21 luglio 2025
a cura di Valentina Chieppa
Con la sentenza n. 6 del 2025, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato affronta una importante questione in materia di gare pubbliche: gli effetti del mancato versamento del contributo ANAC entro i termini di scadenza dell’offerta e la possibilità di sanarlo a seguito di soccorso istruttorio. Di fronte a un orientamento giurisprudenziale oscillante tra formalismo ed elasticità, l’Adunanza Plenaria si esprime al riguardo con una interessante argomentazione fondata anche sul principio del risultato, introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023, art. 1).
La vicenda prende avvio dalla partecipazione della s.p.a. AB Medica a una procedura di gara bandita dall’Azienda ospedaliera San Camillo-Forlanini per l’affidamento della fornitura di dispositivi medici. L’impresa presenta la propria offerta entro il termine previsto, ma omette il versamento del contributo obbligatorio all’ANAC, non allegando né effettuando il pagamento nei termini. La stazione appaltante accerta l’omissione e attiva il soccorso istruttorio, ricevendo però prova di un pagamento effettuato solo in data successiva alla scadenza. Quindi il soccorso istruttorio, in questo caso, non riguarda solo un’integrazione documentale, ma un adempimento tardivo.Di conseguenza, l’Azienda dispone l’esclusione di AB Medica dalla gara. La società impugna il provvedimento davanti al TAR Lazio, che accoglie il ricorso ritenendo il pagamento tardivo comunque sanabile. L’ANAC propone appello davanti al Consiglio di Stato, sostenendo la necessità che il contributo venga versato entro il termine di presentazione dell’offerta. La Sezione III ravvisa un contrasto giurisprudenziale e rimette la questione all’Adunanza Plenaria, affinché chiarisca se il mancato pagamento del contributo possa essere regolarizzato tramite soccorso istruttorio o comporti l’esclusione automatica del concorrente.
L’Adunanza Plenaria ha stabilito che il mancato pagamento del contributo ANAC entro la scadenza dell’offerta non comporta automaticamente l’esclusione, purché il versamento avvenga prima della valutazione delle offerte, anche mediante soccorso istruttorio. Se invece il pagamento non avviene neppure dopo l’attivazione del soccorso, l’offerta è inammissibile.
Nel prevedere ciò, l’Adunanza Plenaria invoca esplicitamente il principio del risultato per aderire a una interpretazione che eviti, in presenza di fattispecie come quella qui in esame, forme di esclusione automatica dalla gara di una offerta presentata da un operatore economico, il cui esame potrebbe consentire di meglio raggiungere il risultato programmato con il contratto.
Dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici sono le numerose le sentenze dei giudici amministrativi che invocano il principio del risultato, spesso a rafforzamento di altre argomentazioni e in modo non sempre coerente, a volte per rafforzare il superamento di formalismi e garantire una più ampia partecipazione alla gara e altre volte per confermare esclusioni dirette a evitare l’aggiudicazione della gara a offerte non idonee a garantire la migliore qualità del lavoro, del bene o del servizio all’amministrazione.
Rispetto al rischio di un eccesso nell’invocare il risultato quale criterio idoneo a risolvere ogni tipo di questione, il richiamo al suddetto principio nella sentenza della Adunanza plenaria appare in questo caso particolarmente opportuno.
Infatti, nel caso in esame si è in presenza del pagamento di un contributo che ha una funzione finanziaria indiscutibile per garantire le risorse per il funzionamento dell’ANAC, ma che non è direttamente collegato con la procedura di gara in aggiudicazione, nel senso che il mancato pagamento del contributo non è un indice da cui ricavare elementi in favore di una maggiore o minore qualità dell’offerta e della sua idoneità a soddisfare l’interesse pubblico.
La tesi restrittiva dell’automatica esclusione non sarebbe stata in linea con il principio del risultato, che impone anche all’ANAC di non essere una autorità di impaccio burocratico alle imprese e alle stazioni appaltanti, quanto piuttosto di essere il garante della regolarità complessiva delle procedure e della loro efficienza sostanziale. L’obiettivo della selezione del miglior contraente avrebbe rischiato di essere frustrato se l’azione dell’ANAC, incluso il pagamento del suo contributo, fosse stata interpretata in chiave meramente formalistica o comunque non di ausilio al settore dei contratti pubblici.
In questo senso, il principio affermato dalla Plenaria rappresenta anche un monito per l’ANAC, la quale è chiamata a collaborare attivamente alla buona riuscita delle gare, piuttosto che a promuovere, in nome di una legalità astratta, esclusioni prive di giustificazione sostanziale. La legalità sostanziale che il nuovo Codice promuove non è in contrasto con il principio di risultato, ma uno strumento per conseguirlo con trasparenza e proporzionalità.
Peraltro, la soluzione della Plenaria non reca alcun pregiudizio alle finanze dell’ANAC, dal momento che la Stazione Appaltante incontra un vero e proprio divieto legale di valutare l’offerta finché il contributo non è versato, fermo restando che l’Anac, nell’esercizio delle proprie funzioni, ben può predisporre meccanismi che – con l’ausilio delle nuove tecnologie – consentano di verificare in tempi celeri se siano stati effettuati i dovuti pagamenti e di introdurre regole per la velocizzazione della fase del soccorso istruttorio.
In tal modo si evita l’esclusione per un mero formalismo e si preserva l’efficienza procedurale, prevedendo che il pagamento deve risultare prima dell’apertura delle buste.
La sentenza rappresenta un esempio della attuazione del nuovo modello di amministrazione orientata al risultato ed è interessante vedere come si supera il formalismo senza rinunciare alla legalità, valorizzando al contempo l’effettività e la funzione sostanziale della procedura di gara.
