28 settembre 2026
a cura di Agnese Trani
Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha adottato la proposta di regolamento COM(2026) 590, dando avvio alla più radicale revisione del quadro unionale dei contratti pubblici dalle direttive del 2014. Il testo, denominato Public Procurement Act, si propone di sostituire con un unico regolamento le direttive 2014/23/UE sulle concessioni, 2014/24/UE sugli appalti nei settori ordinari e 2014/25/UE sugli appalti nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, incidendo altresì sulle disposizioni settoriali in materia attualmente vigenti. La proposta segue la disciplina ordinaria di cui agli artt. 289 e 294 TFUE e dovrà pertanto essere esaminata e approvata congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea.
La riforma si inserisce in un periodo di generale ripensamento della funzione della domanda pubblica nell’economia europea. Alla tradizionale funzione dell’appalto quale strumento di acquisizione di beni, servizi e lavori si affianca sempre più una funzione strategica, che ne valorizza l’impiego come leva per orientare gli investimenti, sostenere l’innovazione e le transizioni verde e digitale, rafforzare la base industriale europea e ridurre le dipendenze suscettibili di incidere sulla sicurezza economica e sull’autonomia strategica dell’Unione. La rilevanza di tale funzione emerge con particolare evidenza dalla dimensione economica del settore: secondo la Commissione, la spesa pubblica per appalti e concessioni mobilita ogni anno circa il 15% del PIL dell’Unione (circa 2.500 miliardi di euro), costituendo una delle più potenti leve di politica pubblica di cui l’Europa dispone.
Con riguardo al piano delle fonti, un aspetto significativo sta nella volontà di abrogare le vigenti direttive tramite regolamento. Tale scelta, lungi dal costituire un mero atto di riordino formale, segna il passaggio da un modello fondato sul recepimento interno da parte degli Stati membri a una disciplina direttamente applicabile, più integrata e volta a ridurre le divergenze prodotte dalle diverse legislazioni nazionali. La base giuridica individuata dalla Commissione è l’art. 114 TFUE, che consente l’adozione di misure tese al ravvicinamento delle normative nazionali per l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno. Gli obiettivi riconducibili alla politica industriale e commerciale, di cui agli artt. 173 e 207 TFUE, assumono invece carattere accessorio, ferma restando la competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica commerciale comune per quanto riguarda l’accesso degli operatori di Paesi terzi al mercato europeo degli appalti.
L’iniziativa si fonda su una valutazione critica del quadro delineato dalle direttive del 2014, dalla quale sono emerse plurime carenze: eccessiva complessità e scarsa flessibilità delle procedure, con conseguente incertezza giuridica per amministrazioni e operatori economici; concorrenza sostanzialmente stagnante; limitata partecipazione delle PMI e degli operatori transfrontalieri; persistente prevalenza del criterio del prezzo e ricorso ancora contenuto a criteri ambientali, sociali e di innovazione; insufficiente chiarezza delle regole relative all’accesso al mercato degli operatori di Paesi terzi, non più pienamente adeguate al mutato contesto geopolitico; frammentazione dei sistemi nazionali di e-procurement e persistenti carenze nella qualità e nella disponibilità dei dati, tali da ostacolare la trasparenza, il monitoraggio, la governance strategica e la prevenzione dei fenomeni corruttivi.
Per far fronte a tali criticità la proposta individua quattro direttrici di intervento: semplificazione normativa, valorizzazione della qualità nell’aggiudicazione, digitalizzazione integrata, rafforzamento della sicurezza e dell’autonomia strategica.
Quanto alla semplificazione, oltre alla più generale razionalizzazione del quadro normativo derivante dalla riunificazione in un unico regolamento delle discipline oggi contenute nelle tre direttive del 2014, la proposta interviene anche sull’architettura delle principali procedure di aggiudicazione, riducendole da cinque a tre (artt. 31, 34, 36 e 41 ss.).
Permangono la procedura aperta, nella quale gli operatori economici presentano le offerte sin dall’avvio della gara, e la procedura dinamica, che consente agli operatori di entrare nel sistema e di essere successivamente invitati a presentare offerte o a negoziare in relazione alle specifiche esigenze che emergono nel corso della sua validità. A queste si affianca una procedura per l’innovazione, destinata allo sviluppo e all’acquisizione di soluzioni innovative non ancora disponibili sul mercato.
La semplificazione procedurale si accompagna a un ampliamento dei margini di flessibilità riconosciuti alle amministrazioni aggiudicatrici: le consultazioni preliminari di mercato sono chiarite e incentivate come ordinario strumento preparatorio; i criteri di selezione devono essere limitati a quanto necessario e proporzionato; vengono contenuti i requisiti eccessivi di fatturato e le richieste ingiustificate di precedente esperienza nel settore pubblico, mentre è ampliata la possibilità di ricorrere alla negoziazione con gli operatori economici. La disciplina continua, inoltre, ad applicarsi agli enti operanti nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, ferma restando la possibilità di esenzione quando l’attività sia direttamente esposta alla concorrenza in mercati liberamente accessibili. Anche le concessioni vengono ricondotte al medesimo quadro regolatorio, attraverso l’applicazione delle regole procedurali comuni, integrate ove necessario da disposizioni specifiche che tengano conto delle peculiarità. Secondo le stime della Commissione, l’insieme di tali misure di semplificazione potrebbe determinare risparmi amministrativi annui pari a circa 650 milioni di euro, di cui 80 milioni per le stazioni appaltanti e 570 milioni per gli operatori economici.
Un secondo asse della riforma riguarda la valorizzazione della qualità nell’aggiudicazione e, più in generale, il rafforzamento della funzione strategica degli appalti pubblici. La proposta costruisce infatti un quadro unitario per integrare obiettivi di politica pubblica nella progettazione della procedura, nella selezione dell’offerta e nell’esecuzione del contratto. Per raggiungere tali fini, il criterio ordinario di aggiudicazione diventa, ai sensi dell’art. 98 della proposta, quello del miglior rapporto qualità-prezzo (Best Price-Quality Ratio), con una ponderazione minima dei criteri qualitativi pari al 30% del punteggio complessivo, elevata al 50% per i contratti ad alta intensità di manodopera (labour-intensive). È ammessa una deroga secondo una logica di comply or explain, purché l’amministrazione motivi in che modo la qualità della prestazione sia comunque assicurata.
Ulteriore elemento innovativo risiede nella nozione di qualità, che assume un contenuto ampio e comprende, oltre agli elementi tecnici ed economici, considerazioni ambientali e climatiche, profili sociali, innovazione, sicurezza e resilienza degli approvvigionamenti, purché i relativi criteri siano collegati all’oggetto del contratto e risultino non discriminatori, proporzionati, specifici, oggettivi e misurabili. Sul versante ambientale, la proposta rafforza le basi giuridiche per l’utilizzo di requisiti verdi lungo l’intero ciclo dell’appalto, valorizzando economia circolare, contenuto riciclato e ricondizionato, recupero dei rifiuti ed efficienza energetica, e consente l’introduzione di requisiti obbligatori per determinate categorie di prodotti. Sul piano sociale, vengono espressamente valorizzati obiettivi quali inclusione, integrazione nel mercato del lavoro, accessibilità delle persone con disabilità, condizioni di lavoro, formazione e riqualificazione professionale, parità di genere e tutela dei diritti umani nelle catene di approvvigionamento, mantenendo strumenti specifici quali gli appalti riservati e le discipline dedicate ai servizi sociali, sanitari ed educativi.
Particolare rilievo assume poi l’innovazione: la nuova procedura consente alle amministrazioni di formulare esigenze o sfide da soddisfare anziché limitarsi a specifiche tecniche predeterminate, di valutare differenti soluzioni, sperimentarle e validarle e, successivamente, acquisire quella maggiormente idonea.
Un ulteriore asse della riforma riguarda la digitalizzazione e l’integrazione dell’ecosistema europeo degli appalti pubblici. La proposta mira a superare l’attuale frammentazione dei sistemi nazionali di e-procurement attraverso la creazione di un’infrastruttura comune fondata su interoperabilità, standard armonizzati e specifiche condivise, così da consentire la comunicazione tra piattaforme differenti.
Il nuovo assetto prevede inoltre un servizio elettronico europeo per la verifica delle cause di esclusione, dei requisiti di partecipazione e dell’origine degli operatori economici, basato su profili e credenziali digitali interoperabili e sull’applicazione generalizzata del principio once-only, in forza del quale le amministrazioni non possono richiedere informazioni o documenti già disponibili nei sistemi pubblici. Sul piano dei dati, ciascuno Stato membro dovrà istituire un National Public Procurement Data Space, destinato a confluire nel Public Procurement Data Space europeo, con funzioni di monitoraggio della concorrenza, dell’accesso delle PMI, della sostenibilità e della prevenzione di frodi e fenomeni corruttivi. Per l’Italia, già dotata della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP) e di un sistema ampiamente digitalizzato ai sensi del D.lgs. n. 36/2023, l’adeguamento riguarderà soprattutto l’interoperabilità delle infrastrutture esistenti con la nuova architettura europea.
In linea con le indicazioni della relazione Draghi sulla competitività europea, si riconosce esplicitamente la rilevanza geopolitica degli appalti pubblici. La proposta consente, e in determinati casi impone, alle amministrazioni di considerare nelle procedure i rischi connessi alla sicurezza pubblica, alle infrastrutture critiche, alla cybersicurezza, alle dipendenze strategiche, alle interruzioni delle catene di approvvigionamento e all’indebita influenza di Paesi terzi.
Viene introdotto, agli artt. 70 ss., un quadro orizzontale di European preference, volto a disciplinare in modo uniforme il trattamento degli operatori economici e dei prodotti provenienti da Paesi terzi. Il sistema distingue, anzitutto, tra operatori, beni, servizi e lavori «covered» dagli impegni internazionali assunti dall’Unione in materia di appalti pubblici e quelli che, invece, restano al di fuori di tale copertura.
Nei limiti consentiti dal diritto internazionale, le amministrazioni aggiudicatrici possono applicare requisiti di preferenza europea, ad esempio restringendo la partecipazione, richiedendo una determinata origine per beni, servizi o lavori, oppure attribuendo rilievo all’origine in sede di valutazione dell’offerta. Alla Commissione è inoltre riconosciuto il potere di intervenire mediante atti delegati, sia restringendo l’accesso al mercato europeo degli appalti per operatori di Paesi terzi che non rispettino gli impegni assunti in materia di accesso al mercato, sia rendendo obbligatoria, quando ciò risponda all’interesse dell’Unione, l’applicazione di requisiti di preferenza europea nei confronti di operatori e prodotti non coperti.
A questa disciplina si affiancano specifiche misure, previste agli artt. 66 e 69, di sicurezza e resilienza per i contratti relativi a infrastrutture critiche, nell’ambito dei quali assumono rilievo i rischi connessi alla sicurezza pubblica, alla cybersicurezza, all’indebita influenza di Paesi terzi e alle dipendenze eccessive nelle catene di approvvigionamento. Le amministrazioni sono pertanto chiamate a considerare anche esigenze di diversificazione delle fonti di approvvigionamento e di preparazione alle situazioni di crisi.
La proposta non incide, allo stato, sulle procedure di gara in corso né sull’applicabilità delle direttive vigenti e delle relative normative interne di recepimento: in Italia il D.lgs. n. 36/2023 e, per la Regione Siciliana, la l.r. n. 12/2023, che continueranno a produrre effetti fino all’effettiva applicazione del regolamento e, per le parti non incise, anche successivamente. L’art. 149 della proposta prevede infatti che il regolamento diventi applicabile due anni dopo la sua entrata in vigore. Una volta operativo, esso vincolerà gli Stati membri senza necessità di recepimento e comprimerà, per i contratti di rilevanza europea, lo spazio del legislatore nazionale e regionale: resteranno ferme le competenze interne sui contratti sotto-soglia e sull’organizzazione amministrativa, mentre risulteranno sensibilmente ridotti gli spazi di attuazione normativa nazionale nei settori armonizzati, limitando la possibilità di introdurre discipline divergenti o forme di gold plating.
Il testo, composto da 149 articoli, è ancora una proposta legislativa (procedura 2026/0265/COD) e dovrà essere esaminato e negoziato da Parlamento europeo e Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria, con la concreta possibilità di modifiche rispetto alla versione presentata dalla Commissione. Nel complesso, la proposta segna il passaggio da una disciplina europea degli appalti pubblici prevalentemente incentrata sulle procedure a un modello nel quale la domanda pubblica assume una più marcata funzione di politica economica, industriale e di sicurezza. Si delinea così un quadro normativo più integrato e strategicamente orientato, che amplia, parallelamente, la responsabilità delle amministrazioni aggiudicatrici nell’esercizio della discrezionalità loro riconosciuta, ponendo, nei confronti di queste ultime, nuove sfide di efficienza e capacità. Un passaggio delicato in sede di approvazione sarà quello di assicurare un equilibrio tra apertura dei mercati, tutela della concorrenza e perseguimento degli interessi strategici dell’Unione, evitando che le esigenze di sicurezza economica e autonomia strategica si traducano in forme ingiustificate di chiusura e protezionismo.
