30 marzo 2026
Indice:
- COME LA SENTENZA MARA HA CONTRIBUITO A RIDEFINIRE LA SPECIALITA’ NEGLI APPALTI DELLA DIFESA a cura di Alessia Farina
- L’EQUIPARAZIONE TRA CONDONO E SANATORIA ORDINARIA AI FINI DELL’OTTENIMENTO DELLE PREMIALITA’ EDILIZIE SECONDO LA LEGGE DI BILANCIO 2026 a cura di Benedetta Mastrantoni
- DECISIONE AMMINISTRATIVA ALGORITMICA E ALGORITMO DI MERO SUPPORTO: IL DISCRIMEN PER IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI a cura di Susanna Micioni
- AIUTI DE MINIMIS, CONDIZIONI DI CONCESSIONE E CONTROLLO DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI: CGUE, SEZ. VII 15/01/2026, n. 615 a cura di Alessandro Nacci
- LA DECORRENZA DELLA PRESCRIZIONE NELLE AZIONI RESTITUTORIE DA CLAUSOLE ABUSIVE: LA SENTENZA CGUE C-679/24 a cura di Martina Rossi
- LA REGOLAZIONE EUROPEA DELLE ATTIVITÀ SPAZIALI: TRA PROPORZIONALITA’ E COMPETITIVITA’ a cura di Michele Sangiovanni
- L’INDUSTRIAL ACCELERATOR ACT: TRA SEMPLIFICAZIONE INTERNA E SELETTIVITÀ DEGLI INVESTIMENTI ESTERI a cura di Marco Todisco
- COME LA SENTENZA MARA HA CONTRIBUITO A RIDEFINIRE LA SPECIALITA’ NEGLI APPALTI DELLA DIFESA a cura di Alessia Farina
La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 18 dicembre 2025, resa nella causa C-769/23, si colloca in un punto di intersezione particolarmente significativo tra diritto amministrativo nazionale, diritto europeo dei contratti pubblici e disciplina speciale degli appalti nei settori della difesa e della sicurezza. La controversia trae origine da una procedura aperta indetta dal Ministero della Difesa italiano per l’affidamento di servizi di manovalanza connessi, tra l’altro, a operazioni di carico, scarico, appillaggio, disappillaggio e spostamento di materiali destinati alle esigenze dell’esercito, in un contesto nel quale almeno una parte delle prestazioni riguardava anche munizioni ed esplosivi. Proprio questo elemento ha reso la vicenda rilevante sul piano dei criteri di aggiudicazione, nonchè sotto il profilo preliminare dell’individuazione del regime giuridico applicabile.
L’appalto, suddiviso in nove lotti e rinnovabile per tre anni, era stato impostato dal Ministero secondo il criterio del minor prezzo, sul presupposto che i servizi in questione avessero carattere standardizzato. Tuttavia, nel lotto oggetto del rinvio pregiudiziale, il costo della manodopera rappresentava almeno il 50% del valore del contratto, con la conseguenza che, secondo il diritto nazionale, esso rientrava nella categoria dei servizi ad alta intensità di manodopera. Il bando precisava peraltro che l’eventuale ribasso potesse incidere soltanto sull’aggio, ossia la remunerazione del servizio, lasciando intatti i costi del lavoro, da corrispondersi secondo il contratto collettivo di settore. Tre operatori, tra cui Mara e Samir, offrivano un ribasso del 100% sull’aggio: il lotto finiva per essere aggiudicato a Mara mediante sorteggio.
La controversia interna si è sviluppata a partire dal ricorso proposto dall’operatore Samir dinanzi al TAR Lazio, che ha annullato il bando ritenendo illegittimo il ricorso al criterio del minor prezzo: il giudice di primo grado ha infatti ritenuto applicabile l’art. 95, comma 3, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016, secondo cui i servizi ad alta intensità di manodopera devono essere aggiudicati esclusivamente sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, anche quando presentino caratteristiche standardizzate. In appello, Mara ha contestato questa impostazione sostenendo che la disciplina nazionale eccedesse quanto necessario alla tutela dei lavoratori e fosse dunque incompatibile con il principio di proporzionalità, specie in una gara in cui il ribasso non poteva incidere sulle retribuzioni. È in questo quadro che il Consiglio di Stato ha sollevato la questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia, chiedendo se l’art. 67, par. 2, della direttiva 2014/24/UE, insieme ai principi di libertà fondamentali e proporzionalità, ostasse a una normativa nazionale come quella italiana.
La vicenda, tuttavia, presenta un ulteriore elemento di complessità. Sebbene il rinvio del Consiglio di Stato fosse formalmente costruito attorno alla direttiva 2014/24/UE, la Corte ha ritenuto necessario interrogarsi preliminarmente sulla possibile rilevanza della direttiva 2009/81/CE, cioè la disciplina speciale in materia di appalti nei settori della difesa e della sicurezza. Dall’esame del fascicolo è stato possibile desumere che una parte dei servizi riguardasse la movimentazione e il magazzinaggio di munizioni ed esplosivi, beni suscettibili di essere qualificati come «materiale militare» ai sensi dell’art. 1, punto 6, della direttiva 2009/81. La Corte ha chiarito che servizi di questo tipo possono essere considerati direttamente legati al materiale militare, poiché implicano l’accesso fisico a tale materiale e potenzialmente anche a informazioni sensibili relative alla sua natura, quantità o ubicazione.
La Corte dunque qualifica l’appalto come appalto misto, e riconducibile sia all’ambito della direttiva 2009/81 e sia a quello della direttiva 2014/24. Il nodo interpretativo attiene allora al rapporto intercorrente tra l’art. 3 della direttiva 2009/81 e l’art. 16 della direttiva 2014/24, norme entrambe destinate a disciplinare i contratti cosiddetti misti. Il primo sembrerebbe imporre, in presenza di ragioni oggettive che giustifichino l’aggiudicazione unitaria, l’applicazione della direttiva speciale della difesa; il secondo, invece, introduce una disciplina più articolata, distinguendo tra parti oggettivamente separabili e non separabili dell’appalto e riconoscendo all’amministrazione aggiudicatrice un margine di scelta più ampio. Secondo la Corte, proprio perché più recente e più dettagliato, l’art. 16 della direttiva 2014/24 prevale sull’art. 3 della direttiva 2009/81, che finirebbe dunque per essere «superato» dall’evoluzione legislativa dell’Unione. In sostanza, la Corte riconosce che, in materia di appalti misti dal quale possano desumersi elementi attinenti all’ambito della difesa, il diritto dell’Unione non impone automaticamente il ricorso alla direttiva speciale del 2009: al contrario, in presenza delle condizioni previste dall’art. 16 della direttiva 2014/24, l’amministrazione può anche scegliere di applicare il regime ordinario, purché la decisione non sia assunta al solo scopo di sottrarre l’appalto alle regole europee pertinenti. Ne consegue una lettura meno rigida della specialità del settore della difesa: la tutela degli interessi essenziali di sicurezza continua naturalmente a rilevare, così come resta ferma la possibile operatività dell’art. 346 TFUE nei casi estremi, ma la mera presenza di elementi militari non determina di per sé l’attrazione dell’intera procedura nell’ambito del regime speciale.
Ciò considerato, la Corte affronta il secondo e più immediato quesito: se sia compatibile con il diritto UE una normativa nazionale che vieta l’adozione del principio del minor prezzo come unico criterio di aggiudicazione nei servizi ad alta intensità di manodopera, anche quando tali servizi siano standardizzati e anche quando il bando garantisca l’invarianza del costo del lavoro. Il dispositivo della sentenza afferma che né l’art. 67, par. 2, della direttiva 2014/24 né il principio di proporzionalità ostano a una simile normativa nazionale. In altri termini, il diritto dell’Unione consente agli Stati membri di imporre, per determinate categorie di appalti, il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in funzione del miglior rapporto qualità/prezzo, escludendo l’utilizzo del solo prezzo. L’art. 67, par. 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 riconosce infatti agli Stati membri la facoltà di vietare o limitare l’uso del prezzo o del costo come unico criterio di aggiudicazione. Secondo la Corte, tale facoltà non è incompatibile con il principio di proporzionalità fintantoché non rende impossibile o eccessivamente difficile individuare criteri qualitativi idonei a differenziare le offerte. Nel caso dei servizi ad alta intensità di manodopera, anche se standardizzati e ripetitivi, gli elementi quali organizzazione del servizio, qualifiche, esperienza e gestione del personale possono incidere sulla qualità dell’esecuzione e dunque sul valore economico dell’offerta. Per questo motivo non può dirsi sproporzionato pretendere che l’amministrazione valuti anche profili diversi dal prezzo. L’argomento difensivo di Mara, secondo cui il bando aveva già limitato il rischio di compressione salariale imponendo il rispetto dei contratti collettivi e circoscrivendo il ribasso al solo utile di impresa, viene così sostanzialmente superato: la Corte osserva che la tutela del lavoro non si esaurisce nella sola salvaguardia del livello retributivo e che nei servizi labour intensive, a maggior ragione quando l’attività implica il trattamento di materiali sensibili, la qualità dell’organizzazione del personale, la formazione, l’esperienza e le condizioni operative rilevano non solo ai fini sociali, ma anche ai fini della sicurezza e della corretta esecuzione del contratto. Il fatto che il costo della manodopera non possa essere formalmente ribassato non rende dunque irrilevante la dimensione qualitativa dell’offerta.
Sono almeno due gli effetti di rilievo che è possibile ricavare da questa sentenza. In primo luogo, essa consolida la lettura già affermata dalla giurisprudenza nazionale, in particolare dall’Adunanza plenaria n. 8 del 2019, secondo cui, in presenza di servizi ad alta intensità di manodopera, il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo prevale sulla qualificazione di standardizzazione del servizio. Questo approccio, già maturato nella giurisprudenza amministrativa italiana, riceve con la pronuncia Mara una significativa conferma sul piano europeo, poiché la Corte riconosce agli Stati membri la facoltà di limitare o escludere il ricorso al solo prezzo per categorie di appalti nelle quali la qualità dell’organizzazione del lavoro incide sul risultato finale. In secondo luogo, la pronuncia ridefinisce il perimetro degli appalti della difesa, chiarendo che la specialità del settore non opera in modo automatico e che il diritto comune degli appalti pubblici mantiene un ruolo centrale anche in presenza di componenti militari. Sotto questo profilo, Mara si inserisce in una tendenza giurisprudenziale già affermata dalla Corte di giustizia: infatti, già nel caso del 15 dicembre 2009, C-157/06, Commissione c. Italia, la corte ha ribadito il carattere restrittivo delle eccezioni invocate dagli Stati membri in nome della sicurezza nazionale. Coerentemente, la stessa logica è rinvenibile nella sentenza del 7 giugno 2012, C-615/10, Insinööritoimisto InsTiimi, in cui viene sottolineato come il richiamo agli interessi essenziali di sicurezza non possa tradursi in un’esenzione automatica dalle regole europee sugli appalti, richiedendo al contrario una giustificazione puntuale e proporzionata.
2. L’EQUIPARAZIONE TRA CONDONO E SANATORIA ORDINARIA AI FINI DELL’OTTENIMENTO DELLE PREMIALITA’ EDILIZIE SECONDO LA LEGGE DI BILANCIO 2026 a cura di Benedetta Mastrantoni
Nell’ambito delle misure volte a favorire la rigenerazione urbana è stata introdotta un’importante novità attraverso la L. 30 dicembre 2025, n. 199 (Legge di Bilancio 2026).
Tra le numerose disposizioni contenute nella legge, rileva in particolar modo il co. 23 dell’art. 1, che ai fini dell’ottenimento delle “premialità edilizie”, sancisce l’equiparazione tra gli strumenti della sanatoria edilizia c.d. ordinaria e del condono edilizio.
Come sovente accade in materia edilizia, il quadro normativo in cui s’inserisce la recente modifica è piuttosto stratificato.
Prima di analizzarlo, seppure brevemente, pare però doveroso ricordare che per premialità edilizia s’intende l’attribuzione di un diritto edificatorio aggiuntivo in caso di raggiungimento di determinati obiettivi d’interesse pubblico, quali in particolare gli interventi di rigenerazione urbana, riqualificazione urbanistica ed ambientale.
Sino alla recente approvazione della legge di Bilancio 2026, l’accesso alle premialità edilizie era ammesso solo in caso di interventi oggetto di sanatoria, e non anche a quelli che riguardassero immobili soggetti a condono.
Ciò in quanto i due strumenti sono, com’è noto, fondati su presupposti diversi: la sanatoria ordinaria attesta una conformità già presente nel manufatto, ma priva di titolo, mentre il condono edilizio è uno strumento volto a regolarizzare, in via eccezionale, un’opera non conforme alla disciplina urbanistica.
A livello normativo la sanatoria edilizia è disciplinata dagli articoli 36 e 36-bis del D.P.R. 380/2001, mentre il condono edilizio da leggi speciali.
L’articolo 36 del D.P.R. 380/2001 disciplina l’ipotesi di interventi realizzati in assenza del permesso di costruire o in totale difformità rispetto ad esso, prevedendo la possibilità per il responsabile dell’abuso o per il proprietario dell’immobile di ottenere il titolo abilitativo in sanatoria, entro il termine di 90 giorni decorrenti dall’ordinanza di demolizione, oppure fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, previo accertamento del requisito della doppia conformità, che presuppone la sussistenza della conformità alla disciplina edilizia vigente sia al momento della realizzazione del manufatto, sia al momento dell’istanza.
Il rilascio del titolo abilitativo, inoltre, viene condizionato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia.
L’articolo 36-bis, introdotto dal D.L. 69/2024 (c.d. Decreto Salva Casa), disciplina invece i casi di parziale difformità rispetto al titolo abilitativo, presupponendo la sussistenza di una “doppia conformità attenuata”, che accerti la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione del manufatto, e la conformità alla disciplina edilizia vigente al momento della presentazione dell’istanza.
Il titolo edilizio in sanatoria è rilasciato dallo Sportello Unico per l’Edilizia, che può altresì condizionarne il rilascio all’esecuzione di opere di adeguamento, necessarie per garantire il rispetto della normativa tecnica di settore, e l’eventuale demolizione di opere che non possono essere sanate.
In linea con quanto disposto dall’articolo in esame, si segnala come il recentissimo DDL di iniziativa governativa, volto al riordino della disciplina urbanistica attraverso l’elaborazione del nuovo “Codice dell’Edilizia e delle Costruzioni”, favorisca il superamento della doppia conformità in luogo della conformità asincrona per tutti gli interventi recanti difformità di minore entità, con la finalità di rigenerazione urbana e del recupero del patrimonio edilizio già antropizzato.
Il condono edilizio, invece, è una misura di sanatoria straordinaria, in quanto ha un ambito di applicazione circoscritto, sotto il profilo oggettivo e temporale, dalle leggi speciali che lo disciplinano.
Una prima peculiarità di questo istituto è rappresentata dalla possibilità di sanare abusi di tipo sostanziale, ossia quelle opere che contrastano le disposizioni vigenti in materia urbanistica ed edilizia.
Un ulteriore tratto distintivo è rappresentato dal fatto che il condono edilizio non sana i rapporti tra privati regolati dal codice civile, con la conseguenza che, anche in presenza di un manufatto regolarmente condonato, i terzi potranno rivolgersi al giudice per ottenere la tutela dei propri diritti.
Nell’arco di circa un ventennio sono state emanate tre leggi di condono edilizio: la L. n. 47/1985, la L. n. 724/1994 e il D.L. n. 269/2003, convertito poi nella L. n. 326/2003.
Il primo condono ammette la sanabilità dei manufatti abusivi costruiti entro il 1983, condizionandola a tre presupposti: l’istanza di parte, il pagamento dell’oblazione e il versamento di un contributo concessorio.
Il secondo condono ha esteso i termini di sanatoria per le opere ultimate entro l’anno 1993, semplificandone inoltre le procedure, mentre il terzo ha disposto come termine ultimo per la realizzazione delle opere il 31 marzo 2003 e per la presentazione delle istanze il 31 marzo 2004.
La differenza tra la sanatoria ordinaria e il condono è stata precisata anche dalla Corte Costituzionale, in particolare nella sentenza n. 24/2022.
Nel caso di specie, taluni articoli della legge regionale sarda 18 gennaio 2021, n. 1, venivano impugnati, sostenendo che favorissero una trasformazione urbanistica incontrollata, derogando alla pianificazione comunale e paesaggistica.
Nell’ambito delle disposizioni impugnate, l’articolo 11 consentiva, in particolare, l’estensione delle premialità volumetriche proprio agli immobili condonati.
A questo proposito, la Corte Costituzionale ha affermato che il divieto di estendere la portata delle premialità volumetriche agli immobili abusivi, fatti salvi solo quelli dotati del titolo abilitativo in sanatoria, è sancito da una legge statale di riforma economico sociale, cui anche le Regioni a statuto speciale devono conformarsi.
La ratio di tale divieto si spiegava proprio in virtù della differenza tra la sanatoria ordinaria, che presuppone il rispetto del principio della doppia conformità ai fini del rilascio del titolo abilitativo, e il condono edilizio, che invece sana l’abuso sia sul piano formale che su quello sostanziale, prescindendo dal rispetto del medesimo principio.
La legge di Bilancio 2026, muta radicalmente lo scenario, in quanto equipara, lo si ribadisce, la sanatoria ordinaria al condono edilizio ai fini dell’accesso delle premialità edilizie.
La modifica ha interessato, in particolare, l’art. 5 del D.L. n. 70/2011 co. 10, convertito nella L. 106/2011, che ora prevede che la concessione delle premialità edilizie, sancita dal co. 9, si estenda oltre che ai manufatti dotati di titolo abilitativo rilasciato in sanatoria ordinaria, anche agli immobili abusivi, regolarizzati in base a quanto previsto dalle summenzionate leggi sul condono edilizio (ossia, secondo il lessico di uso comune “condonati”).
Rimangono tuttavia invariati i limiti disposti per le zone sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluta, per gli immobili abusivi non condonati né sanati e per quelli costruiti nei centri storici.
Nonostante l’innegabile rilevanza della novità introdotta dalla legge di bilancio, quest’ultima desta qualche perplessità, oltre che dal punto di vista sostanziale quanto all’opportunità della scelta, anche per il fatto che l’intervento legislativo abbia interessato la sola legge speciale (ossia il D.L. n. 70/2011), lasciando invece invariata la disciplina generale del Testo Unico dell’Edilizia (pure oggetto di recenti proposte normative).
3. DECISIONE AMMINISTRATIVA ALGORITMICA E ALGORITMO DI MERO SUPPORTO: IL DISCRIMEN PER IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI a cura di Susanna Micioni
Nel giugno 2025, il Consiglio di Stato ha adottato una decisione (Cons. Stato, sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857) di notevole rilevanza in materia di procedure telematiche di gara che coinvolgono processi automatizzati (algoritmici), chiarendo in quali termini questi ultimi possano rilevare ai fini di garanzia e quali principi governino l’accesso agli atti di tali procedure contrattuali.
In via preliminare, è necessario esaminare le fonti normative che, allo stato, regolano l’utilizzo di algoritmi nell’attività amministrativa. Innanzitutto, nel Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (“Codice dei contratti pubblici”) assumono particolare rilievo due disposizioni: l’articolo 30, sull’uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici, e l’articolo 35 sull’accesso agli atti e riservatezza. In particolare, l’articolo 30 prevede, in un’ottica di efficienza, l’automatizzazione delle attività di stazioni appaltanti ed enti concedenti attraverso il ricorso a soluzioni tecnologiche, ivi inclusa l’intelligenza artificiale (IA). Nei commi successivi sono stabilite diverse garanzie tra cui, da evidenziare, il diritto di accesso al codice sorgente e alla documentazione relativa al funzionamento delle procedure automatizzate, nonché specifici requisiti propri delle decisioni assunte mediante automazione che devono rispettare tre principi cardine: conoscibilità e comprensibilità del processo automatizzato e della logica ad esso sottostante; non esclusività della decisione algoritmica, ossia la necessità di un contributo umano capace di controllare, validare ovvero smentire tale decisione; non discriminazione algoritmica nei confronti degli operatori economici. Nell’articolo 35 rilevante è il quarto comma, concernente la disciplina del diritto di accesso agli atti. Questo infatti è escluso, tra l’altro, in relazione alle piattaforme digitali e alle infrastrutture informatiche utilizzate dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, ove coperte da diritti di privativa intellettuale. Tuttavia, un temperamento può essere rivenuto nel comma successivo che sancisce la legittimità dell’accesso al concorrente, anche nei predetti casi, se esso sia indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara. Sempre in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi, negli articoli 22 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241, si rinviene una disciplina generale dell’accesso difensivo, fondata su un nesso di stretta strumentalità e indispensabilità che collega la situazione soggettiva controversa al documento o atto limitatamente a cui tale accesso è richiesto.
Ciò premesso, è opportuno analizzare i precedenti sviluppi del caso di specie. Nel luglio 2024, la Sr. s.p.a. (società pubblica per il recupero e il trattamento dei rifiuti) ha indetto una procedura aperta in modalità telematica per l’affidamento dell’appalto del servizio di lavorazione rifiuti presso le piattaforme di valorizzazione. Parte della procedura ricomprendeva l’acquisizione dei documenti dell’offerta economica e tecnica nel contorno di un limite temporale, entro cui gli operatori in gara avrebbero dovuto, a pena di esclusione, fornire, tra l’altro, impronte digitali. La stazione appaltante si è avvalsa, per la conduzione di tali operazioni di gara, di una piattaforma di e-procurement gestita dal software di una società privata, che ha svolto funzioni di “ricettore intermediario”. Nel dettaglio, il software ha acquisito e comparato le impronte digitali calcolate nella “fase 1” con quelle riferibili ai file effettivamente caricati nella “fase 2”, durante l’apertura della finestra temporale. Alla procedura di gara ha partecipato anche la società Te. s.r.l. (d’ora in poi “Te.”). Quest’ultima ha riscontrato problemi nel caricamento dei documenti che hanno portato ad una difformità relativa alle impronte digitali fornite, ossia la mancata corrispondenza dei dati tra le due fasi, la quale ha provocato l’esclusione della società dalla procedura di gara per mancato rispetto delle regole sulla presentazione dell’offerta. Pertanto, la Te. ha richiesto alla stazione appaltante l’accesso a diversi documenti relativi alle operazioni di gara, tra cui una copia del codice sorgente della piattaforma di e-procurement. Incidentalmente, risulta utile chiarire che per “codice sorgente” si intende il testo dell’algoritmo, scritto in un linguaggio di programmazione comprensibile all’uomo, che forma la base del software, definendo quindi la sequenza di istruzioni che compongono il programma stesso (i.e. input, elaborazione, output). A seguito dell’istanza della Te., la stazione appaltante ha provveduto a trasmettere i documenti richiesti ad eccezione del codice sorgente, evidenziando diverse ragioni, tra cui la natura di opera d’ingegno dello stesso, perciò protetto da copyright, e l’inutilità per la società di una tale consultazione. Successivamente, la Te. ha presentato un’istanza presso il T.A.R. Piemonte, per accertare il proprio diritto di accesso alla documentazione in questione, adducendo tra le motivazioni anche una violazione dell’articolo 30 del Codice dei contratti pubblici, limitatamente al principio di trasparenza, previsto nella disponibilità del codice sorgente, e al principio di non esclusività della decisione algoritmica. Quest’ultima argomentazione si basa sull’evidenza, a detta della Te., dell’assenza del (necessario) contributo umano, poiché “nessun essere umano… è in grado di operare una ricostruzione dei fatti che chiarisca se, al momento del caricamento dell’offerta, la Te. abbia commesso un errore nel caricare l’impronta digitale, ovvero se l’errore sia stato commesso dalla piattaforma e, dunque, la società sia incolpevole”. Inoltre, la Te. ha riscontrato che la stessa valutazione dell’integrità dell’offerta caricata sia stata adottata in autonomia da un algoritmo, rendendo a fortiori l’ostensione del codice sorgente indispensabile all’acquisizione di elementi di prova finalizzati all’esercizio di un’azione difensiva, ex articolo 35 del Codice. Con ordinanza 4 dicembre 2024, n. 1269, il T.A.R. Piemonte ha respinto l’istanza di accesso della Te., la quale ha di seguito proposto appello al Consiglio di Stato.
Tuttavia, per il Consiglio di Stato il motivo non è risultato fondato. L’appello della Te. è stato quindi respinto e confermata l’ordinanza del T.A.R. Piemonte.
Analizzando la sentenza, si evidenziano di seguito i passaggi più rilevanti della motivazione. In primo luogo, il Collegio si pronuncia sull’applicazione dell’articolo 30 del Codice dei contratti pubblici, escludendola in toto nel caso di specie. Infatti, la disposizione è rivolta all’adozione di “provvedimenti per algoritmi” che, anche secondo precedenti decisioni giurisprudenziali (cfr. ex multis, Cons. Stato, 8 aprile 2019, n. 2270), devono conformarsi a principi cardine, quali la trasparenza, la non esclusività della decisione algoritmica e la non discriminazione. Tali garanzie, così come codificate nel testo di legge, entrano in gioco esclusivamente nell’ambito di processi decisionali automatizzati, ossia in presenza di quella che il Collegio identifica come una “decisione amministrativa algoritmica”. Nel caso in esame, tale fattispecie non viene in rilievo. Piuttosto, l’attività svolta dalla piattaforma di e-procurement costituisce più semplicemente un “algoritmo di mero supporto” a decisioni che restano prerogativa di un fattore umano. In altre parole, nell’acquisire e comparare automaticamente le impronte digitali caricate dagli operatori in gara, la piattaforma si è limitata a dar corso ad un meccanismo informatico di puro ausilio nello svolgimento dell’attività amministrativa. Difatti, a detta del Collegio, “è possibile confutare la tesi dell’appellante secondo cui nel caso in esame il software avrebbe compiuto decisioni automatizzate in luogo della commissione di gara e che lo stesso software ha provveduto all’automatica esclusione dell’operatore economico. La decisione di escludere Te. s.r.l…. è stata adottata dalla Commissione di gara, nella seduta pubblica telematica del 23 luglio 2024, in piena autonomia, sulla base dei dati registrati dalla Piattaforma”. È proprio l’appartenenza del programma al genus dell’algoritmo di mero supporto a non consentire l’applicazione delle garanzie di trasparenza, relative all’accesso al codice sorgente, e ad escludere la ragione per cui la società invoca una violazione del principio di non esclusività della decisione algoritmica.
Successivamente, il Consiglio di Stato esamina il motivo che censura la violazione dell’articolo 35 del Codice. Richiamando il rapporto tra accesso difensivo e riservatezza, così come codificato nella della L. n. 241 del 1990, il Collegio mette in rilievo il nesso di stretta strumentalità e indispensabilità tra il documento di cui viene richiesta l’ostensione e la situazione soggettiva controversa. Tale disciplina è stata elaborata, seguendo la ratio legis, in una precedente pronuncia (Cons. Stato, A.P., 18 marzo 2021 n. 4) in cui si afferma l’esigenza che “le finalità di accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione… così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria…”. Ciò comporta che il richiamo ad un riferimento a generiche esigenze probatorie non sia sufficiente a soddisfare il requisito necessario all’accesso difensivo, nell’ottica di un bilanciamento di interessi contrapposti. L’articolo 35 riconferma tale previsione, in chiave di opposizione tra riservatezza aziendale (i.e. piattaforme digitali coperte da diritti di privativa intellettuale) e diritto di accesso ai documenti amministrativi. Nel caso di specie, vige un divieto di accesso e divulgazione, corrispondente alla tutela della piattaforma adoperata per le procedure di gara, che comprende il codice sorgente della stessa. La società ha tuttavia manifestato una “semplice volontà di verificare e sondare… [la quale] non legittima un accesso “meramente esplorativo” alle informazioni riservate, in quanto difetterebbe la comprova della specifica e concreta indispensabilità ai fini difensivi”. In tal senso, il Collegio chiarisce che la nozione di indispensabilità deve equivalere “all’insussistenza di altri mezzi di prova idonei a dimostrare i fatti oggetto di contesa tra le parti”. Tale disciplina si basa su un imprescindibile principio di proporzionalità, di valenza anche eurounitaria.
In conclusione, la decisione del Consiglio di Stato costituisce un precedente di particolare rilevanza per la regolamentazione dell’uso degli algoritmi nelle attività amministrative, delineando un chiaro spartiacque tra un impiego che integra il processo decisionale, e quindi dà adito a garanzie e rimedi, e uno che si limita a fornire un ausilio meccanico, il cui funzionamento ne rimane impermeabile. Nel secondo caso, il codice sorgente di un software, che costituisce un vero e proprio atto amministrativo di valore probatorio potenzialmente decisivo, gode di una tutela molto forte, giacché il bilanciamento tra diritto di accesso e diritti di privativa intellettuale vede i secondi prevalere. Eppure, il discrimen tra decisione amministrativa algoritmica e algoritmo di mero supporto non trova alcun fondamento espresso nel testo di legge. Il Codice dei contratti pubblici fa riferimento ad un generale diritto di accesso al codice sorgente per le attività automatizzate, mentre riserva specifiche garanzie alle decisioni assunte mediante automazione. La dicotomia in questione appare di pura fonte giurisprudenziale. Di conseguenza, risulta utile interrogarsi sulla soluzione adottata dal Consiglio di Stato. Potrebbe essere preferibile un modello che consenta l’accesso al codice sorgente di tutti i software coinvolti in attività amministrative, per assicurare una piena tutela al principio di trasparenza. In tal caso, la salvaguardia di interessi giuridici contrapposti, quali i diritti di privativa, verrebbe affidata a risposte giuridiche alternative. Un simile bilanciamento sarebbe ammissibile?
Il quadro normativo attuale appare mutato. La Legge 23 settembre 2025, n. 132, all’articolo 14 ha sancito un principio di riserva di umanità rispetto all’uso dell’IA nella pubblica amministrazione, stabilendo che “L’utilizzo dell’intelligenza artificiale avviene in funzione strumentale e di supporto all’attività provvedimentale, nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale della persona che resta l’unica responsabile dei provvedimenti e dei procedimenti in cui sia stata utilizzata l’intelligenza artificiale”. Ancora una volta, vi è ampio spazio per una riflessione critica sulla tenuta della dicotomia in esame, che dovrà sostenere al vaglio di novazioni normative (spesso troppo generiche od oscure), future controversie e di un’implementazione nell’azione amministrativa di processi automatizzati sempre più complessi e autonomi. Le istituzioni potrebbero trovarsi nella posizione di dover fornire nuove risposte, nel caso in cui il divario tra ciò che è decisione e ciò che è mero supporto non dovesse essere più tanto marcato.
4. AIUTI DE MINIMIS, CONDIZIONI DI CONCESSIONE E CONTROLLO DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI: CGUE, SEZ. VII 15/01/2026, n. 615 a cura di Alessandro Nacci
Il 15 gennaio del 2026 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata sull’interpretazione degli articoli 3 e 6 del Regolamento n. 1408/2013/UE relativo all’applicazione degli artt. 107 e 108 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) agli aiuti di stato cd. de minimis nel settore agricolo. La pronuncia fa seguito a un ricorso pregiudiziale proposto alla Corte ai sensi dell’art. 267 TFUE dalla Corte di Cassazione italiana nel 2024.
Il caso riguarda la concessione di un risarcimento a favore di un’azienda agricola marchigiana da parte dell’Ambito Territoriale di Caccia Ancona 2, a seguito di danni causati dalla fauna selvatica ad alcune colture di grano duro biologico dell’azienda agricola nel 2014. In particolare, a seguito di perizia effettuata dallo stesso Ambito Territoriale di Caccia, con la quale veniva quantificato il danno nella misura di EUR 1000, l’azienda agricola non vedeva tuttavia erogato il risarcimento a suo favore dall’ATC. L’ente pubblico asseriva, infatti, il mancato versamento dei fondi necessari da parte della Regione Marche. L’azienda agricola ricorreva quindi dapprima al Giudice di pace di Jesi, che accoglieva la sua istanza, successivamente confermata anche dal Tribunale di Ancona, adito con ricorso da parte dell’ATC, che aveva in quest’ultima sede sostenuto l’insussistenza del diritto al risarcimento in capo all’azienda agricola per mancanza della presentazione della dichiarazione relativa all’eventuale riscossione di altri aiuti de minimis durante l’esercizio fiscale allora in corso e nei due esercizi fiscali precedenti.
Successivamente, a seguito del ricorso proposto dall’ATC difronte alla Corte di Cassazione, la Corte sospendeva il procedimento e rimetteva alla CGUE due questioni pregiudiziali riguardanti l’interpretazione del Regolamento 1408/2013/UE. Più nello specifico, la Corte chiede ai giudici di Lussemburgo di chiarire se l’art. 3 e l’art. 6, paragrafi 1 e 2 ostino alla concessione da parte di uno Stato membro di aiuti di Stato de minimis in assenza di specifica dichiarazione da parte dell’impresa richiedente che attesti l’entità e la natura di eventuali ulteriori aiuti di Stato percepiti nel triennio finanziario di riferimento. In aggiunta, la Corte italiana domanda se la predetta dichiarazione assurga a presupposto indispensabile per la presentazione della domanda di indennizzo oppure se possa intervenire anche solo in fase di controllo e quindi successivamente al provvedimento di concessione dell’aiuto.
Per analizzare compiutamente la soluzione prospettata dalla Corte di Giustizia pare opportuno porre alcune premesse.
Innanzitutto, per aiuti di Stato de minimis, si fa riferimento ad aiuti di Stato sotto qualsiasi forma la cui entità sia tale da non incidere sugli scambi commerciali tra gli Stati membri e quindi da non falsare o minacciare di falsare la concorrenza nel mercato interno dell’Unione. Ciò che maggiormente distingue gli aiuti de minimis da quelli di maggiore entità è la mancanza di un obbligo di comunicazione alla Commissione Europea da parte dello Stato membro intenzionato a concederli.
Il Regolamento n. 1408/2013/UE nasce proprio con lo scopo di permettere agli Stati di erogare aiuti de minimis in deroga alla norma generale prevista all’art. 107 del Trattato di funzionamento, che prevede l’incompatibilità degli aiuti di Stato che favoriscano talune imprese o produzioni e che conseguentemente falsino o minaccino di falsare la concorrenza. A differenza di tali aiuti, che si potrebbero definire “rilevanti”, gli aiuti cd. de minimis nel settore agricolo sono ritenuti compatibili con i trattati proprio grazie alla base giuridica fornita dal Regolamento n. 1408/2013/UE.
Nel dettaglio, l’art. 3 e l’art. 6, paragrafi 1 e 2 del regolamento prevedono che qualora uno Stato intenda concedere un aiuto rientrante nell’ambito di applicazione del Regolamento, lo Stato informi l’impresa circa l’entità dell’aiuto e il suo carattere de minimis, fornendo altresì esplicito riferimento del Regolamento. L’art. 6 detta inoltre la regola per cui prima di concedere l’aiuto, lo Stato debba richiedere una dichiarazione all’impresa interessata relativa alla concessione di qualsiasi altro aiuto de minimis durante i due esercizi finanziari precedenti e l’esercizio finanziario in corso. A tal riguardo, l’art. 3 specifica inoltre che gli aiuti si considerano concessi nel momento in cui all’impresa è accordato, a norma del regime giuridico nazionale applicabile, il diritto di ricevere gli aiuti, indipendentemente dalla data di erogazione degli aiuti all’impresa. Ciò dimostra quindi la rilevanza per la concessione del momento di adozione della delibera di concessione, non risultando invece determinante il momento dell’erogazione dell’aiuto.
Una particolare ipotesi in cui è concesso allo Stato procedere alla concessione dell’aiuto pur in assenza della dichiarazione da parte dell’impresa interessata è quella in cui lo Stato abbia predisposto un registro centrale degli aiuti da cui lo Stato possa trarre tutte le informazioni utili ai dovuti controlli anche senza la cooperazione da parte dell’impresa.
Alla luce della normativa sopra richiamata, la Corte di Giustizia ha risolto i dubbi interpretativi della Suprema Corte italiana anzitutto analizzando il ruolo della dichiarazione nel procedimento di concessione dell’aiuto. La Corte parte dalla constatazione che il registro centrale, quale unico elemento che avrebbe reso superflua la dichiarazione dell’impresa, sia stato istituito dall’Italia soltanto nel 2017 e quindi anni dopo la domanda di aiuti presentata dall’impresa. L’argomentazione dei giudici evidenzia poi come sia da ritenersi indispensabile l’acquisizione della dichiarazione di cui all’art. 6, paragrafo 1 del Regolamento, nelle more dell’istituzione e della completa operatività del registro centrale da parte dello Stato membro. Senza una tale dichiarazione sarebbe infatti impossibile per lo Stato membro interessato adempiere ai suoi obblighi di verifica previsti all’art. 6 del regolamento. Concludono perciò i giudici europei che il regolamento costituisce un limite a una normativa nazionale che implichi la concessione di aiuti in mancanza della dichiarazione da parte dell’impresa, in quanto la dichiarazione deve ritenersi essenziale allo svolgimento dei dovuti controlli da parte dello Stato membro.
La Corte procede poi ad analizzare la questione riguardante il momento in cui tale dichiarazione possa essere presentata e se questa costituisca o meno un vero e proprio requisito della domanda di accesso all’aiuto. Rileva la Corte che il regolamento in esame non qualifica la dichiarazione come requisito procedurale; non è infatti previsto dal regolamento alcun requisito di natura procedurale. L’unico requisito resta invece quello di aver acquisito la dichiarazione dell’impresa prima del provvedimento di concessione dell’aiuto. Ne consegue dunque, ad avviso della Corte, che la presentazione della dichiarazione non costituisce una condizione di ammissibilità della domanda di aiuto, ma che rappresenta comunque una condizione per la concessione e per il versamento dell’aiuto, anche considerando il caso in cui manchi un registro centrale degli aiuti, come nel caso di specie.
La soluzione a questa seconda questione ci consente di apprezzare la differenza tra i requisiti di partecipazione al procedimento e le condizioni per l’adozione del provvedimento conclusivo. La giurisprudenza amministrativa italiana del Consiglio di Stato ha più volte sottolineato come i requisiti di accesso a una specifica procedura siano quelli puntualmente specificati nel bando o nell’avviso della procedura stessa. In tale orientamento è ravvisabile lo stesso percorso argomentativo seguito dai giudici di Lussemburgo, che sottolineano come non sia dato rinvenire nel regolamento la previsione di condizioni di ammissibilità alla procedura e perciò tale non può certamente intendersi la dichiarazione dell’impresa relativa ad eventuali ulteriori aiuti de minimis percepiti. Si osserva quindi la distinzione tra la categoria dei requisiti di ammissibilità, che operano a monte, e le altre condizioni per l’adozione della delibera o del provvedimento, che operano invece a valle e solo come presupposti del provvedimento finale.
Volendo quindi riassumere la soluzione adottata dalla Corte di Giustizia, è possibile affermare che, secondo la stessa corte, la concessione di aiuti de minimis non può prescindere dall’espletamento di adeguati controlli da parte dello Stato membro; al tempo stesso, la dichiarazione presentata dall’impresa, in assenza di un registro centrale degli aiuti istituito da parte dello Stato, è da considerarsi come condizione di erogazione dell’aiuto, ma non come requisito di accesso alla procedura stabilita dal regolamento n. 1408/2013/UE.
La pronuncia rappresenta l’occasione di un importante chiarimento sul tema e si auspica che possa costituire un incentivo allo snellimento delle procedure previste dai singoli Stati membri, riducendo i tempi di espletamento delle procedure, incertezze e contenzioso, anche in linea con gli obiettivi all’origine del regolamento stesso.
5. LA DECORRENZA DELLA PRESCRIZIONE NELLE AZIONI RESTITUTORIE DA CLAUSOLE ABUSIVE: LA SENTENZA CGUE C-679/24 a cura di Martina Rossi
La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 19 marzo 2026, resa nella causa C-679/24, si inserisce nel consolidato filone giurisprudenziale in materia di clausole abusive nei contratti conclusi con i consumatori, ma introduce un chiarimento di particolare rilievo con riguardo alla decorrenza del termine di prescrizione dell’azione restitutoria, incidendo in modo significativo sull’effettività della tutela giurisdizionale del consumatore e, più in generale, sul sistema di protezione del contraente debole nei mercati regolati.
La vicenda trae origine da un contratto di mutuo ipotecario stipulato nel febbraio 2008 tra un consumatore ungherese, HL, e UniCredit Bank, denominato in franchi svizzeri ma rimborsabile in valuta nazionale, con una durata di trent’anni. Il contratto prevedeva una clausola che poneva integralmente a carico del mutuatario il rischio derivante dalle oscillazioni del tasso di cambio tra il franco svizzero e il fiorino ungherese. Nel 2012, a seguito di un inadempimento, la banca ha risolto il contratto e ha avviato un procedimento esecutivo nei confronti del consumatore. Solo successivamente, nel 2023, HL si è rivolto al giudice nazionale chiedendo, in via principale, la dichiarazione di invalidità del contratto per insufficienza delle informazioni fornite circa il rischio di cambio, nonché la conservazione degli effetti del contratto con esclusione della clausola abusiva e la conseguente regolazione dei rapporti restitutori tra le parti.
Il giudice di primo grado ha respinto la domanda ritenendo prescritto il diritto del consumatore a ottenere le conseguenze giuridiche dell’invalidità del contratto. Secondo l’interpretazione del diritto ungherese applicata nel caso di specie, infatti, l’azione restitutoria era soggetta a un termine di prescrizione quinquennale decorrente dalla data di conclusione del contratto. Il consumatore ha dunque proposto appello, sostenendo che una simile interpretazione fosse incompatibile con la direttiva 93/13/CEE, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, in quanto non può essere opposta la prescrizione quando il consumatore non sia a conoscenza del carattere abusivo della clausola. Il giudice del rinvio, nutrendo dubbi sulla compatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell’Unione, ha sottoposto alla Corte di giustizia alcune questioni pregiudiziali, incentrate sulla determinazione del dies a quo del termine di prescrizione e sulla sua eventuale sospensione e ripresa.
Sotto il profilo giuridico, la Corte ha affrontato la questione muovendo dai principi generali che governano l’autonomia procedurale degli Stati membri: in assenza di una disciplina europea specifica in materia di termini prescrizionali, spetta agli ordinamenti nazionali stabilire le modalità di esercizio dei diritti conferiti ai consumatori, purché siano rispettati i principi di equivalenza ed effettività. In tale contesto, la Corte ha ribadito che la previsione di un termine di prescrizione per l’azione restitutoria non è di per sé incompatibile con la direttiva 93/13, ciò che rileva è, tuttavia, la concreta configurazione di tale termine, e in particolare il momento dal quale esso inizia a decorrere.
È proprio con riferimento al dies a quo che la Corte introduce il principale elemento di novità, affermando che il diritto dell’Unione osta a un’interpretazione del diritto nazionale secondo cui il termine di prescrizione inizi a decorrere dalla data di conclusione del contratto, qualora il consumatore non fosse, o non fosse ragionevolmente in grado di essere, a conoscenza del carattere abusivo della clausola. Una simile disciplina rischia, infatti, di rendere eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti riconosciuti dalla direttiva 93/13, in violazione del principio di effettività. La Corte ha valorizzato, in questo senso, la posizione di inferiorità strutturale del consumatore rispetto al professionista, sia in termini di potere negoziale sia, soprattutto, di livello di informazione. Nei contratti complessi, come quelli di mutuo in valuta estera, tale asimmetria risulta particolarmente accentuata, poiché il consumatore non è generalmente in grado di comprendere pienamente le implicazioni economiche delle clausole relative al rischio di cambio.
Tale profilo assume rilievo sul piano civilistico, ma anche nella prospettiva del diritto amministrativo dei mercati, nel quale la riduzione delle asimmetrie informative costituisce uno degli obiettivi fondamentali dell’intervento pubblico. Le autorità amministrative indipendenti operano, infatti, proprio al fine di garantire condizioni di trasparenza, comparabilità e comprensibilità delle offerte, in modo da rendere effettiva la libertà di scelta del consumatore. In questa prospettiva, la pronuncia della Corte contribuisce a rafforzare l’idea secondo cui l’informazione rappresenta un presupposto essenziale per l’equilibrio del mercato e per la legittimità dell’attività economica.
La decisione si inserisce, pertanto, in un orientamento volto a garantire che la tutela del consumatore sia sempre concretamente effettiva. Il decorso del termine prescrizionale non può essere ancorato a un momento in cui il consumatore non dispone ancora degli elementi necessari per comprendere la lesione del proprio diritto. In caso contrario, la previsione stessa del rimedio restitutorio risulterebbe svuotata di contenuto, poiché il consumatore potrebbe trovarsi nella situazione di vedere prescritta la propria azione ancor prima di aver acquisito consapevolezza dell’abusività della clausola.
Di particolare rilievo è anche l’ulteriore precisazione fornita dalla Corte con riguardo all’individuazione del dies a quo in relazione alla giurisprudenza. La Corte ha escluso espressamente che tale momento possa essere individuato nella data di una decisione della Corte stessa o del giudice supremo nazionale che abbia accertato l’abusività di clausole analoghe. Non si può, infatti, pretendere che il consumatore medio si mantenga costantemente aggiornato sull’evoluzione giurisprudenziale, né che sia in grado di trarre da tali decisioni la consapevolezza dell’illegittimità della clausola contenuta nel proprio contratto. Anche sotto questo profilo emerge una chiara proiezione pubblicistica della tutela, in quanto si esclude che l’effettività dei diritti possa dipendere da un onere di auto-informazione giuridica a carico del consumatore, valorizzando invece la responsabilità del professionista e, indirettamente, il ruolo delle autorità di vigilanza nel garantire la correttezza delle pratiche contrattuali.
La stessa logica viene estesa alla ripresa del termine di prescrizione dopo un periodo di sospensione. La Corte ha chiarito che tale ripresa deve avvenire nel rispetto delle medesime garanzie previste per la determinazione del dies a quo, con la conseguenza che non è conforme al diritto dell’Unione far decorrere nuovamente il termine sulla base di eventi esterni, senza verificare se il consumatore sia effettivamente in grado di esercitare il proprio diritto.
La novità giuridica della sentenza risiede dunque nell’aver chiarito, in modo particolarmente incisivo, che la disciplina della prescrizione, pur rientrando nell’autonomia procedurale degli Stati membri, deve essere strutturata in modo tale da non compromettere la reale possibilità per il consumatore di far valere i propri diritti. Il criterio decisivo è rappresentato dalla concreta conoscibilità dell’abusività della clausola, più che da un dato meramente temporale o oggettivo.
La rilevanza della pronuncia si estende oltre il piano strettamente processuale e civilistico, assumendo un significato più ampio anche nell’ambito della tutela amministrativa del consumatore: la decisione rafforza infatti il principio secondo cui la trasparenza e la qualità dell’informazione costituiscono presupposti essenziali per l’effettività della tutela. In tale prospettiva, essa si pone in linea con l’evoluzione del diritto amministrativo verso modelli di regolazione pro-concorrenziale e pro-consumatore, nei quali l’intervento pubblico mira a reprimere ex post le condotte illecite, ma anche a prevenire gli squilibri contrattuali attraverso obblighi informativi, standard di chiarezza e strumenti di vigilanza.
In conclusione, la decisione assume un ruolo di particolare importanza perché chiarisce che il decorso del tempo non può essere utilizzato come strumento per limitare la tutela del consumatore quando quest’ultimo non sia stato posto nelle condizioni di conoscere la lesione subita. Il principio di effettività viene così valorizzato come parametro sostanziale di legittimità delle discipline nazionali, imponendo che la prescrizione sia configurata in modo coerente con la reale capacità del consumatore di comprendere e far valere i propri diritti. Proprio in questo risiede la portata innovativa della sentenza, che, pur intervenendo su un istituto processuale, produce effetti rilevanti anche sul piano della regolazione amministrativa dei mercati e della protezione sostanziale del consumatore.
6. LA REGOLAZIONE EUROPEA DELLE ATTIVITÀ SPAZIALI: TRA PROPORZIONALITA’ E COMPETITIVITA’ a cura di Michele Sangiovanni
Il Draft Report del 3 marzo 2026 sulla proposta di EU Space Act, rappresenta un passaggio fondamentale nell’elaborazione del primo quadro normativo organico dell’Unione europea in materia di attività spaziali.
In tale contesto, lo Space Act europeo risponde ad una duplice esigenza: colmare il vuoto regolatorio derivante dall’inadeguatezza dei vigenti trattati internazionali a regolare in modo specifico e dettagliato le sempre maggiori attività spaziali, e armonizzare il quadro normativo europeo fortemente frammentato, nell’ambito del quale diversi Stati membri, a cominciare dall’Italia, hanno già adottato legislazioni nazionali in materia aerospaziale.
Alla luce di ciò, i principi di proporzionalità e semplificazione assumono il ruolo di bussola all’interno del nuovo impianto regolatorio europeo. Ciò è chiarito nella dichiarazione esplicativa annessa al Draft Report, la quale afferma, in termini inequivocabili, che la semplificazione deve costituire il principio guida del Regolamento: le procedure autorizzatorie devono essere snelle, prevedibili e proporzionate al profilo di rischio dell’attività spaziale interessata (streamlined, predictable and proportionate to the risk profile of the space activity concerned), mentre i requisiti amministrativi devono rimanere strettamente necessari ed evitare duplicazioni con la legislazione nazionale o europea esistente.
Tale scelta di indirizzo non risponde a mere esigenze di efficienza amministrativa, ma trova la propria giustificazione sostanziale nella mutata composizione dell’ecosistema spaziale. Quest’ultimo, come evidenzia la dichiarazione esplicativa, non è più composto soltanto da grandi attori istituzionali, ma da piccole e medie imprese che rappresentano sempre di più il motore dell’innovazione nel settore. Pertanto, un modello regolatorio uniforme, applicato senza differenziazione, rischierebbe di colpire in modo sproporzionato e diseguale attori che seppur piccoli in termini di capitale, sono i principali innovatori nel settore.
Alla luce di ciò, i principi di semplificazione e proporzionalità trovano concreta attuazione nell’architettura del sistema autorizzatorio, come emendata dal Draft Report.
In particolare, l’assetto istituzionale prevede una ripartizione di competenza fondata sulla natura degli asset: gli operatori di asset di proprietà dell’Unione sono autorizzati dalla Commissione europea, con valutazione tecnica dell’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale (EUSPA), mentre gli altri sono autorizzati dagli Stati membri.
L’elemento centrale di tale architettura non rappresenta certo una novità per il diritto eurounitario, trattandosi infatti del principio di muto riconoscimento, ai sensi del quale, com’è noto, le autorità competenti degli Stati membri devono riconoscere reciprocamente le autorizzazioni rilasciate da altri Stati membri, evitando duplicazioni procedurali e consentendo la libera circolazione dei servizi spaziali nel mercato interno.
Il suddetto impianto istituzionale si traduce operativamente in una procedura autorizzatoria caratterizzata da certezza dei tempi e prevedibilità degli esiti.
In primo luogo, entro 15 giorni dalla ricezione della domanda, l’organismo tecnico qualificato deve valutare la completezza del fascicolo; entro 3 mesi dalla ricezione, quest’ultimo emette un parere sulla conformità; e, infine, l’autorità competente deve rilasciare l’autorizzazione o respingere la domanda non oltre 6 mesi dalla data di ricezione.
In caso di mancata decisione entro tale termine, opera il meccanismo del silenzio-assenso: la domanda si intende approvata, evitando che l’inerzia delle autorità si traduca in un ostacolo all’accesso al mercato.
La procedura ordinaria così strutturata costituisce la regola generale, dalla quale il Draft Report prevede tuttavia significative deroghe in applicazione del principio di proporzionalità e semplificazione.
In primo lugo, il considerando 75 della proposta chiarisce che il Regolamento deve riconoscere la posizione speciale degli operatori spaziali costituiti da piccole e medie imprese o da istituzioni di ricerca ed educazione. Tali categorie, in virtù delle loro risorse e dell’estensione delle attività, possono avere un impatto minore, e pertanto si deve garantire la protezione delle funzioni e degli asset critici di quest’ultime.
Inoltre, l’articolo 10, come emendato, prevede che gli Stati membri possano stabilire procedure autorizzatorie semplificate (simplified authorisation processes) per gli operatori spaziali dell’Unione che siano piccole e medie imprese, istituzioni di ricerca o educazione.
Parallelamente alla differenziazione soggettiva basata sulla natura dell’operatore, il principio di proporzionalità opera anche sul piano oggettivo, modulando il regime autorizzatorio in funzione delle caratteristiche tecniche dell’attività.
Il regime delle costellazioni satellitari rappresenta un’applicazione esemplare dei principi in esame.
Infatti, a determinate condizioni e con adeguate salvaguardie, è disponibile una procedura che conduce al rilascio di un’autorizzazione unica (single authorisation) valida per l’intera costellazione: le autorità competenti valutano un singolo satellite e, verificata la conformità, l’autorizzazione copre l’intera flotta.
Gli operatori devono tuttavia notificare qualsiasi modifica sostanziale durante il dispiegamento, e l’autorità competente, verificato che i criteri siano ancora soddisfatti, conferma la validità dell’autorizzazione. Tale meccanismo bilancia la semplificazione procedurale e il controllo continuo sulla conformità.
Ad ogni buon conto, oltre alle semplificazioni procedurali, il Draft Report introduce veri e propri regimi sostanziali accelerati, che esentano determinate categorie di operatori da specifici obblighi tecnici. Ne è un esempio il light regime for environmental sustainability dove il principio di proporzionalità permea anche il regime della sostenibilità ambientale, ambito nel quale il Draft Report introduce esenzioni sia transitorie che permanenti.
In particolare, l’articolo 96a istituisce un regime semplificato per la sostenibilità ambientale
Quest’ultimo prevede che, nei primi 60 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento, gli operatori di piccole e medie dimensioni siano esonerati da una serie di obblighi e ciò in quanto, come già visto, l’ecosistema spaziale non vive più solo di grandi attori istituzionali, ma anche di “piccoli e medi” operatori con capacità economiche ben più contenute.
Il Draft Report sottolinea infatti che le regole sulla sostenibilità ambientale devono essere attentamente valutate e proporzionate per garantire il mantenimento della competitività del settore spaziale europeo, confermando il bilanciamento tra tutela ambientale e competitività industriale.
La coerenza sistematica del regime autorizzatorio emerge anche sul versante sanzionatorio, dove il principio di proporzionalità opera come criterio di modulazione della risposta alle violazioni.
In coerenza con quanto sovente previsto dal diritto derivato, anche in questo settore gli Stati membri devono prevedere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive (effective, proportionate and dissuasive) per le violazioni delle norme. Le autorità competenti dispongono di una gamma graduata di poteri di enforcement: dall’ordine di cessare la condotta illecita, all’imposizione di misure correttive, fino alla sospensione temporanea o alla revoca dell’autorizzazione. Tale graduazione consente di modulare la risposta in funzione della gravità della violazione.
Alla luce di quanto osservato, il Draft Report delinea un nuovo sistema autorizzatorio che assume proporzionalità e semplificazione come criteri ordinatori della disciplina, rispondendo alla consapevolezza che l’efficacia della regolazione spaziale europea dipende dalla capacità di coniugare sicurezza, sostenibilità e resilienza con la competitività del settore.
Tali principi non si configurano come meri canoni interpretativi, ma si traducono in istituti giuridici specifici: procedure semplificate per PMI e istituti di ricerca, autorizzazione unica per le costellazioni, regimi alleggeriti, decisioni di equivalenza, mutuo riconoscimento delle autorizzazioni, termini procedurali certi e silenzio-assenso.
L’equilibrio tra rigore regolatorio e flessibilità applicativa costituisce la cifra distintiva del modello europeo che il Draft Report contribuisce a delineare.
7. L’INDUSTRIAL ACCELERATOR ACT: TRA SEMPLIFICAZIONE INTERNA E SELETTIVITÀ DEGLI INVESTIMENTI ESTERI a cura di Marco Todisco
Lo scorso 4 marzo 2026, la Commissione europea ha pubblicato l’Industrial Accelerator Act (IAA), una proposta di Regolamento che nasce come risposta strategica alle crescenti tensioni geopolitiche e alla strumentalizzazione delle dipendenze economiche da parte di partner commerciali esteri.
Ispirandosi alle analisi del rapporto Draghi, questa proposta mira a colmare le lacune strutturali dell’Unione europea per garantirne l’autonomia strategica di fronte al dominio di paesi come Stati Uniti e Cina.
Per contrastare le attuali dipendenze e rilanciare il sistema produttivo, l’IAA punta a riformare il mercato unico attraverso una semplificazione normativa e l’istituzione di “Aree di Accelerazione Industriale” negli Stati membri, introducendo, parallelamente, vincoli più stringenti sugli investimenti diretti esteri (IDE) per tutelare i settori di vitale importanza.
Un pilastro centrale della strategia riguarda il comparto manifatturiero, con l’obiettivo di invertirne il declino elevando il suo contributo al PIL dal 14,3% al 20% entro il 2035. Tale sforzo appare urgente alla luce delle gravi vulnerabilità rilevate nelle industrie energivore come acciaio, cemento e chimica, dove gli alti costi energetici e la concorrenza sleale hanno bloccato oltre la metà dei progetti di decarbonizzazione avviati dal 2023.
Altrettanto critica è la situazione delle tecnologie net-zero, ambito in cui l’Europa rischia una subordinazione totale alla Cina che, attualmente, detiene oltre l’80% della capacità produttiva di batterie e fotovoltaico. La crisi colpisce, inoltre, il settore automobilistico che oggi affronta una drastica riduzione della redditività accompagnata da massicci tagli occupazionali, rendendo indispensabile un intervento coordinato per preservare la sovranità economica del continente.
Le principali barriere che sono state individuate riguardano l’assenza di “mercati guida” per i prodotti a basse emissioni (spesso più costosi dei corrispettivi ad alto carbonio) e la lentezza burocratica. Le procedure di autorizzazione per i progetti industriali sono descritte come frammentate e incerte, tali da scoraggiare gli investimenti necessari per la trasformazione degli asset produttivi. La capacità di innovazione dell’Unione è ostacolata dalla mancanza di competenze tecnologiche interne e da un approccio frammentato agli investimenti esteri.
Per rendere quindi l’Unione più competitiva e attrattiva a livello internazionale, la Commissione ha proposto una profonda semplificazione burocratica che mira a trasformare il processo delle autorizzazioni in un percorso lineare e digitalizzato attraverso l’istituzione di un “punto di accesso unico”. In tal modo lo Stato membro può coordinare i permessi in un provvedimento unico. Questa semplificazione trova la sua massima espressione anche nell’istituzione di “Aree di Accelerazione Industriale”, che consistono in zone geografiche pre-identificate e già valutate sotto il profilo ambientale dove le imprese, grazie a un’autorizzazione unica, potranno avviare progetti di manifattura avanzata in tempi più rapidi.
Il fulcro di questa strategia risiede nel consolidamento della base produttiva interna attraverso l’integrazione di leve normative e di mercato. In settori critici quali siderurgia, alluminio, cemento e automotive, l’Unione mira a istituire “mercati guida”, introducendo negli appalti pubblici criteri di premialità basati sulla resilienza e sulla sostenibilità. Tali misure sono state specificamente disegnate per incentivare la domanda di tecnologie a basse emissioni e di prodotti “Made in EU”.
Questa strategia di rafforzamento interno viene accompagnata da una difesa proattiva degli asset comunitari. Il nuovo regime degli IDE rappresenta una svolta cruciale per l’Unione europea, che adotta una strategia fondata sul valore aggiunto reale generato dalle imprese estere e anche su maggiori cautele circa gli investimenti fatti nel territorio.
Attraverso l’IAA, l’Unione introduce un controllo rigoroso sulle operazioni superiori ai 100 milioni di euro in settori strategici come batterie, veicoli elettrici e materie prime critiche. Tali restrizioni sono attivate in particolare qualora l’investitore provenga da un Paese terzo che controlli oltre il 40% della produzione mondiale di settore o quando l’operazione punti all’acquisizione di asset strategici tramite quote pari o superiori al 30%.
L’obiettivo del nuovo regime non è semplicemente il monitoraggio dei capitali ma garantire che i grandi attori internazionali contribuiscano concretamente alla crescita europea preservandone la sovranità tecnologica. Per operare in settori critici, gli investitori devono ora assicurare un reale radicamento nel territorio, ottenendo il via libera solo a fronte del soddisfacimento di almeno quattro condizioni su sei.
Di queste sei condizioni le prime due intervengono sulla governance aziendale, imponendo all’investitore un tetto massimo del 49% per la detenzione di capitale o diritti di voto. Tale soglia è vincolante anche qualora l’operazione avvenga mediante una joint venture con partner europei. La terza condizione impone la stipula di accordi di licenza per il trasferimento di proprietà intellettuale e know-how a beneficio del target europeo. La quarta obbliga l’investitore a destinare ogni anno alla ricerca e sviluppo nell’UE almeno l’1% del fatturato generato dall’impresa acquisita. Infine, le ultime due condizioni si focalizzano sull’integrazione produttiva e sociale e vincolano l’autorizzazione dell’investimento al mantenimento di una forza lavoro composta per almeno il 50% da lavoratori dell’Unione nonché all’impegno di rifornirsi per almeno il 30% presso catene di fornitura europee.
L’iter di approvazione inizia con la notifica obbligatoria del progetto di investimento all’Autorità di Investimento (l’Autorità), che deve essere ancora individuata, dello Stato membro in cui si trova l’asset. L’Autorità ha 30 giorni di tempo per decidere sull’ammissibilità della notifica, termine che può essere esteso di ulteriori 15 giorni in casi giustificati. Una volta dichiarata ammissibile, la documentazione viene trasmessa alla Commissione, che ha 30 giorni per emettere un parere scritto sulla conformità dell’operazione alle sei condizioni sopra descritte. Questo parere può includere indicazioni vincolanti o suggerimenti sull’opportunità di approvare o meno l’investimento.
La decisione finale spetta all’Autorità, che deve emettere un provvedimento motivato entro un periodo compreso tra i 60 e i 75 giorni dal ricevimento della notifica originale. Se l’Autorità decide di discostarsi dal parere della Commissione, i tempi si allungano in quanto viene prevista una fase di valutazione più dettagliata di ulteriori due mesi, durante i quali gli effetti della decisione finale rimangono sospesi. Una volta approvata l’operazione, l’Autorità continua a monitorare il rispetto delle condizioni nel tempo e, in caso di violazioni, può imporre sanzioni non inferiori al 5% del fatturato giornaliero medio o del valore della transazione eseguita.
Sebbene l’IAA debba ancora passare al vaglio del Parlamento e del Consiglio, esso segna un deciso cambio di paradigma per l’Unione europea, riflettendo una nuova visione strategica per il settore manifatturiero e un approccio più rigoroso verso gli IDE. L’obiettivo è superare un modello in cui i capitali stranieri sfruttano il quadro regolatorio e l’elevata capacità di spesa del mercato unico senza generare un reale valore aggiunto o contribuire attivamente alla crescita industriale del territorio.
In questo contesto, l’IAA inaugura una fase di apertura più cauta e selettiva, necessaria per rispondere alle crescenti tensioni geo-economiche che coinvolgono anche i partner tradizionali.