27 aprile 2026
a cura di Michele Sangiovanni
Con sentenza 9 aprile 2026, n. 2840, il Consiglio di Stato, Sez. V, ha respinto l’appello proposto dall’Università LUISS Guido Carli, integrando l’orientamento giurisprudenziale che aveva condotto, in precedenza, ad escludere le università libere dall’ambito di applicazione degli obblighi in materia di trasparenza e pubblicità, sia pure limitatamente agli obblighi gravanti sui componenti del consiglio di amministrazione, come conseguenza dell’esclusione della loro natura di ente pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3043).
Per comprendere la portata di tale pronuncia, occorre ripercorrere brevemente i passaggi della vicenda.
In data 13 gennaio 2021, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha adottato un provvedimento avente ad oggetto l’applicazione della disciplina di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 alle università non statali legalmente riconosciute e recante la comunicazione del mancato rispetto, da parte dell’Università LUISS Guido Carli, di alcune disposizioni in materia di trasparenza.
In particolare, il provvedimento ANAC muoveva dal presupposto che l’attività di ricerca e di insegnamento svolta dalle c.d. libere università è qualificabile come attività di pubblico interesse e, pertanto, rientra nell’ambito applicativo dell’articolo 2-bis, comma 2, d.lgs. n. 33/2013 (c.d. Decreto Trasparenza).
Avverso tale provvedimento, la LUISS ha presentato ricorso al Tar Lazio contestando la sottoposizione dell’Ateneo alla disciplina in materia di trasparenza e la compatibilità con il regime di autonomia costituzionale garantito alle università private.
All’esito del giudizio di primo grado, il Tar Lazio, con sentenza 12 maggio 2025, n. 9085, ha da un lato ritenuto la LUISS non soggetta agli obblighi concernenti la pubblicazione dei bandi, dei contratti conclusi e dei bilanci e per l’effetto accolto in parte il ricorso, ma dall’altro ha statuito che “le università libere, nel quadro legislativo vigente, possano essere ascritte alla categoria dei soggetti che erogano un fondamentale servizio pubblico, rientrando dunque nel campo di applicazione della disciplina sulla trasparenza di cui al d.lgs. n. 33 del 2013, in relazione ai compiti istituzionali di pubblico interesse”.
Avverso la sentenza del Tar, la LUISS ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo, nei limiti che qui interessano, l’erronea sovrapposizione tra nozione di interesse generale e di servizio pubblico, e l’incompatibilità della disciplina sulla trasparenza con l’autonomia riconosciuta alle università libere dall’art. 33 Cost.
Con la citata sentenza n. 2840/2026, il Consiglio di Stato ha dunque respinto l’appello.
Il presupposto di tale decisione si rinviene nel nuovo art. 2-bis, che, nell’enucleare l’ambito soggettivo di applicazione del Decreto Trasparenza, ha disposto al comma 3 che “la medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, per quanto compatibile, […] agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecento mila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici”.
In altri termini, il comma 3 ha avuto un effetto espansivo della nozione di “pubblica amministrazione” quale soggetto destinatario della disciplina sulla trasparenza: l’ambito soggettivo è ora esteso anche agli enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative o attività di gestione di servizi pubblici, con bilancio superiore a cinquecento mila euro.
La LUISS, pertanto, svolgendo alcune attività di interesse pubblico (quali, ad esempio, il rilascio di titoli di studio aventi valore legale), presenta sotto il profilo funzionale indici sintomatici di una “dimensione pubblicistica” idonei a sottoporre l’Ateneo alle regole pubblicistiche sulla trasparenza.
Tale conclusione è sufficiente a dichiarare infondata anche la contestata incompatibilità della disciplina sulla trasparenza con l’autonomia riconosciuta alle università libere dall’art. 33, commi 1, 3 e 6, Cost.
A tal proposito, occorre considerare che, in presenza di indici sintomatici di rilevanza pubblicistica nell’attività delle università libere, nel nostro ordinamento la vis expansiva all’applicazione delle discipline pubblicistiche si è avuta proprio in materia di trasparenza.
Sul punto, è sufficiente riferirsi all’art. 23 della legge n. 241/1990, in materia di accesso agli atti, il quale include tra le “pubbliche amministrazioni”, anche i “soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
In via subordinata, la LUISS ha poi contestato la sussistenza degli obblighi di pubblicazione di cui agli artt. 26 e ss. elencati nell’Allegato 1 della delibera ANAC n. 1134/2017 (quali, la pubblicazione delle sovvenzioni, del bilancio, dei servizi erogati, dei procedimenti amministrativi e dei contratti pubblici stipulati) e richiamati nel provvedimento impugnato.
In particolare, l’Ateneo sostiene che, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 2-bis, comma 3, d.lgs. n.33/2013, occorre comunque accertare in concreto se l’università libera operi o meno con modalità pubblicistiche. Ad esempio, le borse di studio e le esenzioni dalla retta non possono essere considerate “inerenti all’attività di pubblico interesse” in quanto erogate con risorse private dell’Ateneo.
Tuttavia, anche tale motivo è infondato.
Il Collegio, infatti, considera nel perimetro degli obblighi sulla trasparenza tutti “gli atti concernenti i procedimenti amministrativi afferenti ai compiti istituzionali svolti, la pubblicazione delle provvidenze economiche ricevute e la pubblicazione relativa ai servizi erogati”, in quanto pertinenti rispetto ai fini pubblici perseguiti.
Il Consiglio traccia quindi una distinzione netta tra funzione e organizzazione dell’università privata: i procedimenti istituzionali, le borse di studio e i servizi erogati – espressione della funzione pubblica – sono soggetti agli obblighi di pubblicazione; viceversa, l’attività negoziale e l’organizzazione restano esclusi in quanto non pertinenti rispetto ai fini pubblici perseguiti.
In conclusione, la sentenza n. 2840/2026 segna un’importante integrazione nell’applicazione della disciplina sulla trasparenza alle università libere.
Il principio cardine affermato è che la natura giuridica privata di un ente non costituisce, di per sé, un elemento ostativo all’applicazione degli obblighi di pubblicità e trasparenza, qualora l’ente svolga attività riconducibili a finalità di interesse pubblico.
Il criterio dirimente, dunque, non è più quello soggettivo-formale (la qualificazione dell’ente come pubblico o privato), bensì quello funzionale: rileva la natura dell’attività concretamente svolta e la sua attinenza a interessi pubblici.
La distinzione operata dal Consiglio di Stato tra profilo funzionale e profilo organizzativo rappresenta, inoltre, un equilibrato contemperamento tra le esigenze di trasparenza e l’autonomia costituzionalmente garantita alle università libere: gli obblighi di pubblicazione si applicano alle attività di rilevanza pubblica, mentre restano escluse le scelte organizzative e negoziali proprie della gestione privatistica dell’ente.
