27 aprile 2026
a cura di Benedetta Mastrantoni
Con la sentenza Ayala Flores c. Italia, ricorso n. 16803/21, notificata per iscritto il 23 ottobre 2025, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo prende posizione in merito al delicato equilibrio tra tutela del territorio e diritto di abitazione, precisando l’ambito di applicazione dell’art. 8 della Convenzione.
La controversia trae origine dalla costruzione, da parte di Ayala Flores e suo marito, di un immobile abusivo di circa 30 mq sull’isola di Procida, in un’area gravata da un vincolo paesaggistico e ad elevato rischio sismico.
Nonostante un ordine di ripristino dello stato dei luoghi, notificato nel 1996, e un’ordinanza di demolizione del 1998, i coniugi non hanno ottemperato ai provvedimenti, né hanno lasciato l’abitazione.
All’inerzia della coppia è seguita, nel 2002, una sentenza penale di condanna, che ha dichiarato entrambi colpevoli di edificazione abusiva ai sensi dell’art. 20 della l. 47 del 1985, e di violazione dei sigilli ai sensi dell’art. 349 c.p., per aver apportato ulteriori modifiche all’immobile in due distinte occasioni.
Oltre alla pena detentiva e pecuniaria, il giudice ha disposto la demolizione dell’edificio, confermata anche dalla Corte di Appello.
Successivamente, la coppia ha presentato una domanda di condono, che è stata però respinta a causa dei vincoli paesaggistici dell’area, gravata inoltre dal rischio sismico.
A seguito di un’ulteriore ingiunzione di demolizione (disposta dal Pubblico Ministero nel 2016), la ricorrente, (nel frattempo divenuta vedova) ha proposto un incidente di esecuzione dinanzi alla Corte di Appello di Napoli, richiedendo che venisse accertata la nullità della misura ripristinatoria (o quantomeno che questa venisse sospesa o revocata).
In particolare, mediante memorie supplementari, invocava una violazione dell’art. 8 CEDU, lamentando la sproporzione della demolizione, a causa delle sue precarie condizioni economiche.
La Corte di Appello ha rigettato la domanda, conformandosi alla giurisprudenza costante della Corte di Cassazione, che qualifica la demolizione come una misura ripristinatoria necessaria ai fini del corretto utilizzo del territorio, omettendo di pronunciarsi nel merito delle memorie supplementari presentate.
Avverso tale decisione, la ricorrente ha proposto ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione, contestando la mancata valutazione della presunta violazione dell’art. 8 della Convenzione e riproponendo le sue doglianze.
Tuttavia, con sentenza n. 26334/2020 la Cassazione ha respinto il ricorso per difetto del requisito dell’autosufficienza, non essendo state allegate le memorie supplementari al ricorso.
Nel merito la Corte ha affermato inoltre che il principio di proporzionalità non risultasse violato in relazione all’incidenza della misura demolitoria sul diritto di abitazione, ritenendo la demolizione necessaria al ripristino dello status quo ante del territorio, in assenza di elementi idonei a dimostrare la necessità di permanere in quell’abitazione.
La Cassazione ha chiarito anche che il trascorrere del tempo non può ingenerare una legittima aspettativa alla conservazione dell’abitazione, allorché ne sia stato accertato il carattere abusivo.
A seguito dell’esito sfavorevole del ricorso, Ayala Flores ha presentato richiesta al Comune per l’assegnazione di un alloggio residenziale pubblico, senza però ottenerlo.
Esauriti i rimedi interni, la ricorrente ha adito la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sostenendo che il legame sviluppato con l’abitazione fosse sufficiente a garantire la tutela sancita dall’art. 8 CEDU, volto a salvaguardare il rispetto della vita privata e del proprio domicilio pur consentendone, al secondo comma, una limitazione in ragione di interessi collettivi quali la difesa dell’ordine e la sicurezza nazionale.
Ha contestato, inoltre, l’assenza di proporzionalità della misura demolitoria in considerazione delle sue condizioni economiche e del suo stato di vedovanza, nonché della modesta entità del manufatto abusivo e del lungo tempo decorso dalla prima emissione dell’ordinanza di demolizione.
Il Governo italiano, oltre ad alcune eccezioni di rito, ha contestato nel merito le doglianze presentate dalla ricorrente, evidenziando come la consapevolezza dei coniugi circa l’abusività della costruzione e l’impossibilità di sanare successivamente il manufatto, rendessero la demolizione una misura legittima e proporzionata.
Nonostante le eccezioni sollevate dal Governo italiano, la Corte EDU ha dichiarato ammissibile il ricorso, riconoscendo il legame stabile e duraturo che Ayala Flores ha nei confronti dell’immobile, tale da qualificarlo come suo domicilio ai sensi dell’art. 8 CEDU.
In merito alla valutazione circa la presunta violazione di quest’ultima disposizione, la Corte EDU riconosce la rilevanza degli interessi pubblici coinvolti nel caso di specie, quali la prevenzione del rischio sismico, il rispetto dei vincoli apposti ai beni ambientali e l’ordinato sviluppo del territorio, escludendo conseguentemente la violazione dell’art. 8 della Convenzione (con sei voti contro uno), ed accertando la proporzionalità della misura demolitoria.
L’unica opinione di segno opposto in merito alla violazione del diritto al domicilio, appartenente al giudice Krenc, insiste sull’esclusione dell’automatismo tra edificazione abusiva e demolizione.
Secondo l’opinione dissenziente, i molteplici fattori da considerare (quali la consapevolezza dell’illiceità della costruzione e la sua entità, l’interesse pubblico da tutelare e la possibilità di disporre misure alternative alla demolizione) non sarebbero stati vagliati adeguatamente.
In primis, l’ordinanza di demolizione non sarebbe stata dettagliatamente motivata.
Inoltre, il tempo trascorso dalla prima ordinanza di demolizione denotava una notevole inerzia da parte delle autorità nazionali, sintomo dell’assenza di un concreto e attuale interesse pubblico alla demolizione.
Dall’analisi della sentenza in esame emergono elementi rilevanti quanto al rapporto tra tutela del diritto di abitazione e repressione dell’abusivismo edilizio.
In primo luogo, si evidenzia come la tutela dell’interesse pubblico si ponga in posizione tendenzialmente preminente rispetto alla proprietà privata, quando riguardante immobili abusivi.
In secondo luogo, la portata applicativa dell’art. 8 della Convenzione può essere delimitata, rilevando come il diritto al domicilio (o diritto di abitazione, secondo la scienza giuridica italiana) non possa essere invocato né con il fine ultimo di giustificare un’irregolarità edilizia, né per sottrarsi all’esecuzione dei provvedimenti definitivi, e che possa essere compresso purché venga effettuato un giudizio di proporzionalità adeguatamente motivato nell’applicazione delle misure demolitorie.
In ultimo, la sentenza richiama una caratteristica fondamentale propria delle misure ripristinatorie, già anticipata nella sentenza Longo c. Italia del 2024.
Viene infatti sottolineato come tali provvedimenti, essendo volti al ripristino dello stato dei luoghi, non siano soggetti a termini prescrizionali, talché il decorso del tempo non fa sorgere in capo al soggetto una legittima pretesa al mantenimento del manufatto abusivo, neppure nel caso in cui sia il suo domicilio.
