29/09/2025
a cura di Veronica Mazzillo
La normativa nazionale sulla prevenzione del fenomeno del riciclaggio, che trova compimento nel d.lgs. 21 novembre 2007, n.231, riconosce tra i soggetti chiamati ad adempiere gli obblighi prescritti, dalla citata legge, anche gli uffici della pubblica amministrazione. La previsione di obblighi di collaborazione attiva, imputati agli uffici amministrativi, risale ai primi tentativi del legislatore di introdurre nel sistema una normativa antiriciclaggio. Già il D.l. 3 maggio 1991, n.143, un primo atto normativo diretto a prevenire i reati di riciclaggio, introdusse tra i soggetti obbligati gli uffici della pubblica amministrazione, recependo la prima direttiva europea. A tali soggetti era richiesto di assolvere gli obblighi di identificazione, di registrazione di dati ed informazioni, nonché di segnalazione al Questore di eventuali operazioni sospette. In forza della neoistituita disciplina, le segnalazioni erano soggette all’applicazione di apposite sanzioni, anche nei casi in cui si rivelassero inesatte o incomplete. Il Sistema così istituito scoraggiava la richiesta collaborazione attiva degli uffici amministrativi, che ricaddero presto in atteggiamenti scarsamente cooperativi, in ottica di prevenzione del riciclaggio. Questo quadro mutò con il D.lgs. 20 febbraio 2004, n.56. Questo ultimo previde che gli uffici delle pubbliche amministrazioni venissero esonerati dall’assolvimento degli obblighi di identificazione e di registrazione. Divennero così tenuti ai soli obblighi di segnalazione di operazioni sospette, che dovevano essere destinate non più alle Questure ma all’Ufficio italiano dei cambi (UIC). Tale impostazione rimase invariata sino al d.lgs. 231/2007, promosso in attuazione della terza direttiva antiriciclaggio. Quest’ultima prevedeva la costituzione dell’Unità di Informazione Finanziaria, omonima alle rispettive unità istituite sul suolo dei diversi stati membri. Nello specifico, il citato decreto del 2007, seppur soggetto a numerose modifiche, costì e attualmente costituisce il principale testo normativo nazionale per la prevenzione del fenomeno del riciclaggio. La prima novella legislativa al decreto antiriciclaggio si ebbe con il d.lgs. 25 maggio 2017, n.90, che recepiva la quarta direttiva europea antiriciclaggio, ridefinendo l’ambito soggettivo di applicazione della disciplina di prevenzione del fenomeno. Venne integralmente sostituito il contenuto dell’articolo 10, del d.lgs. 21 novembre 2007 n.231, con l’introduzione di una disposizione intitolata “Pubbliche amministrazioni”. A seguito della riforma ex d.lgs n.90/2017, gli uffici pubblici furono non più formalmente inclusi nel novero dei soggetti obbligati, ma divennero un soggetto sui generis a cui furono imposti specifici obblighi. Essi vennero chiamati ad assolvere gli obblighi di comunicazione alla UIF dei dati e di tutte le informazioni raccolte, relativamente alle operazioni sospette di cui venissero a conoscenza. La trasposizione della pubblica amministrazione in un articolo dedicato, all’interno della normativa antiriciclaggio, suggerisce il primo tentativo del legislatore di coinvolgerla più attivamente nell’azione di contrasto del fenomeno del riciclaggio. Se pur tuttavia si riconoscono le peculiarità di un soggetto obbligato, come la pubblica amministrazione, che in caso di operazioni di sospetto riciclaggio è essa stessa parte dell’operazione criminale e soggetto sottoposto a specifici obblighi di segnalazione, suscitando un evidente conflitto di interessi. Le scelte operate con la novella del 2017, sono state mantenute anche a seguito del d.lgs. 4 ottobre 2019, n.125, che recepisce la quinta direttiva antiriciclaggio europea. Il recepimento ha introdotto, in tema di pubbliche amministrazioni, solo delle modifiche e integrazioni in tema di processo di analisi e sviluppo delle “comunicazioni” prodotte dalle pubbliche amministrazioni.
Ad oggi, in tema di attività della PA e di utilizzo di fondi pubblici, il legislatore nel presidiare i rischi di riciclaggio ha imposto il necessario rispetto di importanti linee guida. Queste ultime definiscono e tratteggiano il perimetro di azione amministrativa, in ambito di gestione ed utilizzo dei fondi derivanti dal PNRR. Un documento fondamentale che contribuisce a dettare il perimetro di azione della pubblica amministrazione è rappresentato dalla circolare del 15 settembre 2024, n.27, del MEF. La circolare, ai sensi del Reg. (UE) 2021/241 del 12 febbraio 2021, che istituisce il “Dispositivo per la ripresa e la resilienza”, pone specifici obblighi per gli stati membri ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione. In particolare, l’art. 22 par. 2, lettera d), del citato regolamento, prevede l’obbligo – ai fini dell’audit e dei controlli, nonché al fine di fornire dati comparabili sull’utilizzo dei fondi in relazione alle misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimento nell’ambito del PNRR – di raccogliere un insieme di categorie standardizzate di dati. Tra i dati richiesti figurano, in tema di appalti pubblici e di utilizzo delle risorse PNRR: il nome del destinatario finale dei fondi; il nome dell’appaltatore e del subappaltatore, ove il destinatario finale dei fondi sia un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi delle disposizioni nazionali o dell’Unione in materia di appalti pubblici; il nome, il cognome e la data di nascita del titolare effettivo destinatario dei fondi o appaltatore, ai sensi dell’articolo 3, punto 6, della Direttiva (UE) 2015/849142 del Parlamento europeo e del Consiglio. In questo contesto, l’identificazione del titolare effettivo rappresenta una delle principali misure adottate dal legislatore per la mitigazione del rischio di riciclaggio di denaro. La necessità di informazioni accurate e aggiornate risulta infatti funzionale a rintracciare soggetti che potrebbero occultare la propria identità dietro una struttura societaria, al fine di nascondere lo svolgimento di attività illecite. Gli stati dovrebbero assicurare che i soggetti giuridici costituiti nel loro territorio, ottengano e conservino informazioni adeguate, accurate e attuali sulla loro titolarità effettiva, archiviandole in un registro centrale. Nella circolare del 15 settembre 2023 n.27 del MEF, i due argomenti principali trattati sono dunque: le rilevazioni relative alla titolarità effettiva ex art.22 par.2, lett. d) del Reg. (UE) 2021/241 e le comunicazioni di operazioni sospette da parte della pubblica amministrazione ex art.10 del d.lgs. 21 novembre 2007, n.231. Oltre al citato documento, la UIF ha pubblicato un quaderno antiriciclaggio, studio n.24, intitolato “Corruption risk indicators in public procurement: a proposal using Italian open data”. Il documento, in particolare, evidenzia l’obiettivo di aumentare la trasparenza e integrità amministrativa negli appalti pubblici. L’Autorità ha infatti rilevato come nel settore degli appalti vi sia un elevato rischio corruttivo. Viene dunque proposto un metodo basato su dodici indicatori5 di rischio che permettono di individuare il rischio di corruzione e le rispettive condotte potenzialmente corruttive nelle gare pubbliche. Gli indicatori non solo consentono di valutare i rischi relativi alle diverse tipologie di gare attraverso un indice di rischio ma offrono anche un supporto alle pubbliche amministrazioni in sede di monitoraggio degli appalti. IL quadro complessivo delineato da questi documenti consente di arricchire il panorama di strumenti per il contrasto al fenomeno del riciclaggio, circa l’attività richiesta alle pubbliche amministrazioni.
La definizione di titolare effettivo, nel quadro normativo nazionale, è delineata a norma del d.lgs. 21 novembre 2007, n.231, articolo 1, comma 2, lett. pp). Nell’ordinamento italiano vengono adottati tre specifici criteri per la determinazione della titolarità effettiva dei clienti. Il primo è il criterio dell’assetto proprietario, in virtù del quale si individua il titolare effettivo quando una o più persone detengono una partecipazione del capitale societario superiore al 25%. Nel caso di controllo da parte di un’altra entità giuridica, che non sia persona fisica, è necessario risalire la catena proprietaria fino a trovare il titolare effettivo. Il secondo è il criterio del controllo, che consente di verificare chi è la persona, o il gruppo di persone, che tramite il possesso della maggioranza dei voti o vincoli contrattuali, esercitano maggiore influenza all’interno del panorama degli shareholders. Il terzo criterio è residuale, e consente di individuare il titolare effettivo utilizzando i precedenti due criteri. Quest’ultimo deve essere individuato in colui che esercita poteri di amministrazione o direzione della persona giuridica. L’identificazione della titolarità effettiva è quindi un tema particolarmente rilevante in ambito dei progetti derivanti dall’utilizzo dei fondi PNRR. Questa deve avvenire mediante registrazione dei dati comunicati circa le titolarità effettive dai soggetti appaltatori o destinatari dei fondi, nel sistema REGIS. La registrazione deve avvenire sia in fase selezione dei progetti e dei soggetti attuatori, sia in fase di procedura di gara per l’aggiudicazione degli appalti. In assenza di adeguate informazioni pervenute da parte dei destinatari dei fondi l’Amministrazione può procedere, per gli Enti privati, a rilevare la titolarità effettiva attraverso il sistema informativo REGIS. Per gli Enti Pubblici, è richiesto di fornire supporto per la compilazione della comunicazione dei dati sulla titolarità effettiva. È Importante sottolineare che l’Amministrazione o l’ente attuatore esterno delegato sinao chiamati a svolgere controlli sulle comunicazioni rese. Tali controlli si distinguono in: controlli formali sui dati forniti da tutti partecipanti alla selezione, e controlli specifici sui dati resi dai soggetti destinatari dei fondi PNRR. Questi ultimi si sostanziano nella verifica della corretta raccolta dei suddetti dati secondo le procedure operative indicate. Per ogni procedura di gara, invece, il sistema informativo REGIS consente all’utente di registrare i dati sulla titolarità effettiva comunicati dagli appaltatori o subappaltatori, sia i dati raccolti attraverso l’uso di altri sistemi informativi esterni. In questo ultimo caso sarà necessario comprovare lo svolgimento delle previste procedure di raccolta dei dati nonché la verifica sul corretto svolgimento delle stesse attraverso la compilazione e la sottoscrizione di apposite attestazioni presenti sul sistema informativo. Consequenzialmente, il soggetto attuatore deve confermare di aver provveduto alla raccolta dei dati riferiti alla titolarità effettiva in esito allo svolgimento delle procedure, caricando le informazioni sull’apposito sistema informativo. Le verifiche sulla titolarità effettiva sono previste anche in fase di rendicontazione delle spese da parte dei Soggetti attuatori e delle Amministrazioni titolari delle misure PNRR. Dunque, lidentificazione della titolarità effettiva si evidenzia essere un tema importante per le amministrazioni, che nel tempo ha evidenziato anche l’interesse del legislatore europeo. Più nel dettaglio l’AML Package introdurrà importanti novità in tema di titolarità effettiva. In particolare, la Direttiva (UE) 1640/2024, la quale si occupa dei meccanismi che gli Stati devono adottare per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio. Essa tratta e aggiorna le norme in tema di registro della Titolarità effettiva, ovvero lo strumento attraverso cui si identificano i titolari effettivi di soggetti giuridici o di istituti giuridici. Tale operazione deve essere realizzata in aderenza alle norme in tema di adeguata verifica, ai sensi del Regolamento (UE) 1624/2024. Quest’ultimo, senza entrare nel merito delle singole novità adottate, ha posto particolare rilievo alla verifica circa l’identità del soggetto in sede di identificazione del titolare effettivo, cui è dedicato tutto il Capo IV del regolamento. Ai sensi dell’art. 51 vanno applicati contemporaneamente sia il criterio della proprietà che quello del controllo. Pertanto, non è più possibile applicare i diversi criteri “a scalare”, così come previsto dall’attuale art. 20, D.Lgs. n. 231/2007. Tale impostazione risulta confermata nel Considerando 106 che ribadisce come la verifica tramite il criterio del controllo non debba essere residuale rispetto a quella effettuata col criterio di proprietà, ma vada condotta in parallelo. Ciò comporta per i soggetti giuridici, a cui sono richiesti gli obblighi di identificazioni, che sono moltiplicati nel numero i soggetti da individuare come titolari effettivi. Per agevolare i soggetti obbligati in questa attività la normativa europea, sin dalla IV Direttiva, ha previsto che gli stati membri istituissero un apposito registro dedicato alla titolarità effettiva. Tutta la Sezione I della Direttiva (UE) 1640/2024 è dedicata ai “Registri centrali dei titolari effettivi” e contiene una serie di prescrizioni che i singoli Stati dovranno rendere operative nei propri ordinamenti. Senza entrare nel dettaglio dell’intera disciplina, ad essi sarà richiesto di garantire che le informazioni sulla titolarità effettiva contenute nei registri centrali siano adeguate, accurate e aggiornate. Essi dovranno stabilire pertanto adeguati meccanismi di controllo (art. 10, par. 7) di modifica (art. 10, par. 8) e di segnalazione delle difformità (art. 10, par. 10).
L’istituzione di tale registro dei titolari effettivi, in particolare nel nostro Paese, è stata piuttosto travagliata ed è a tutt’oggi sospesa. Con il D.M. 55 del 2022, entrato in vigore a giugno dello stesso anno, era stato previsto la possibilità per il pubblico di accedere senza limitazioni ai dati relativi i registri sulla titolarità effettiva. Tale previsione era però stata contestata dalla Corte di giustizia dell’UE. La sentenza C-37/20 (e C-601/20) aveva disposto l’invalidità di tale accesso generalizzato in quanto costitutivo di una grave violazione ai diritti sulla privacy e alla protezione dei dati personali garantita dagli articoli 7 e 8 della Carta fondamentale dei diritti dell’Unione europea. La vicenda ha seguito poi con il D.M. 29 settembre 2023, n.252 il quale delineava l’operatività del sistema di comunicazione e la sua attivazione. Entrato in vigore il 9 ottobre 2023, esso richiedeva ai soggetti obbligati di provvedere, entro 60 giorni, alle comunicazioni sulla titolarità effettiva alla Camera di commercio competente. Pertanto, entro dicembre 2023, tali adempimenti dovevano essere portati a termine. A ridosso della scadenza, il TAR promosse un’istanza cautelare (n.8083/2023) e sospese l’efficacia del predetto decreto. Pertanto, non era più valido il termine del mese di dicembre per tutti i soggetti obbligati. Il secondo passaggio è quello del 9 aprile 2024. Il TAR Lazio con le sentenze n.6837,6839,6849,6841,6844 e 6845, aveva respinto la efficacia dei ricorsi presentati da alcune associazioni fiduciaria. Queste avevano richiesto l’annullamento del D.M. del 29 settembre 2023 relativo all’operatività del Registro dei titolari effettivi, di cui al D.M. N.55/2022. Venne poi promosso ricorso al Consiglio di Stato. Questo ultimo aveva inizialmente concesso la sospensiva dei provvedimenti impugnati con le Ordinanze del 17 maggio 2024, sospendendo di fatto l’intera operatività del registro, e poi con due ordinanze del 15 ottobre 2024 n. 8245/2024 e n. 8248/2024, aveva rimesso alla Corte di Giustizia UE le questioni pregiudiziali relative al Registro Titolari Effettivi in materia di antiriciclaggio, chiedendone però la trattazione accelerata. Trattazione anticipata che la CGUE ha rigettato nelle cause pregiudiziali riunite C-684/24 e C-685/24, disponendo altresì la sospensione sino al suo pronunciamento dell’avvio del Registro e di fatto la sua consultazione da parte di chiunque. La vicenda processuale che ha portato alla recente remissione alla medesima Corte europea di otto questioni pregiudiziali relative al Registro della titolarità effettiva in materia di antiriciclaggio testimoniano snodi importanti. Il tema dell’accesso a determinate informazioni e la tutela di diritti fondamentali delle persone, quali il diritto alla protezione dei dati personali, il diritto al rispetto della vita privata e il diritto di iniziativa economica o di proprietà, non sono facilmente conciliabili. Sotto questo profilo le norme analizzate sui nuovi principi che dovranno regolare l’impianto dei registri centrali sulla titolarità effettiva ed il relativo accesso sono un evidente passo nella direzione del contemperamento tra le diverse esigenze. Considerato che tale normativa ha bisogno di un processo di recepimento interno, sarà solo a seguito di tale procedimento e della pratica applicazione di tali principi che capiremo se ciò è sufficiente a garantire il corretto bilanciamento tra gli interessi in gioco.
