oberster Gerichtshof), sollecita un chiarimento riguardante l’ambito applicativo dell’articolo 6 del regolamento (CE) n. 593/2008 (Roma I) e sulla sua eventuale incidenza sulle clausole di scelta della legge applicabile contenute nelle condizioni generali di contratto. Tale chiarimento si riflette in modo significativo sull’assetto della tutela consumeristica, specialmente in settori ad alta complessità come quello dei servizi finanziari.
La controversia trae origine dal rapporto instaurato nel 2013 tra AY, consumatore residente in Italia, e una banca austriaca, presso cui egli aveva aperto un conto corrente e un deposito titoli. La conclusione del contratto è avvenuta in Austria e mediante accettazione delle condizioni generali predisposte dall’istituto, le quali contenevano una clausola di scelta della legge austriaca. AY optò, inoltre, per un rapporto cosiddetto senza consulenza, opzione che ha ribadito nelle successive operazioni. Nel biennio 2015-2016 egli ha acquistato e rivenduto alcuni strumenti finanziari (ETN), realizzando un utile. In un momento successivo, tra il 2017 e il 2018, ha effettuato ulteriori acquisti di ETN e di quote di fondo, anche utilizzando gli strumenti telematici messi a disposizione dalla banca. Tuttavia, le perdite subite in relazione a tali operazioni lo hanno indotto a proporre un’azione risarcitoria avanti ai giudici austriaci, sostenendo che l’istituto avrebbe violato gli obblighi di informazione e che, in ogni caso, alle operazioni controverse dovrebbe applicarsi la legge italiana, ritenuta più favorevole sotto il profilo della protezione del consumatore-investitore.
Per sostenere la propria tesi in giudizio, AY afferma che, a partire da un evento svolto a Padova nel 2016, al quale era presente anche un funzionario della banca, l’istituto avrebbe iniziato a dirigere la propria attività professionale verso l’Italia ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Roma I. In tal modo si sarebbe realizzato uno dei presupposti per l’applicazione della disciplina speciale dei contratti dei consumatori, con la conseguenza che le operazioni successive all’evento dovrebbero essere assoggettate alla legge dello Stato di residenza abituale dell’acquirente (in questo caso l’Italia), nonostante la clausola contrattuale di scelta del diritto austriaco. AY sostiene altresì che la clausola di scelta della legge applicabile sarebbe abusiva, ai sensi della direttiva 93/13/CEE, poiché non lo avrebbe informato della protezione inderogabile derivante, per i consumatori, dall’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento.
L’Oberster Gerichtshof, rilevato che al momento della conclusione del contratto la banca non esercitava attività in Italia né dirigeva verso tale Paese la propria offerta, ha sollevato tre questioni pregiudiziali, la prima delle quali chiede se l’articolo 6 del regolamento “Roma I” possa applicarsi quando le condizioni ivi previste si realizzano solo successivamente alla conclusione del contratto. Le ulteriori questioni, relative alla possibile deroga di cui all’articolo 6, paragrafo 4, e all’eventuale abusività della clausola di scelta della legge, sono poste solo in via subordinata.
La CGUE ha risolto la prima questione in senso negativo. Richiamando il sistema del regolamento Roma I, ribadendo che l’individuazione della legge applicabile è ancorata al momento di conclusione del contratto. Le condizioni previste dall’articolo 6, paragrafo 1, devono essere verificate con riferimento a tale momento e non possono essere integrate retroattivamente. La conclusione deriva innanzitutto dal dato letterale, che non contempla alcuna ipotesi di mutamento sopravvenuto della legge applicabile. Inoltre, deriva dalla funzione sistematica del regolamento, che mira a garantire prevedibilità e certezza del diritto, principi incompatibili con l’idea di un “cambio in corsa” della legge regolatrice del rapporto per effetto di eventi unilaterali o successivi allo scambio del consenso. Il regolamento prevede espressamente, all’articolo 3, paragrafo 2, che la legge applicabile possa essere modificata solo mediante un nuovo accordo delle parti. Pertanto, ammettere che tale effetto possa derivare automaticamente dall’espansione territoriale dell’attività del professionista significherebbe eludere tale disposizione e compromettere la stabilità dei rapporti contrattuali, specialmente in settori in cui gli obblighi formativi e informativi sono fortemente dipendenti dal diritto applicabile. Essendo dunque esclusa l’applicazione dell’articolo 6 regolamento Roma I al rapporto in questione, poiché i suoi presupposti non sussistevano al momento della conclusione del contratto, la Corte non ritiene necessario esaminare le questioni subordinate relative alla deroga per i servizi forniti esclusivamente all’estero e all’eventuale abusività della clausola di scelta del diritto austriaco.
La decisione assume rilievo sotto diversi profili. Essa chiarisce innanzitutto che la disciplina dei contratti dei consumatori non può essere impiegata come strumento per modificare ex post la legge applicabile a rapporti già validamente regolati da una scelta di legge, anche quando tale scelta ricade su un ordinamento meno protettivo per il consumatore. L’articolo 6 del regolamento Roma I, letto alla luce del principio di autonomia contrattuale sancito dall’articolo 3 e del requisito di prevedibilità che permea l’intero sistema del regolamento, opera come norma eccezionale e di stretta interpretazione: esso si applica solo laddove, al momento della conclusione del contratto, il professionista svolga o diriga abitualmente la propria attività verso il Paese di residenza del consumatore.
Tale soluzione, lungi dal comprimere la tutela del consumatore, appare orientata a preservare la certezza del diritto, soprattutto nei contratti di durata e nei settori regolati, come quello finanziario, caratterizzati da un’elevata complessità tecnica. Qui la prevedibilità della legge applicabile incide direttamente sulla stabilità del quadro regolatorio che governa la relazione banca–cliente. La Corte mostra consapevolezza del fatto che un cambiamento automatico della legge regolatrice, determinato dall’espansione successiva del mercato di destinazione del professionista, potrebbe alterare retroattivamente la struttura degli obblighi delle parti, con effetti distorsivi anche sulla validità e sull’efficacia degli investimenti già compiuti.
La sentenza esplica effetti significativi anche sul terreno della tutela amministrativa del consumatore. Se, sul piano civilistico, il consumatore non può invocare ex post l’applicazione di una disciplina più favorevole in tema di conflitto di leggi, diviene particolarmente rilevante il ruolo delle autorità amministrative indipendenti preposte alla vigilanza sui servizi finanziari e sul mercato. Queste autorità non si limitano a reprimere gli illeciti, ma strutturano un complesso sistema di regolazione preventiva, volto a garantire la trasparenza informativa, la correttezza delle pratiche commerciali transfrontaliere, il rispetto dei doveri di diligenza professionale e la non ingannevolezza delle condizioni generali di contratto. La dimensione amministrativa della tutela, diversamente dal piano civilistico, non dipende dalla legge applicabile determinata secondo il regolamento Roma I, ma opera in forza della normativa di vigilanza e di mercato dello Stato nel quale i servizi sono offerti o promossi. Di conseguenza, anche quando la disciplina privatistica non può essere ricalibrata ex post in favore del consumatore, l’apparato regolatorio e sanzionatorio delle autorità indipendenti continua a garantire un livello elevato di protezione sostanziale.
In conclusione, la sentenza C-279/24 contribuisce a definire in modo più rigoroso l’equilibrio tra autonomia delle parti e protezione del consumatore nei contratti transfrontalieri. La Corte limita l’operatività della disciplina consumeristica in materia di conflitto di leggi ai soli casi in cui l’elemento di internazionalità e la direzione dell’attività professionale verso il mercato del consumatore siano presenti sin dall’origine, ma al contempo rafforza la certezza del diritto e la prevedibilità degli effetti contrattuali. Tale tutela non si esaurisce nella dimensione civilistica del rapporto, trovando un essenziale completamento nel sistema di vigilanza e regolazione amministrativa del mercato, che continua ad assicurare la protezione effettiva del consumatore contro pratiche scorrette, asimmetrie informative e rischi derivanti da servizi finanziari complessi.
3. IL PONTE SULLO STRETTO: LE RAGIONI DEL “NO” DELLA CORTE DEI CONTI a cura di Michele Sangiovanni
Con deliberazione n. 19/2025, la Corte dei conti ha dichiarato la non conformità della delibera n. 41/2025 con la quale il CIPESS, nella seduta del 6 agosto 2025, ha approvato il progetto definitivo del Ponte sullo Stretto di Messina.
Com’è noto, la Corte dei conti – organo terzo e indipendente – esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, in base a quanto disposto dall’art. 100 della Costituzione. Tale funzione, attribuita alla Sezione di controllo della Corte, è esercitata a tutela dell’interesse generale alla legittimità dell’attività pubblica (principio ribadito dalla Corte costituzionale con sent. n. 226/1976). Allorché tale funzione abbia ad oggetto provvedimenti relativi a investimenti pubblici infrastrutturali, essa è esercitata anche al fine di consentire al Governo di intervenire, preventivamente, su aspetti procedurali suscettibili di incidere negativamente sulla realizzazione dell’opera pubblica.
È in tale contesto che si collocano le valutazioni della Corte che – in considerazione della strategicità dell’opera e delle risorse pubbliche alla stessa destinate – attribuisce particolare rilievo al rispetto della normativa eurounitaria.
I motivi alla base della decisione del Collegio possono essere ricondotti a tre distinti ordini di livelli: violazione della c.d. direttiva Habitat, violazione della c.d. direttiva Appalti, esclusione dell’ART dalla procedura di approvazione del PEF.
La direttiva Habitat, approvata il 21 maggio 1992 al fine di salvaguardare la biodiversità tramite la conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche (art. 2), richiede che qualsiasi progetto potenzialmente incidente su tali aree sia sottoposto a una valutazione particolarmente rigorosa ai sensi dell’art. 6, parr. 3 e 4. Proprio in questo contesto la Corte colloca la violazione riscontrata.
Non a caso, uno dei primi arresti del procedimento risale al 31 dicembre 2024 quando il CIPESS, preso atto del parere positivo ma corredato da prescrizioni della Commissione Tecnica VIA, fu costretto a rinviare l’approvazione del progetto definitivo. La Commissione VIA, infatti, aveva rilevato un impatto negativo dell’intervento sulla salute pubblica, sulla biodiversità e sulla qualità dell’aria.
Il Governo, pertanto, al fine di superare la valutazione della Commissione VIA, ha dovuto ricorrere alla c.d. relazione IROPI (Imperative Reasons of Overriding Public Interest), approvata con delibera del Consiglio dei ministri del 9 aprile 2025. L’art. 6, par. 4 della direttiva Habitat prevede infatti che, in assenza di alternative praticabili, un progetto possa essere realizzato solo per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico (c.d. IROPI), con misure compensative per garantire la coerenza della normativa eurounitaria.
Alla luce del quadro sopra ricostruito, il Collegio ha ritenuto in primis di dover specificare che, nonostante le valutazioni di incidenza ambientale siano espressione di discrezionalità tecnica, oltre che amministrativa, esse rimangono sindacabili nell’ipotesi in cui l’istruttoria sia mancata o si sia svolta in modo inadeguato (cfr. Cons. St. Sez. IV, 2044/2024).
In secondo luogo, la Corte rileva come la relazione IROPI non valuti adeguatamente le soluzioni alternative, come imposto dalle linee guida VIncA, mancando del tutto una corretta analisi degli impatti ambientali sugli habitat interessati. In particolare, in caso di incidenza negativa, qualora si sia in presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, l’Amministrazione può attivare la procedura di cui all’art. 6.4 della Direttiva Habitat, corrispondente all’individuazione di misure di compensazione. Quest’ultime, che configurano quale deroga alla Direttiva, devono garantire comunque gli obiettivi di conservazione dei siti, nonché essere ampiamente documentate e motivate dalle Amministrazioni competenti.
Al contrario da quanto richiesto dalle linee guida VIncA, la relazione IROPI, invece, in modo estremamente sintetico, rimarca che “date le motivazioni imperative di sicurezza e di sviluppo economico solo il Ponte sullo Stretto, a campata unica, riesce a soddisfare le necessità minimizzando gli impatti ambientali”.
Inoltre, con riguardo alle ragioni di interesse pubblico sottese alla deliberazione adottata dal Consiglio dei ministri, ritiene il Collegio che le considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica siano prive di adeguata istruttoria svolta dai ministeri competenti. Dall’analisi della relazione emerge, infatti, che la stessa ha, piuttosto, un carattere descrittivo della situazione di fatto sulla quale l’opera incide. Le assunzioni relative ai “motivi di interesse pubblico” non risultano validate da organi tecnici e accompagnate dalla dovuta documentazione.
Tale quadro si aggrava se si considera che il Governo non ha mai dato risposte adeguate alle richieste di chiarimenti ricevute dalla Commissione europea, con riguardo alla compatibilità del progetto con la direttiva Habitat.
Quanto al presunto rispetto dell’art. 72 della direttiva n. 2014/24/UE (c.d. direttiva Appalti), la Corte dei conti rileva che tale norma consente di modificare il contratto senza l’indizione di una nuova procedura concorrenziale solo al ricorrere di determinati presupposti. Le conclusioni a cui è giunto il MIT si fondano, tuttavia, su una lettura minimale di tale disposizione, circoscritta al solo aggiornamento del corrispettivo e dunque non conforme alla ratio dell’art. 72.
La Corte sottolinea invece la necessità di una interpretazione più ampia e sistematica, coerente con le finalità di trasparenza delle procedure e di parità di trattamento sottese alla Direttiva.
In tale prospettiva, il Collegio, valorizzando le risultanze dell’istruttoria, ritiene integrati i presupposti che rendono necessario un nuovo confronto concorrenziale, ai sensi della direttiva Appalti. Le modifiche intervenute sarebbero infatti tali da configurare condizioni che, ove presenti nella procedura di gara originaria, avrebbero potuto attrarre ulteriori partecipanti.
La Corte osserva del resto come il progetto definitivo dell’opera si discosti in misura significativa da quello posto a base dell’aggiudicazione, anche per effetto dei plurimi interventi normativi succedutisi negli ultimi anni.
Tale scostamento emerge innanzitutto dal radicale mutamento del modello di finanziamento dell’opera: mentre il contratto originario prevedeva, all’art. 5.2, il ricorso alla finanza di progetto, l’attuale disciplina configura un finanziamento integralmente pubblico. Elemento reso ancora più significativo dalla circostanza che, nel 2012, la realizzazione dell’opera è stata interrotta proprio per l’impossibilità di reperire idonei capitali sul mercato.
Un’ulteriore divergenza riguarda le percentuali di prefinanziamento dell’opera. Il bando di gara prevedeva infatti una quota di prefinanziamento tra il 10% e il 20%; SdM si è aggiudicata il contratto proponendo il 15%, ma l’accordo integrativo del 2009 ha ridotto tale quota al 10%, attribuendo alla Società Stretto di Messina S.p.A. la facoltà di un’ulteriore riduzione fino al 5%.
In tale contesto, non appare condivisibile l’obiezione del MIT circa l’inapplicabilità della direttiva Appalti alle modifiche precedenti il 2014. Rileva il Collegio che il contratto di concessione ha ‘ripreso vita’ non automaticamente sulla base dell’intervento del legislatore, ma a seguito di una nuova manifestazione di volontà delle parti contrattuali (consacrata nell’atto aggiuntivo reso inter partes ai sensi dell’art. 4 d.l. n. 35/2023), la cui validità deve essere vagliata alla luce dell’attuale quadro normativo, nazionale ed eurounitario.
Su un diverso profilo, la Corte ha altresì dichiarato la non conformità del progetto definitivo per l’esclusione dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti dalla procedura di approvazione del PEF, in violazione degli artt. 43 e 37 del d.l. n. 201/2011.
La delibera CIPESS in esame, infatti, esclude la necessità di acquisire nell’ambito della procedura di approvazione del piano economico e finanziario, e con specifico riferimento al sistema tariffario, il parere dell’ART sul presupposto che la SdM gestirà i tratti di rete in regime di concessione ex lege qualificati come “strada extraurbana di categoria B”, con conseguente inapplicabilità dell’art. 43 del d.l. n. 201/2011.
La Corte, al contrario, sottolinea come l’art. 37 attribuisca all’ART una competenza generale sull’intero settore dei trasporti e sull’accesso alle relative infrastrutture, comprensiva di funzioni specifiche in materia di criteri tariffari, canoni e pedaggi. Tale lettura trova conferma nella sentenza del Consiglio di Stato n. 5/2021, che riconosce all’ART un ruolo regolatorio esteso e trasversale.
Né può ritenersi convincente l’argomento addotto dal MIT, secondo cui la natura pubblica del finanziamento dell’opera priverebbe il pedaggio della funzione remunerativa del capitale, trasformandolo in mero strumento di sostegno gestionale o di attuazione di politiche di coesione territoriale. La Corte osserva, infatti, che tali considerazioni non trovano riscontro nella delibera CIPESS e che, comunque, contrastano con l’art. 2, comma 8, lett. c), n. 2, del d.l. n. 35/2023, il quale impone che ricavi e pedaggi siano conformati al perseguimento della sostenibilità economica e finanziaria dell’opera.
Alla luce delle molteplici criticità evidenziate, l’unica via attraverso la quale il Governo può procedere nella realizzazione dell’intervento è la registrazione con riserva della delibera CIPESS.
In base all’art. 25 del T.U. n. 1214/1934, qualora la Corte dei conti rifiuti la registrazione di un atto governativo, l’amministrazione può richiedere una deliberazione del Consiglio dei ministri che ritenga l’atto rispondente a prevalenti esigenze di interesse pubblico. Ove, a seguito di tale richiesta, la Corte non ritenga superate le ragioni del rifiuto, essa ordina comunque la registrazione e appone il visto con riserva: l’atto acquista così piena efficacia, pur potendo determinare una responsabilità politica in capo al Governo, giacché l’elenco degli atti registrati con riserva è trasmesso periodicamente al Parlamento.
4. I POTERI SPECIALI E LA SICUREZZA ECONOMICA: IL CASO OLANDESE NEXPERIA a cura di Marco Todisco
Recentemente, il Governo olandese si è trovato ad affrontare una questione di primaria rilevanza per la sicurezza non solo nazionale, ma anche europea, facendo ricorso a un potere speciale che, fino ad allora, non era mai stato esercitato. Il caso risulta significativo per una serie di aspetti.
È opportuno premettere che nel caso di specie si avrà conto della legge olandese denominata Goods Availability Act (GAA) introdotta nel 1952, nel contesto della guerra fredda. Tale normativa è finalizzata alla tutela dell’approvvigionamento e della disponibilità di beni considerati essenziali per la sicurezza nazionale.
Più precisamente, l’articolo 2 del GAA conferisce poteri molto ampi al governo dando ad ogni Ministro la possibilità di imporre ordini ai proprietari di beni quando ciò è necessario per garantirne la disponibilità in caso di emergenze. Queste prescrizioni possono consistere in divieti di modifiche non autorizzate; imposizione di cambiamenti specifici; inibizione del consumo o della lavorazione del bene senza permesso e richiederne un’adeguata manutenzione. L’ordine può indicare tempi e luoghi per la sua esecuzione e deve essere emesso in accordo con il Ministro degli Affari Economici, salvo urgenze.
Il 30 settembre 2025, il ministro dell’economia olandese, è intervenuto applicando il GAA nei confronti di Nexperia, produttrice di semiconduttori con sede a Nijmegen, Paesi Bassi. La società è controllata in parte da Wingtech Technology, quotata a Shanghai, parzialmente controllata dal governo cinese e che è stata inserita nel dicembre 2024 nella Specially Designated Nationals List del governo statunitense. Si tratta di un elenco che include persone fisiche e società ritenute coinvolte in attività contrarie alla sicurezza o agli interessi degli Stati Uniti.
Nel motivare l’adozione dell’ordinanza nei confronti di Nexperia, il Ministro ha richiamato problemi di governance dichiarando di aver ricevuto segnalazioni particolarmente preoccupanti sulle condotte dell’amministratore delegato. In particolare, quest’ultimo avrebbe stipulato contratti di subfornitura e adottato decisioni che lasciavano presagire un possibile trasferimento di capacità produttive, risorse finanziarie e know-how verso un’entità estera a lui riconducibile. Tali condotte avrebbero messo a rischio la continuità aziendale e la tutela di conoscenze tecnologiche strategiche per i Paesi Bassi e per l’Unione europea. Oltretutto, se l’azienda avesse cessato la propria attività, l’Unione avrebbe perso una notevole fonte produttiva di wafer di silicio, indispensabili nella prima fase di costruzione dei chip.
Alla luce della gravità delle potenziali ricadute sull’economia nazionale ed europea, il ministro ha ritenuto necessario intervenire. I chip, infatti, svolgono un ruolo essenziale e sono impiegati sia in ambito civile sia in quello militare. Per questo motivo è stata emanata l’ordinanza, al fine di tutelare la continuità e la sicurezza della produzione. Tale intervento straordinario è stato considerato dal ministro stesso come indispensabile per eliminare i rischi e garantire la stabilità dell’azienda.
La misura, adottata ai sensi del GAA, attribuisce al ministro dell’economia olandese la facoltà di bloccare decisioni che arrechino, o possano arrecare, pregiudizio all’azienda, nonché qualsiasi iniziativa idonea a compromettere il futuro di Nexperia quale impresa olandese ed europea. Il provvedimento, pur introducendo un potere di intervento significativo, non incide sul regolare processo produttivo né sulle attività ordinarie dell’azienda. Esso, inoltre, non configura un’acquisizione o un’assunzione del controllo dell’impresa ma attribuisce allo Stato il ruolo di autorità di vigilanza chiamata a valutare e, se necessario, bloccare decisioni che possano risultare dannose per l’interesse pubblico. Infatti, i diritti patrimoniali rimangono in capo ai soci cinesi, che continuano a poterne fruire. La misura ha natura temporanea e una durata massima di un anno.
Oltre all’azione governativa, il 1° ottobre 2025, alcuni dirigenti di Nexperia avevano avviato autonomamente una procedura d’indagine presso la Divisione Imprese della Corte d’Appello di Amsterdam, volta a esaminare i rischi che le azioni della stessa amministrazione avrebbero potuto comportare per la società. La Corte ha disposto la sospensione dell’amministratore delegato, la nomina di un amministratore non esecutivo temporaneo con poteri decisionali e il trasferimento delle azioni della società a un trustee.
Le ripercussioni della vicenda sono significative non solo sul piano economico, ma anche per la strategia industriale europea. Questa situazione ha generato un clima di forte incertezza, riducendo la competitività dell’azienda e accelerandone un potenziale declino. A ciò si sono aggiunte le restrizioni imposte dal ministro del commercio cinese all’export dei prodotti Nexperia, mediante l’introduzione di licenze specifiche che hanno ulteriormente ostacolato produzione.
Sebbene la maggior parte dei chip Nexperia siano realizzati in Europa, la fase finale del processo produttivo dipende ancora in larga parte dalla Cina. L’incertezza relativa alle licenze e i ritardi nelle consegne hanno provocato carenze di chip per i clienti dell’azienda, costringendo alcune imprese a interrompere la produzione.
La situazione ha subito un punto di svolta il 19 novembre, quando il ministro dell’economia olandese ha comunicato la sospensione dell’ordinanza per le seguenti ragioni.
Innanzitutto, la sospensione è vista come un passo volto a favorire il dialogo diplomatico tra Olanda e Cina, in vista di una soluzione stabile. Un segnale positivo in tal senso è il recente rilascio delle autorizzazioni per l’export dei chip Nexperia alle imprese europee e di altri Paesi.
Per lo più, l’assenza di nuove condotte problematiche da parte di Nexperia ha contribuito al ritiro dell’ordinanza, con l’obiettivo di ripristinare le catene di approvvigionamento in collaborazione con la Cina. Tuttavia, l’azienda è comunque tenuta a informare il governo su eventuali trasferimenti di risorse o know-how.
In Italia, questo istituto trova una certa corrispondenza nel golden power, che attribuisce al Governo poteri speciali finalizzati a tutelare l’interesse nazionale. Seppure tale potere presenti, come il GAA, un ambito di applicazione piuttosto ampio esso si differenzia in quanto gli scopi di quest’ultimo risultano ancora più generici. Esso si limita infatti a richiamare la tutela della disponibilità di beni essenziali in situazioni di “guerra o circostanze straordinarie correlate”, senza individuare categorie specifiche come avviene invece nella disciplina italiana.
Va inoltre sottolineato che l’istituto olandese, introdotto nel 1952, non era mai stato applicato prima d’ora. Il golden power italiano, al contrario, è stato utilizzato in modo molto più esteso, ampliandosi progressivamente nel tempo fino a giungere, nel 2024, all’imposizione di condizioni o prescrizioni su 30 operazioni a fronte di 835 notifiche al Governo. Il fatto che la disciplina italiana sia stata introdotta più di recente e sia stata oggetto di continui interventi legislativi contribuisce a renderla oggi molto più articolata rispetto al suo corrispettivo olandese. In entrambi i sistemi, tuttavia, si tratta di uno strumento di extrema ratio.
In definitiva, questo episodio evidenzia come strumenti che conferiscono ai governi ampi poteri di intervento (come la possibilità di imporre condizioni o porre veti su determinate iniziative economiche private) siano necessari per proteggere la sicurezza nazionale e per il perseguimento dei propri obiettivi strategici. Ciononostante, il ricorso a tali poteri genera un elevato grado di incertezza per gli operatori economici. Questo contribuisce a creare un clima potenzialmente disincentivante per gli investimenti, sia a livello europeo sia nei singoli Stati che ne fanno un uso più frequente. Infatti, a causa dello squilibrio tra le parti in gioco, investitori e aziende rischiano di vedersi bloccate le loro operazioni, subendo ingenti perdite economiche, e ridotte possibilità di successo in caso di opposizione.
5. LA NUOVA VALUTAZIONE D’IMPATTO GENERAZIONALE (VIG) NEL SISTEMA DELL’ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAZIONE a cura di Agnese Trani
La legge 10 novembre 2025, n. 167 si inserisce nel solco delle politiche di semplificazione normativa che, inaugurate con la legge “Bassanini” (legge 15 marzo 1997, n. 59), tentano di ridurre la complessità dell’ordinamento e di migliorare la qualità del procedimento legislativo. L’intervento risponde, inoltre, alla necessità di dare attuazione alle priorità del nuovo ciclo istituzionale 2024-2029 dell’Unione europea, secondo le indicazioni contenute negli orientamenti generali della Commissione, nel programma di lavoro da essa presentato per il 2025 e nella comunicazione “Un’Europa più semplice e più rapida”, che delinea una dettagliata agenda europea di attuazione e semplificazione.
Si tratta di una «legge annuale di semplificazione normativa» che, approvata dopo una lunga gestazione avviata nel 2023, funge da strumento deputato alla periodica revisione della legislazione nei settori individuati di anno in anno. In quanto legge periodica, essa si inserisce nel novero delle leggi che il legislatore utilizza per auto-prescriversi l’adozione ricorrente di determinati interventi normativi, configurandosi come una forma di autovincolo legislativo. Come rilevato da autorevole dottrina, tali autovincoli presentano tuttavia un’efficacia essenzialmente politico-programmatica, non idonea a comprimere la libertà del legislatore successivo, né a derogare al principio cronologico che governa la successione delle leggi nel tempo. La nuova normativa sostituisce quindi la precedente legge annuale di semplificazione rimasta, invero, inattuata per lunghi periodi ed emanata soltanto quattro volte in ventisei anni.
Accanto ad alcune misure di digitalizzazione dei procedimenti normativi, il testo introduce nell’ordinamento la c.d. «valutazione di impatto generazionale» delle leggi (VIG). Il secondo comma dell’art. 4 definisce la VIG come uno «strumento informativo che consiste nell’analisi preventiva degli atti normativi del Governo, ad esclusione dei decreti-legge, in relazione agli effetti ambientali o sociali indotti dai provvedimenti, ricadenti sui giovani e sulle generazioni future, con particolare attenzione all’equità intergenerazionale». In sede di approvazione parlamentare, il Senato ne ha ristretto la formulazione originaria, enfatizzandone il carattere meramente informativo ed escludendo dal campo applicativo la decretazione d’urgenza.
Sebbene la VIG rappresenti una diretta attuazione degli artt. 2, 9 e 97 della Costituzione (laddove vincolano la Repubblica alla tutela della persona, delle future generazioni e alla sostenibilità del debito) essa non assume la valenza di un vincolo sostanziale alla discrezionalità legislativa. Si configura, piuttosto, come un segnale culturale di profondo interesse: infatti, conferma ed esplicita la consapevolezza dell’impatto delle scelte sui giovani e le future generazioni, ferma restando la libertà del legislatore sul piano politico in merito all’assunzione della decisione (comunque nel rispetto dei parametri costituzionali che condizionano la legittimità di ogni fonte primaria, e non solo di quelle di iniziativa governativa). Ne emerge quindi la volontà di non delegare unicamente alle corti la tutela delle generazioni future, ma di affidare anche al legislatore l’attivazione di meccanismi idonei a garantire il rispetto dei principi costituzionali.
Dal punto di vista sistematico, la VIG si innesta nel quadro dell’analisi di impatto della regolazione (c.d. AIR) e della contestuale verifica di impatto della regolamentazione (VIR). Si introduce così nell’ordinamento un nuovo momento di valutazione legislativa ex ante, volto a misurare gli impatti ambientali e sociali dei disegni di legge governativi sui giovani e sulle future generazioni, con un possibile effetto di rivitalizzazione degli strumenti di drafting sostanziale.
L’art. 4 della legge prevede, infatti, che la VIG debba essere effettuata nell’ambito dell’AIR, prevista dall’art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, e secondo criteri e modalità individuati con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 5 del medesimo articolo entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge (29 novembre 2025), di concerto con l’Autorità di governo competente in materia di giovani. Il rinvio al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri assume un rilievo decisivo, poiché a tale atto è demandata la definizione concreta dei criteri, delle modalità operative e delle fasi attraverso cui la valutazione di impatto generazionale deve essere integrata nell’analisi di impatto della regolazione, rendendo effettivamente applicabile l’istituto e incidendo, in misura significativa, sulla sua capacità di orientare il processo decisionale. La disposizione precisa altresì come la VIG sia in ogni caso necessaria se l’intervento normativo determina effetti significativi di tipo ambientale, sociale o economico, a carico delle generazioni presenti e future.
L’intervento sembra proseguire idealmente il percorso inaugurato dal Governo Draghi che nel 2021 aveva istituito il Comitato per la Valutazione dell’impatto Generazionale delle politiche pubbliche presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (COVIGE). Il legislatore sembra così dare veste normativa all’esperienza maturata con le Linee guida del COVIGE, adottate con DM 8 luglio 2022, che avevano già individuato indicatori utili per la valutazione dell’impatto generazionale, anche alla luce dei modelli europei e degli obiettivi di Agenda 2030.
Il quadro europeo, peraltro, offre spunti significativi. Il Comitato economico e sociale europeo, nel parere riguardante la Cooperazione nel settore della gioventù (SOC/759) del 15 giugno 2023, ha sottolineato l’esigenza che gli Stati membri adottino politiche intersettoriali con effetti positivi sui giovani. Ha, inoltre, ritenuto «essenziale» che tutte le leggi, gli atti aventi forza di legge, le politiche, le strategie, i programmi, le misure e gli investimenti pubblici degli Stati membri siano sottoposti a una consultazione per accertare l’impatto dell’Unione sui giovani, a una valutazione d’impatto, a una definizione di politiche e a proposte di misure di mitigazione, e impediscano ogni azione di violazione dei diritti e di discriminazione nei confronti dei giovani. La legge italiana recepisce tali istanze, ampliandole alla dimensione intergenerazionale, nel rispetto dei principi di sviluppo sostenibile.
Occorre tuttavia rilevare alcune criticità. L’inserimento della VIG nell’ambito dell’AIR (strumento che in Italia non ha finora prodotto gli effetti attesi in termini di qualità legislativa) presenta profili ambivalenti; se, da un lato, potrebbe comportare un rafforzamento in termini di efficacia dell’AIR tramite aggiornamenti metodologici e implementazioni, dall’altro, avrebbe forse richiesto una disciplina autonoma, meno esposta alle note fragilità applicative dell’AIR.
Una seconda problematicità deriva dalle modalità della consultazione preventiva; ci si limiterebbe, infatti, a raccogliere elementi tecnici sugli impatti attesi, senza prevedere forme effettive di partecipazione dei giovani né modalità di coinvolgimento coerenti con le pratiche comunicative delle nuove generazioni, oggi fortemente mediate dal digitale. Quest’impostazione, propria dell’AIR, appare lontana dal modello di youth empowerment promosso a livello europeo. Per evitare che tale carenza comprometta le finalità della VIG, il decreto attuativo, previsto dal comma 5 dell’art. 4, dovrebbe introdurre meccanismi di partecipazione giovanile capaci di assicurare un contributo diretto alla valutazione degli impatti e di allineare il modello italiano agli standard comunitari.
Ulteriore criticità, già evidenziata in dottrina, è la mancata inclusione dei disegni di legge parlamentari nell’ambito applicativo, lacuna che potrebbe limitarne la portata sistemica e la capacità di incidere realmente sull’equità intergenerazionale. La portata applicativa della VIG risulta peraltro ridimensionata dall’abuso della decretazione d’urgenza, oggi forma prevalente di produzione normativa e, per espressa previsione legislativa, esclusa dall’ambito della valutazione. L’ampio ricorso agli strumenti normativi emergenziali, unitamente alla mancata estensione della VIG ai disegni di legge di iniziativa parlamentare, rischia di circoscrivere significativamente l’effettività dello strumento, limitandone l’impatto proprio in quelle aree in cui le decisioni politico-legislative incidono maggiormente sulle generazioni presenti e future. Restano inoltre da definire con precisione i confini degli “effetti significativi” che rendono obbligatoria la valutazione, così come il bilanciamento tra criteri ambientali, sociali ed economici.
Non meno problematico risulta il ruolo del Dipartimento per gli affari legislativi (DAGL), cui è affidata la verifica delle cause di esclusione della VIG. L’assenza di un meccanismo di revisione esterna rischia di confinare la valutazione generazionale entro un circuito tecnico-amministrativo privo di garanzie partecipative, aumentando la distanza dai modelli europei, nei quali gli strumenti di valutazione di impatto sui giovani sono sostenuti da strategie dedicate, strutture autonome e forme consolidate di coinvolgimento. Senza una governance intersettoriale più aperta, la VIG rischia di ridursi a mero adempimento formale, privo di reale incidenza sulle politiche pubbliche.
Accanto alla VIG, l’art. 5 della legge istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri l’«Osservatorio nazionale per l’impatto generazionale delle leggi». Si tratta di un organismo con funzioni di monitoraggio, analisi e proposta il cui compito sarà quello di verificare se le norme effettivamente promuovono l’equità tra generazioni e di suggerire strumenti per migliorare la qualità della produzione normativa. La collocazione presso la Presidenza del Consiglio conferisce all’organismo un ruolo centrale e trasversale, rendendolo capace di dialogare con tutti i ministeri, senza comportare nuovi oneri per la finanza pubblica.
Nel complesso la legge rafforza il principio di equità generazionale attraverso uno strumento innovativo che, pur con i suoi limiti, si avvicina alle forme di youth check introdotte in Germania e in Austria a partire dal 2013. Il suo contenuto è peraltro più ampio in quanto l’analisi d’impatto delle normative non è limitata ai giovani, ma si espande arrivando a ricomprendere le future generazioni.
I destinatari dell’intervento saranno, in prima analisi, le Amministrazioni centrali deputate alla predisposizione dei disegni di legge di matrice governativa, le quali saranno chiamate a integrare la VIG nei propri procedimenti. L’impatto si estenderà, inoltre, alle amministrazioni periferiche, in un’ottica di responsabilizzazione delle stesse verso la sostenibilità di lungo periodo.
La buona riuscita dello strumento dipenderà però dalla sua attuazione pratica. La VIG dovrà essere integrata nella prassi amministrativa senza ridursi a mero esercizio formale. Senza metodologie solide e risorse adeguate, la valutazione rischia di trasformarsi in un passaggio burocratico privo di reale incidenza.