27 aprile 2026
a cura di Alessia Farina
Il 25 febbraio 2026 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1511, si è pronunciata sul tema dell’accesso difensivo a documenti classificati detenuti dall’autorità nazionale competente.
La vicenda nasce nell’ambito dei controlli amministrativi sulle esportazioni di beni suscettibili di impiego sensibile e riguarda, più precisamente, il tentativo di un operatore economico di ottenere dall’amministrazione documenti informativi ritenuti necessari per la propria difesa in un procedimento instaurato davanti a un’autorità straniera. Il rilievo della decisione è rintracciabile proprio nel modo in cui il Collegio ricostruisce il rapporto tra accesso difensivo e segretezza, insistendo soprattutto sull’onere di motivazione che grava sul richiedente.
I fatti si sviluppano attorno all’attività di una società italiana produttrice di sonde sottomarine impiegate per la misurazione dei parametri chimico-fisici delle acque, capaci di operare a profondità elevate. La sentenza riferisce che la società aveva intrattenuto rapporti commerciali con operatori russi e che, a partire dal 2022, funzionari dipendenti dalla Presidenza del Consiglio avevano effettuato alcuni accessi presso la sede aziendale per acquisire informazioni in merito a delle vendite effettuate in Cina. In particolare, l’attenzione amministrativa si era concentrata su un’operazione di esportazione che avrebbe potuto far presumere una deviazione dei materiali, mediante triangolazione, verso società o enti russi connessi a programmi sensibili, per farne un utilizzo riconducibile a una delle ipotesi contemplate dall’art. 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/821, per le quali può trovare applicazione la clausola catch-all, che consente di sottoporre a licenza anche prodotti non espressamente elencati, quando sussista il rischio di impieghi impropri.
In questo contesto interveniva l’UAMA, l’Unità per le autorizzazioni dei materiali di armamento, incardinata presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Con nota del 3 ottobre 2023, l’autorità disponeva nei confronti della società l’applicazione della clausola omnicomprensiva mirata sopra citata con riferimento alla vendita a una società cinese di una sonda oceanografica, la cui esportazione veniva subordinata alla previa presentazione di una specifica istanza autorizzatoria all’autorità nazionale.
La vicenda assumeva poi una dimensione ulteriore nel corso del 2024, quando l’Office of Foreign Assets Control del Dipartimento del Tesoro statunitense inseriva la società e il suo legale rappresentante nella Specially Designated Nationals and Blocked Persons List, ritenendo che la sonda ceduta alla società cinese fosse stata successivamente deviata in Russia. A fronte di tale inserimento, la società e il proprio amministratore proponevano all’OFAC istanza di rimozione da suddetta lista.
Quindi, ai fini del procedimento innanzi all’autorità statunitense, il 14 febbraio 2025 il legale rappresentante della società, per il tramite del proprio difensore, chiedeva all’UAMA l’accesso ai documenti informativi relativi all’operazione di esportazione che avevano indotto anche l’autorità italiana ad ipotizzare la deviazione dei materiali verso soggetti russi connessi a programmi sensibili.
L’UAMA negava l’accesso con provvedimento del 3 marzo 2025 sulla base di tre motivazioni: la prima consisteva nel rilievo secondo cui non emergeva una correlazione puntuale tra la documentazione richiesta, relativa a procedimenti e analisi nazionali, e le restrizioni previste dal diritto statunitense, trattandosi di valutazioni autonome, pur eventualmente convergenti negli esiti. La seconda faceva leva sulla presenza di una classifica di segretezza apposta sul documento informativo. La terza richiamava il decreto ministeriale del 7 settembre 1994, secondo cui i documenti concernenti l’attività dell’UAMA rientrano tra le categorie inaccessibili per ragioni attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali.
Il ricorso proposto contro tale diniego ai sensi dell’art. 116 c.p.a. davanti al TAR Lazio, attraverso cui veniva chiesto l’annullamento del provvedimento e l’ordine di esibizione dei documenti, veniva respinto. La ricorrente proponeva quindi appello al Consiglio di Stato, articolato in quattro motivi: il primo volto a sostenere che il diritto di accesso difensivo avrebbe dovuto operare anche in presenza di documenti classificati; il secondo relativo ai poteri del giudice amministrativo nel modulare le forme dell’ostensione a tutela della riservatezza; il terzo concernente il difetto di motivazione del diniego; il quarto fondato sulla lesione del diritto di difesa, in quanto la documentazione richiesta sarebbe stata indispensabile per contrastare l’inserimento nella SDN List e per sostenere la procedura di rimozione dinanzi all’OFAC.
Nell’applicazione dei principi desumibili dal quadro legislativo di riferimento il Consiglio di Stato compie un’operazione dalla non trascurabile complessità. Anzitutto, ritiene superabile la terza ragione a sostegno del diniego, cioè quella fondata sul richiamo al decreto ministeriale del 1994: la sentenza chiarisce che, anche in una materia caratterizzata da esigenze di sicurezza, l’amministrazione non può sottrarsi all’onere di motivare in modo specifico il diniego, ossia non può limitarsi a richiamare formule generali di inaccessibilità. Ciò nondimeno, l’illegittimità di uno dei tre pilastri motivazionali non conduce all’accoglimento dell’appello. Il Consiglio di Stato ritiene infatti che resista alle censure la prima ragione addotta dall’Amministrazione e che essa sola sia sufficiente a sorreggere il diniego: l’istanza presentata dalla società viene giudicata troppo generica rispetto alla concreta esigenza difensiva dedotta. Il Collegio osserva che, quando si tratta di documenti classificati, l’interessato che intenda vincere il limite della riservatezza deve «prefigurare» e «rappresentare» l’eventuale impiego delle informazioni richieste, al fine di chiarirne il rilievo e l’indispensabilità per fini difensivi. Nel caso esaminato, l’istanza richiamava il procedimento di rimozione dalla SDN List e il diritto costituzionale di difesa, ma non spiegava in modo sufficientemente preciso la correlazione tra la documentazione nazionale detenuta dall’UAMA e le restrizioni previste dal diritto statunitense. Per il Consiglio di Stato, dunque, l’amministrazione aveva legittimamente rilevato che tale correlazione non emergeva.
Un ulteriore profilo di rilievo della pronuncia riguarda il rapporto tra procedimento e processo. Nel giudizio di appello la società cercava infatti di circostanziare meglio le proprie esigenze difensive, sostenendo che i documenti in possesso dell’UAMA avessero determinato il provvedimento restrittivo dell’autorità italiana del 3 ottobre 2023 e che tali informazioni avessero poi influenzato la decisione dell’OFAC di inserire la società nella SDN List. Il Collegio, però, ritiene che queste allegazioni non possano essere considerate, poiché non erano state esposte nell’istanza originaria rivolta all’amministrazione. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 10 del 2020, la sentenza ribadisce che il giudizio in materia di accesso è un giudizio sul rapporto, non esaurendosi in una logica meramente impugnatoria, per cui non può diventare il luogo nel quale il richiedente costruisce per la prima volta le ragioni sostanziali dell’ostensione: il primo luogo nel quale deve essere compiuto il bilanciamento tra accesso e riservatezza resta il procedimento amministrativo, senza che tale valutazione possa essere costruita per la prima volta in sede processuale.
La sentenza affronta poi, seppur senza risolverlo in modo definitivo, un profilo ulteriore: quello relativo alle modalità con cui il diritto d’accesso a documenti classificati dovrebbe essere esercitato. Il Consiglio di Stato richiama infatti l’orientamento secondo cui l’ostensione della documentazione classificata dovrebbe avvenire nel medesimo procedimento giudiziario in cui essa rileva a fini difensivi e non mediante il rito autonomo di cui all’art. 116 c.p.a. Nello stesso tempo, il Collegio riconosce che il caso concreto presenta una peculiarità, poiché qui la documentazione potrebbe rilevare in un procedimento pendente davanti a un’autorità straniera e non in un giudizio interno già instaurato o instaurabile. Tuttavia in applicazione del criterio della ragione più liquida non approfondisce la questione: poiché la genericità dell’istanza è sufficiente a fondare il rigetto del ricorso, non occorre sciogliere il nodo, potenzialmente suscettibile di determinare un contrasto tra precedenti.
Quanto alla possibilità di reiterare l’istanza, il Consiglio di Stato precisa che il diniego non preclude in assoluto la proposizione di una nuova domanda di accesso, purché essa sia fondata su una prospettazione diversa e più articolata dell’interesse giuridicamente rilevante. Questo chiarimento è importante perché conferma che il rigetto non è basato su una radicale inaccessibilità dei documenti, ma sull’insufficiente costruzione dell’interesse difensivo nell’istanza originaria. In questo senso, la sentenza non nega astrattamente la possibilità di un accesso difensivo anche in presenza di documenti classificati, piuttosto, delimita le condizioni procedimentali alle quali tale tutela può essere riconosciuta. La decisione sembra dunque collocarsi nel solco di una lettura rigorosa, ma non assolutizzante del rapporto tra difesa e segretezza: il Consiglio di Stato non afferma che la classificazione escluda sempre l’accesso, né sostiene che il diritto di difesa sia di per sé sufficiente a superare ogni limite.
