28 settembre 2026
a cura di Marco Todisco
Lo scorso 8 settembre 2026, l’avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’Unione europea (di seguito Cgue o Corte di giustizia), Andrea Biondi, ha presentato le proprie conclusioni nelle cause riunite C-271/25, Autovici, e C-334/25, Skinest Baltija, aventi a oggetto la compatibilità con il diritto dell’Unione europea dell’esclusione di operatori economici dalle procedure di appalto pubblico per motivi attinenti alla sicurezza nazionale.
Prima di esaminare più nello specifico le conclusioni dell’avvocato generale, è opportuno richiamare brevemente i fatti all’origine delle controversie. A seguito dell’invasione russa dell’Ucraina, il governo lituano ha introdotto una disciplina che permette di respingere la domanda di partecipazione o l’offerta di determinati operatori economici per ragioni di sicurezza nazionale. In entrambi i casi l’esclusione è stata disposta sulla base delle informazioni trasmesse agli enti appaltanti dall’autorità lituana competente per la valutazione delle minacce alla sicurezza dello Stato. Le società Autovici e Skinest Baltija sono state quindi escluse dalle rispettive procedure di appalto e hanno impugnato le relative decisioni dinanzi ai giudici nazionali. Le controversie sono giunte alla Corte suprema di Lituania, che ha sottoposto alla Cgue una serie di questioni pregiudiziali.
Innanzitutto, il giudice del rinvio ha chiesto se la causa di esclusione debba essere ricondotta ai motivi facoltativi previsti dall’articolo 57 della direttiva 2014/24/UE, con conseguente applicazione delle relative garanzie procedimentali – tra cui rientrano la valutazione in concreto dell’esclusione da parte dell’ente aggiudicatore, la possibilità per l’operatore di adottare misure correttive e i limiti temporali della misura – oppure se debba essere qualificata come causa autonoma e «sui generis», sottratta a tali garanzie. Il giudice del rinvio si è interrogato anche sulla compatibilità con i principi di parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità di un meccanismo automatico fondato su un’informativa vincolante dell’autorità competente in materia di sicurezza nazionale, che impedisca all’ente appaltante qualsiasi valutazione autonoma del rischio. Un’ulteriore questione ha riguardato la possibilità di fondare l’esclusione su un precedente provvedimento amministrativo adottato dalla medesima autorità nell’ambito di un’altra procedura di gara, privo di un termine di vigenza e senza una verifica dell’attualità delle circostanze che ne avevano giustificato l’adozione.
A tali profili si aggiungono ulteriori questioni relative alle garanzie procedurali e giurisdizionali riconosciute all’operatore escluso. In particolare, il giudice del rinvio si è interrogato sulla possibilità di disporre l’esclusione in assenza di una motivazione completa e su quali informazioni debbano comunque essere comunicate all’interessato. Il giudice si è inoltre chiesto se sia conforme al diritto dell’Unione un sistema nel quale il giudice nazionale possa avere pieno accesso agli elementi classificati posti a fondamento dell’esclusione, mentre il medesimo accesso sia precluso all’interessato. Infine, un’ulteriore questione ha riguardato la compatibilità con i principi di trasparenza e parità di trattamento di un’esclusione fondata su una disposizione generale in materia di sicurezza nazionale non indicata nei documenti di gara.
Nelle sue conclusioni, l’avvocato generale ha riconosciuto che i motivi di esclusione dagli appalti, fondati sull’esigenza di tutelare la sicurezza nazionale, presentano carattere autonomo e«sui generis» rispetto alle cause tipizzate dalle relative direttive. Essi perseguono una finalità volta a prevenire minacce alla sicurezza dello Stato, e si distinguono dalle ordinarie cause di esclusione, dirette a verificare l’affidabilità dell’operatore o a sanzionare condotte illecite. La loro specificità deriva anche dall’assenza, nelle direttive in materia di appalti, di cause di esclusione esplicitamente fondate su ragioni di sicurezza nazionale, ambito nel quale agli Stati membri è riconosciuta una competenza esclusiva (ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, Trattato sull’Unione europea) e dove sono previsti interventi più rapidi e incisivi, sulla «base di un approccio preventivo». Oltre a questo, l’esclusione del singolo operatore economico viene considerata come una misura «meno invasiva» rispetto ad esempio all’«esclusione dell’intero appalto dall’ambito di applicazione delle direttive», non essendo quindi contrario al principio di proporzionalità.
Per di più, l’avvocato generale ha riconosciuto la possibilità di attribuire carattere vincolante alle determinazioni dell’autorità competente in materia di sicurezza nazionale nei confronti degli enti appaltanti, ammettendo così l’esclusione automatica dell’operatore senza che tale meccanismo contrasti con il diritto dell’Unione. L’esercizio di tale competenza deve comunque rispettare alcune «esigenze fondamentali»: l’autorità è tenuta a svolgere una valutazione concreta e individuale, fondata su elementi attuali e rilevanti e conforme ai principi di proporzionalità e di tutela dei diritti fondamentali; la decisione deve essere adeguatamente motivata e soggetta a un controllo giurisdizionale effettivo; la durata dell’esclusione deve, a sua volta, essere proporzionata e determinata caso per caso, in funzione del rischio che la misura mira a prevenire. Nel rispetto di tali condizioni, è possibile estendere anche a una nuova procedura di gara gli effetti di una precedente decisione relativa ai rischi per la sicurezza nazionale.
A tutela dell’effettività del diritto di difesa e, più in generale, del diritto a un ricorso effettivo, devono essere assicurate all’operatore interessato garanzie procedurali minime, tra cui la possibilità di esprimere il proprio punto di vista e di accedere agli elementi rilevanti del fascicolo. Tali garanzie devono tuttavia essere bilanciate con le esigenze di tutela della sicurezza nazionale, che possono giustificare limitazioni all’accesso a determinate informazioni, nonché richiedere una particolare celerità ed efficienza dell’azione amministrativa. In quest’ottica, all’operatore interessato deve essere comunicato il contenuto essenziale della decisione e delle ragioni che la sorreggono, senza che ciò imponga la divulgazione di informazioni classificate o la cui rivelazione possa compromettere la sicurezza nazionale. Al contempo, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell’esclusione deve poter accedere a tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, comprese le informazioni riservate, garantendo così una tutela giurisdizionale effettiva.
L’avvocato generale ha infine ritenuto che la mancata indicazione, nei documenti di gara, della causa di esclusione prevista dalla normativa nazionale in materia di sicurezza nazionale non contrasti con i principi di parità di trattamento e trasparenza, trattandosi di una disposizione di diritto nazionale che un operatore economico ragionevolmente informato e diligente è tenuto a conoscere.
Sebbene le conclusioni dell’avvocato generale non vincolino la Corte di giustizia, esse offrono un’interpretazione significativa del rapporto tra disciplina degli appalti e tutela della sicurezza nazionale, riconoscendo agli Stati membri un ampio margine di autonomia nell’adozione di misure volte a prevenire le relative minacce, pur ribadendo il rispetto dei principi fondamentali dai quali non si può prescindere. Occorrerà quindi attendere la pronuncia della Corte di giustizia per verificare in che misura essa recepirà tale impostazione e, in particolare, come risponderà ai dubbi sollevati dalla Corte suprema lituana. La questione assume particolare interesse anche alla luce della proposta del nuovo regolamento sugli appalti, presentata lo scorso 9 settembre 2026, che consentirà di valutare in quale misura tali problematiche troveranno riscontro nella futura disciplina europea e quale ruolo potranno assumere gli appalti pubblici nella tutela della sicurezza nazionale.
