27 luglio 2026
Indice:
- IL SILENZIO-ASSENSO E I SUOI LIMITI ALLA LUCE DELLA DISTINZIONE TRA INCONFIGURABILITA’ E INCOMPLETEZZA DELL’ISTANZA a cura di Benedetta Mastrantoni
- LA TUTELA DEL CONSUMATORE NELLE INIZIATIVE COMMERCIALI A FINALITA’ SOLIDARISTICA: LA NUOVA DISCIPLINA DELLA LEGGE N. 120 DEL 2026 a cura di Martina Rossi
- I PRESUPPOSTI PER LA TUTELA CAUTELARE E LA JUDICIAL REVIEW DEL SECRETARY’S ORDER SUI NATIONAL PARKS a cura di Michela Rotundo
- IL CASO AVIO: MODELLI AUTORIZZATORI E FRAMMENTAZIONE NORMATIVA NELLO SPAZIO TRA ITALIA E FRANCIA a cura di Michele Sangiovanni
- IL CONGELAMENTO DEI BENI DETENUTI ATTRAVERSO TRUST: LA CENTRALITA’ DEL CONTROLLO SOSTANZIALE SECONDO LE SENTENZE DELLA CGUE a cura di Marco Todisco
- LA VICENDA POSTE ITALIANE-TIM: PARTECIPAZIONE PUBBLICA, CONTROLLO DELLE INFRSTRUTTURE DIGITALI E SOVRANITA’ TECNOLOGICA a cura di Agnese Trani
- IL SILENZIO-ASSENSO E I SUOI LIMITI ALLA LUCE DELLA DISTINZIONE TRA INCONFIGURABILITA’ E INCOMPLETEZZA DELL’ISTANZA a cura di Benedetta Mastrantoni
Il Consiglio di Stato, attraverso la pronuncia n. 1878/2026, chiarisce l’ambito di operatività dell’istituto del silenzio-assenso, trovando un’immediata conferma nelle recenti modifiche introdotte dall’articolo 5 del D.L. n. 19/2026 (D.L. PNRR) all’articolo 20 della legge n. 241/1990.
Nel caso di specie, la proprietaria di un immobile ha presentato al Comune di Vasto un’istanza di permesso di costruire finalizzata al recupero abitativo del sottotetto.
In assenza di una risposta entro i termini, l’istante ha richiesto il rilascio dell’attestazione del decorso dei termini, respinta però dal Comune a causa della mancata presentazione di parte della documentazione necessaria (tra cui la verifica sismica, la relazione tecnica e le attestazioni sul rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico), nonché del mancato versamento del contributo concessorio e di ulteriori oneri, di cui ha disposto l’integrazione.
In seguito, la proprietaria ha proposto ricorso dinanzi al TAR Abruzzo, che ha confermato la legittimità delle determinazioni del Comune.
Avverso tale decisione la ricorrente ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, affermando che, nonostante la carenza di taluni elementi, l’istanza presentasse quelli essenziali, soddisfacendo perciò i requisiti stabiliti dall’articolo 20 del D.P.R. n. 380/2001 in relazione al permesso di costruire.
Secondo l’appellante, inoltre, un’eventuale integrazione, pur laddove necessaria, avrebbe potuto essere richiesta dal Comune solamente entro i termini di conclusione del procedimento.
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato affronta la controversia verificando i requisiti fondamentali dell’istanza di permesso di costruire idonei ad attivare l’istituto del silenzio-assenso, e procede richiamando prioritariamente il quadro normativo di riferimento, basato sull’articolo 20 della legge n. 241/1990, che prevede la disciplina generale, e sull’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, norma speciale nel settore dell’edilizia.
Com’è noto, in base alla disciplina generale tracciata dalla legge n. 241/1990, il silenzio dell’Amministrazione può equivalere quale accoglimento tacito solo nel rispetto di limiti precisi: l’istituto non opera in presenza di interessi sensibili, nei casi in cui il silenzio sia espressamente previsto come diniego, in quelli in cui sia imposta l’adozione di provvedimenti formali dalla normativa eurounitaria, nonché nel caso di atti specificamente individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
All’articolo 21 della medesima legge viene stabilito che l’interessato è tenuto a dichiarare il possesso dei requisiti di legge ed i presupposti previsti, e che il meccanismo del silenzio-assenso non opera nel caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni.
La disciplina speciale nel settore dell’edilizia, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, prevede (al comma 8 dell’anzidetta disposizione) che, a seguito dell’inutile decorso del termine di 90 giorni dalla presentazione dell’istanza del permesso di costruire, nel caso in cui non venga opposto un formale diniego dal responsabile dell’ufficio o dal dirigente, si intenda perfezionato il silenzio-assenso.
Anche nella disciplina speciale sono previsti dei limiti, ossia nel caso di immobili soggetti a vincoli culturali, ambientali, di assetto idrogeologico o paesaggistici.
A seguito del decorso dei termini procedimentali, lo Sportello Unico dell’Edilizia è tenuto a rilasciare, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione in merito al perfezionamento del silenzio-assenso.
Sul punto si registrano due orientamenti giurisprudenziali.
Il primo, quello prevalente e consolidato dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, nella sentenza qui commentata, prevede che si perfezioni il silenzio-assenso anche dinanzi ad un’istanza non del tutto conforme alla legge, dotata però di tutti gli elementi formali, purché sia presentata da un soggetto legittimato e diretta all’Amministrazione competente, ferma restando, per l’Amministrazione, la facoltà di esercitare il potere di autotutela entro dodici mesi dal termine di conclusione del procedimento.
Ciò, inoltre, nel rispetto di limiti rigorosi in merito alla formazione del silenzio-assenso, il quale: viene escluso nel caso di dichiarazioni mendaci e in quello in cui l’istanza risulti radicalmente inconfigurabile (come ad esempio nel caso in cui sia inammissibile, irricevibile o infondata), dovendo risultare conforme al modello normativo astratto.
Secondo un diverso orientamento, da ritenersi ormai superato, la domanda di permesso di costruire deve possedere tutti gli elementi sostanziali ai fini della formazione del silenzio-assenso, non potendo perfezionarsi per silentium in assenza di essi, e necessitando della piena conformità sia alla normativa sia alla strumentazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 6235/2021).
Le ragioni a fondamento delle critiche a questo orientamento sono molteplici: la prima si fonda sul testo della legge, infatti l’art. 20 della legge n. 241/1990 non presuppone dei “requisiti di accoglibilità”, ma solo dei “requisiti di presentabilità”, da cui discende un obbligo di provvedere (e non di accoglimento), che se non adempiuto, comporta l’accettazione tacita dell’istanza.
Secondo un’ulteriore critica, condizionare l’operatività dell’istituto alla presenza dei requisiti sostanziali si pone in contrasto con la ratio semplificatoria del silenzio-assenso.
Nell’ambito dell’orientamento ormai prevalente, il Consiglio di Stato delinea il “limite esterno” alla formazione del silenzio-assenso, attraverso una distinzione tripartita, distinguendo tra inconfigurabilità strutturale, inconfigurabilità giuridica e incompletezza.
L’inconfigurabilità strutturale si verifica nel caso di istanza priva degli elementi essenziali, pertanto in assenza di essi non può sorgere il silenzio-assenso.
Tale interpretazione trova fondamento altresì nella disciplina generale sancita dalla legge n. 241/1990, laddove all’art. 21 viene previsto che il privato abbia l’obbligo di attestare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.
Un’ulteriore conferma si ravvisa nell’art. 20, in cui si stabilisce che l’istanza sia connotata da requisiti di presentabilità (e non di accoglibilità), richiesti al fine di far sorgere l’obbligo di provvedere in capo alla Pubblica Amministrazione.
Si segnala inoltre che, in linea con l’impostazione accolta dalla sentenza in esame, è stata introdotta una modifica all’art. 20 della legge n. 241/1990, ad opera dell’art. 5 del D.L. n. 19/2026 (c.d. PNRR 2026).
La modifica in questione precisa, al comma 1, che gli unici casi in cui non si forma il silenzio-assenso sono quelli in cui l’istanza non sia stata ricevuta dall’Amministrazione competente, oppure sia priva degli elementi essenziali previsti dalla legge.
Tale modifica, perciò, ricalca sostanzialmente le determinazioni sancite dal Consiglio di Stato nella sentenza in esame, delimitando le ipotesi che ostano alla formazione del silenzio-assenso.
Sempre al comma 1 del predetto articolo viene inoltre confermata la facoltà dell’Amministrazione di richiedere integrazioni documentali nei termini previsti dall’art. 2, comma 7.
Un’ulteriore modifica all’art. 20 viene effettuata al comma 2-bis, laddove si prevede che, in seguito alla formazione del silenzio-assenso, l’Amministrazione sia tenuta a rilasciare un’attestazione sull’accoglimento della domanda in maniera telematica ed automatica, eliminando in questo modo l’onere di richiesta in capo al privato e trasferendo l’obbligo di rilascio d’ufficio all’Amministrazione.
Si prevede, infine, che in caso di procedimenti non ancora telematizzati, l’Amministrazione sia tenuta ad inviare l’attestazione d’ufficio all’indirizzo di posta elettronica indicato nell’istanza.
In materia edilizia gli elementi essenziali che deve possedere l’istanza sono espressamente indicati nell’art. 20, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, con la conseguenza che l’assenza anche di uno solo di essi risulta idonea a paralizzare l’efficacia del silenzio-assenso.
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha ricompreso nell’alveo di tali elementi anche i documenti legati agli obblighi che il privato abbia assunto spontaneamente al fine di ottenere il permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 9665/2025, riferita, nel caso di specie, all’obbligo di allegare all’istanza un contratto di fideiussione, volto a garantire la cessione delle opere di urbanizzazione al Comune).
Per completezza occorre inoltre ricordare che la categoria degli elementi essenziali non può essere ampliata o ristretta dalle leggi regionali né dai regolamenti edilizi, in quanto la sua individuazione viene riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117 Cost.
L’inconfigurabilità giuridica, invece, si configura allorquando il privato abbia erroneamente sussunto l’istanza sotto una qualificazione giuridica differente, come nel caso dell’accertamento di conformità, ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, in cui opera il meccanismo del silenzio-rifiuto.
Nel caso di inconfigurabilità giuridica, quindi, il silenzio-assenso risulta escluso o disciplinato diversamente, e l’inerzia dell’Amministrazione non è idonea ad attivare il meccanismo del silenzio-assenso.
Da ultimo, il Consiglio di Stato sancisce che l’incompletezza si verifica nel caso in cui gli elementi mancanti dell’istanza siano diversi rispetto a quelli essenziali delineati dall’art. 20, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001 (come ad esempio quelli previsti dai regolamenti edilizi), oppure nel caso in cui venga richiesta una mera integrazione di documenti già presentati con riguardo agli elementi essenziali.
Analogamente, risulta configurabile la domanda che, pur provvista degli elementi essenziali, presenti difformità minori rispetto al dettato legislativo oppure una difformità urbanistica.
In tali ipotesi sorge in capo all’Amministrazione l’obbligo di provvedere facendo ricorso al soccorso istruttorio, con la finalità di integrare gli elementi mancanti entro la conclusione del procedimento, altrimenti si intende formato un assenso tacito, che può essere annullato solamente attraverso l’esercizio dell’autotutela da parte dell’Amministrazione, da esercitarsi entro il termine massimo di dodici mesi dalla formazione del silenzio-assenso.
Il Consiglio di Stato, nella sentenza in esame, respinge l’appello in quanto infondato, statuendo che non possa intendersi formato il silenzio-assenso.
L’istanza presentata dall’appellante viene infatti classificata come strutturalmente inconfigurabile, a causa della mancata presentazione della dichiarazione sul rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico, qualificata come elemento essenziale.
La pronuncia si pone come risolutoria nell’ambito di una materia che, nel corso del tempo, ha visto susseguirsi molteplici orientamenti, giungendo spesso a negare la formazione del silenzio-assenso anche in caso di violazione di mere norme tecniche.
In conclusione, la portata innovativa della sentenza in esame risiede nell’individuazione dell’istanza configurabile idonea ad attivare il meccanismo del silenzio-assenso attraverso la distinzione tra inconfigurabilità e incompletezza, avallata successivamente dal D.L. n. 19/2026.
La pronuncia, infatti, chiarisce definitivamente che la difformità urbanistica non costituisce un vizio relativo agli elementi essenziali dell’istanza idoneo a bloccare la formazione del silenzio-assenso, e che l’inerzia dell’Amministrazione ne comporta l’accettazione tacita, ferme restando le facoltà di esercitare un soccorso istruttorio entro i termini di conclusione del procedimento ovvero di esercitare in seguito i poteri di autotutela.
2. LA TUTELA DEL CONSUMATORE NELLE INIZIATIVE COMMERCIALI A FINALITA’ SOLIDARISTICA: LA NUOVA DISCIPLINA DELLA LEGGE N. 120 DEL 2026 a cura di Martina Rossi
Con l’entrata in vigore, il 21 luglio 2026, della Legge 19 giugno 2026, n. 120, recante «Disposizioni in materia di destinazione di proventi derivanti dalla vendita di prodotti», il legislatore ha introdotto una disciplina organica finalizzata a garantire una maggiore trasparenza nelle campagne commerciali che collegano la vendita di un prodotto alla devoluzione di una parte dei proventi a favore di enti benefici. La legge, nota durante il suo iter parlamentare come “DDL Ferragni”, trae origine dal noto caso mediatico relativo alla commercializzazione del pandoro Balocco in collaborazione con Chiara Ferragni, vicenda che ha evidenziato la necessità di rafforzare la tutela dei consumatori rispetto a pratiche comunicative suscettibili di generare confusione circa l’effettiva destinazione delle somme promesse a fini solidaristici.
L’intervento normativo si inserisce nel quadro della disciplina generale delle pratiche commerciali scorrette prevista dal Codice del consumo, ma introduce una regolamentazione specifica per una particolare categoria di iniziative promozionali: quelle nelle quali l’acquisto di un prodotto viene associato a una finalità benefica o di utilità sociale. La ratio della legge consiste nel garantire che il consumatore disponga di informazioni complete, corrette e verificabili, così da poter compiere una scelta economica realmente consapevole.
Sotto questo profilo, la riforma rappresenta un significativo rafforzamento della tutela del consumatore. Prima dell’entrata in vigore della Legge n. 120/2026 non esisteva una disciplina specifica dedicata alle campagne commerciali con finalità benefiche. Le situazioni di questo tipo erano difatti ricondotte alle disposizioni generali del Codice del consumo in materia di pratiche commerciali scorrette e pubblicità ingannevole; ciò significava che l’intervento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) avveniva, principalmente, solo in un momento successivo, tramite un accertamento caso per caso volto a verificare se la comunicazione commerciale fosse idonea a indurre in errore il consumatore. In altre parole, il sistema era prevalentemente repressivo: la tutela operava ex post, quando la pratica commerciale era già stata realizzata e gli effetti sul mercato si erano già prodotti.
La novità introdotta dalla legge consiste invece nell’adozione di un modello prevalentemente preventivo. Il legislatore impone ora ai produttori e ai professionisti una serie di obblighi informativi dettagliati che devono essere rispettati prima e durante la commercializzazione del prodotto. Si tratta di una disciplina speciale che integra quella generale del Codice del consumo e che mira a prevenire il rischio di informazioni fuorvianti attraverso regole puntuali di trasparenza.
In particolare, la legge stabilisce che il consumatore debba essere informato in modo chiaro riguardo al soggetto destinatario della quota dei proventi, alla finalità cui tali somme saranno destinate e all’entità della devoluzione, specificando la percentuale del prezzo oppure l’importo fisso riferibile a ciascun prodotto venduto. Le informazioni devono essere rese con modalità facilmente comprensibili e adeguatamente evidenziate, mediante l’indicazione sulla confezione, tramite apposite etichette o targhette, oppure attraverso materiali informativi presenti nei punti vendita. Gli stessi obblighi si estendono anche alle comunicazioni pubblicitarie e alle campagne di influencer marketing, evitando che proprio tali strumenti possano trasmettere messaggi ambigui o fuorvianti.
L’elemento di maggiore interesse dal punto di vista del diritto amministrativo riguarda tuttavia il ruolo attribuito all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. La legge introduce infatti specifici obblighi di comunicazione preventiva nei confronti dell’AGCM. I produttori e i professionisti devono trasmettere all’Autorità, almeno quindici giorni prima dell’avvio della commercializzazione, le informazioni essenziali relative all’iniziativa benefica, indicando la destinazione dei proventi e il termine entro il quale sarà effettuata la devoluzione delle somme. Successivamente, entro tre mesi dalla scadenza di tale termine, essi sono tenuti a comunicare all’Autorità l’effettiva esecuzione del versamento. Si tratta di un meccanismo di controllo amministrativo che non era previsto dalla disciplina precedente e che rafforza significativamente la funzione di vigilanza esercitata dall’AGCM.
Anche il sistema sanzionatorio presenta profili innovativi. La legge attribuisce all’AGCM il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie comprese, in via ordinaria, tra 5.000 e 50.000 euro, graduandone l’importo in relazione alla gravità della violazione, al prezzo dei prodotti e al numero delle unità poste in commercio. Inoltre, l’Autorità può disporre la pubblicazione del provvedimento sanzionatorio sui propri canali istituzionali e imporne la diffusione sui siti internet e sui profili social del professionista responsabile, con ulteriori conseguenze sanzionatorie in caso di inottemperanza. Anche questo costituisce un elemento di novità rispetto al passato, poiché il legislatore costruisce un sistema volto non soltanto a reprimere gli illeciti, ma anche a rafforzare la trasparenza del mercato mediante strumenti di carattere amministrativo.
Sotto il profilo sostanziale, la disciplina mira inoltre a contrastare il fenomeno comunemente definito charity washing, ossia l’utilizzo della beneficenza come strumento di promozione commerciale senza che il consumatore sia posto nelle condizioni di comprendere con precisione quale sia il reale contributo derivante dall’acquisto del prodotto. La trasparenza diviene pertanto un valore autonomo della regolazione amministrativa, volto a proteggere il consumatore e a preservare la credibilità delle organizzazioni beneficiarie e il corretto funzionamento del mercato.
La Legge n. 120/2026 costituisce quindi un esempio significativo di evoluzione dell’ordinamento in risposta a un caso concreto che ha evidenziato l’insufficienza degli strumenti normativi esistenti. Se prima la tutela del consumatore era affidata prevalentemente alle disposizioni generali sulle pratiche commerciali scorrette e all’intervento successivo dell’AGCM, oggi il legislatore introduce una disciplina speciale che anticipa la tutela attraverso obblighi informativi, controlli preventivi e specifici adempimenti amministrativi. La riforma conferma la crescente centralità delle autorità amministrative indipendenti nella regolazione dei mercati e rafforza il principio secondo cui la trasparenza costituisce uno strumento essenziale di tutela del consumatore e di garanzia della correttezza delle relazioni economiche.
3. I PRESUPPOSTI PER LA TUTELA CAUTELARE E LA JUDICIAL REVIEW DEL SECRETARY’S ORDER SUI NATIONAL PARKS a cura di Michela Rotundo
Il Presidente Donald Trump il 27 marzo 2025 ha emanato l’Executive Order n. 14253, Restoring Truth and Sanity to American History, con il quale veniva avviata una revisione dei contenuti storici e culturali presenti nei siti federali al fine di promuovere la dignità americana e di eliminare rappresentazioni ritenute incompatibili con una narrazione positiva della storia americana, sostituendoli con contenuti che invece valorizzano i risultati del popolo americano e la bellezza del paesaggio naturale.
In attuazione dell’ordine presidenziale, il Segretario dell’Interno ha adottato il 20 maggio 2025 il Secretary’s Order n. 3431 imponendo al National Park Service di rimuovere o modificare i materiali ritenuti incompatibili con gli obiettivi dell’ordine presidenziale e di raccogliere, tramite un sistema di QR code aperto ai visitatori, segnalazioni relative a contenuti considerati ideologicamente inappropriati o non conformi ai criteri individuati dall’Executive Order.
L’attività di revisione ha interessato svariati pannelli informativi, esposizioni museali e materiali educativi riguardanti temi quali il cambiamento climatico, la schiavitù, i diritti civili, le popolazioni indigene e l’immigrazione.
Ciò ha portato la National Parks Conservation Association, insieme ad altre cinque organizzazioni, a proporre ricorso dinanzi alla United States District Court for the District of Massachusetts, contro il Secretary’s Order, domandandone in via interinale la sospensione ai sensi dell’articolo 705 dell’APA e contestandone la legittimità ai sensi dell’Administrative Procedure Act (APA), in quanto contrario alla legge, eccedente i poteri attribuiti all’amministrazione e qualificabile come arbitrary and capricious. I ricorrenti hanno inoltre dedotto la violazione dell’Organic Act, del Centennial Act e del Omnibus Management Act, sostenendo che il Congresso avesse attribuito al National Park Service una funzione di conservazione, ricerca e interpretazione del patrimonio storico e naturale incompatibile con una revisione dei contenuti fondata su criteri di natura esclusivamente politica.
La District Court con la decisione relativamente alla Civil Action No. 1:26-CV-10877-AK del 12 giugno 2026, dopo essersi accertata della sussistenza dei presupposti processuali per l’esercizio della propria giurisdizione, ha verificato la sussistenza dei requisiti necessari per la concessione della preliminary injunction.
Quanto al primo requisito, ossia la likelihood to succeed on the merits, la Corte ritiene che i ricorrenti abbiano dimostrato una concreta probabilità di successo nel giudizio di merito. A tal fine il Collegio osserva che il Secretary’s Order presenta i caratteri di un’azione amministrativa arbitrary and capricious ai sensi dell’Administrative Procedure Act ribadendo che un’agenzia amministrativa è tenuta a motivare adeguatamente il proprio operato, dimostrando il percorso logico e giuridico seguito nell’esercizio del potere discrezionale, prendendo in considerazione tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e giustificando le ragioni di un eventuale mutamento dell’indirizzo amministrativo. Nel caso di specie, il Department of the Interior si è limitato ad attuare l’Executive Order senza confrontarsi con le valutazioni tecnico-scientifiche elaborate dal National Park Service, senza considerare gli interessi pubblici coinvolti e senza spiegare per quale ragione i materiali interpretativi oggetto di rimozione fossero incompatibili con la normativa federale o con la missione istituzionale dell’agenzia. La Corte ha poi verificato la conformità del Secretary’s Order alla legge che disciplina l’attività del National Park Service. L’Organic Act, secondo la District Court, attribuisce al National Park Service il compito di conservare il patrimonio naturale e storico nazionale, garantendone la fruizione da parte delle generazioni presenti e future, non solo da un punto di vista materiale ma includendo anche la conservazione della loro dimensione storica, culturale e scientifica. I materiali informativi costituiscono parte integrante della missione affidata dal Congresso all’agenzia e non possono essere rimossi senza una giustificazione coerente con le finalità di conservazione previste dalla legge. A conferma di tale conclusione, la Corte richiama il Redwood Amendment del 1978, evidenziando come il legislatore abbia imposto al National Park Service di attribuire priorità assoluta alla conservazione dei valori e delle risorse dei parchi nazionali, impedendo che finalità diverse possano comprometterne l’integrità.
Analoga conclusione viene raggiunta con riferimento alCentennial Act del 2016 e alOmnibus Management Act del 1998. Secondo la Corte, entrambe le disposizioni impongono che i meccanismi di interpretazione, educazione e ricerca del National Park Service siano fondati sulla migliore ricerca storica e scientifica disponibile e riflettano una rappresentazione completa del patrimonio naturale e culturale dei parchi. Il Secretary’s Order si pone in contrasto con tali obblighi poiché dispone la rimozione di materiali senza dimostrarne l’inattendibilità scientifica o l’incompatibilità con la missione istituzionale dell’agenzia, ma affermando solo la contrarietà di quest’ultimi con i criteri stabiliti dall’Esecutivo.
Apprezzata la probabile fondatezza nel merito del ricorso, la District Court procede esaminando l’eventuale sussistenza di un irreparable harm. La Corte ritiene infatti che la rimozione dei materiali interpretativi produrrebbe un pregiudizio immediato e non suscettibile di riparazione economica, incidendo sul valore educativo, storico, culturale e informativo dei parchi nazionali. Tale conclusione è ulteriormente rafforzata dal fatto che l’Administrative Procedure Act non prevede rimedi risarcitori, ma esclusivamente forme di tutela dichiarativa e inibitoria.
Nel bilanciamento degli interessi delle parti, la District Court osserva che non esiste alcun interesse pubblico alla prosecuzione di un’azione amministrativa probabilmente illegittima e che il Governo non può invocare un pregiudizio derivante dal semplice obbligo di conformarsi ai limiti imposti dal legislatore. Al contrario, la sospensione del Secretary’s Order garantisce il rispetto della missione istituzionale affidata dal Congresso al National Park Service e tutela l’interesse della collettività ad accedere a un’informazione storica e scientifica completa e accurata.
La District Court conclude pertanto concedendo la misura preliminare,ai sensi dell’articolo 705 dell’Administrative Procedure Act, per la sezione del Secretary’s Order che dispone la revisione e la rimozione dei materiali interpretativi dei siti gestiti dal National Park Service e ordina il ripristino di tutti quelli modificati o rimossi dal 20 maggio 2025.
Contro suddetta decisione ha proposto appello il Department of the Interior lamentando l’assenza dei presupposti per la concessione della misura cautelare.
Con una prima ordinanza, sul caso No. 26-1714 del 23 giugno 2026, la Corte d’Appello accoglie parzialmente la richiesta del Department of the Interior di concedere un administrative stay sospendendo temporaneamente solo gli obblighi imposti all’amministrazione di reinstallare i pannelli e i materiali interpretativi già rimossi, lasciando tuttavia ferma la sospensione del Secretary’s Order disposta dalla District Court ai sensi dell’articolo 705 dell’Administrative Procedure Act. La Corte evita qualsiasi valutazione sulla legittimità dell’azione amministrativa, limitandosi ad adottare una misura provvisoria che mira a preservare la situazione esistente fino alla decisione sulla richiesta di stay pending appeal.
Con la successiva ordinanza del 2 luglio 2026 la Court of Appeals si esprime sull’ emergency motion for stay pending appeal, ossia sulla richiesta del Governo di sospendere l’efficacia della preliminary injunction per l’intera durata del giudizio d’appello cautelare. Secondo la Corte la controversia, a prescindere dalle valutazioni sulla fondatezza del ricorso, difetterebbe il requisito del irreparable harm, indispensabile per la concessione della tutela cautelare, non ritenendo necessario stabilire, in questa fase del giudizio, se il provvedimento costituisca una final agency action sindacabile ai sensi dell’Administrative Procedure Act, né se esso violi l’Organic Act, il Centennial Act o il National Parks Omnibus Management Act.
Muovendo da tale premessa, il Collegio critica la valorizzazione di pregiudizi non adeguatamente dimostrati da parte della District Court attraverso il richiamo al consolidato orientamento della giurisprudenza federale secondo cui il danno irreparabile deve essere concreto, imminente e direttamente riferibile ai ricorrenti, non potendo fondarsi su mere ipotesi o timori circa eventi futuri. In particolare, il giudice di primo grado aveva valorizzato le dichiarazioni di alcuni membri delle associazioni ricorrenti, i quali sostenevano che la rimozione dei materiali interpretativi avrebbe compromesso il valore educativo delle visite ai parchi nazionali e limitato l’accesso a informazioni storiche e scientifiche di interesse pubblico. Secondo la Corte d’Appello, tuttavia, tali affermazioni non dimostravano che i materiali fossero stati effettivamente rimossi dai parchi che gli interessati avevano programmato di visitare, né risultava provato che il danno lamentato fosse immediato e concretamente verificabile.
La Court of Appeals si sofferma inoltre sulle ulteriori conseguenze prospettate dalle associazioni ricorrenti quali il pregiudizio alla propria missione istituzionale, il danno reputazionale, la perdita di iscritti e il depotenziamento delle attività di divulgazione scientifica e storica. Anche tali circostanze vengono ritenute insufficienti ai fini della tutela cautelare, poiché non adeguatamente collegate alle specifiche misure adottate dal Department of the Interior. Secondo il Collegio, le organizzazioni hanno prospettato conseguenze ipotetiche o indirette senza dimostrare l’esistenza di un nesso causale immediato tra il Secretary’s Ordere i pregiudizi lamentati. Inoltre, la Corte precisa che eventuali effetti negativi sull’interesse generale o sul patrimonio storico nazionale possono assumere rilievo nella valutazione dell’interesse pubblico, ma non sono di per sé sufficienti a integrare il requisito del danno irreparabile richiesto per la concessione di una preliminary injunction.
Sulla base di tali considerazioni, la Court of Appeals conclude che il Department of the Interior abbia dimostrato una significativa probabilità di ottenere una riforma della decisione cautelare adottata dalla District Court e dispone pertanto lo staypending appeal sospendendo l’efficacia dell’intera ordinanza della District Court del 12 giugno e non più solo dell’obbligo di ripristino.
Ad ogni modo, la decisione della Corte non implica alcuna anticipazione del giudizio sul merito della controversia. Al contrario, il Collegio afferma espressamente che le questioni concernenti la conformità del Secretary’s Order all’Administrative Procedure Act e alle altre disposizioni federali richiamate dai ricorrenti rimangono impregiudicate e saranno eventualmente affrontate nella successiva decisione sull’appello cautelare.
Il caso National Parks Conservation Association v. Department of the Interior mostra due diverse modalità con cui le corti hanno verificato la sussistenza dei requisiti per concessione delle misure cautelari.
La District Court esaminando la likelihood to succeed on the merits per le organizzazioni con riferimento alla lamentata violazione della legislazione federale che disciplina l’attività del National Park Service e l’irreparable harm ritiene sufficientamente provati entrambi i requisiti e pertanto concede la misura cautelare.
La Court of Appeals, invece, espressamente non pronunciandosi in questa fase sui profili relativi alla legittimità del provvedimento, con due ordinanze sospende temporaneamente la decisione della District Court fino alla definizione dell’appello cautelare in quanto difetterebbe il requisito dell’irreparable harm non essendo stato provato il danno irreparabile, concreto, imminente e direttamente riferibile ai ricorrenti.
La vicenda mostra pertanto come, anche all’interno del medesimo giudizio cautelare, il controllo del giudice sulle decisioni amministrative possa assumere un’ampiezza diversa senza andare ad anticipare necessariamente la decisione sulle questioni sostanziali.
4. IL CASO AVIO: MODELLI AUTORIZZATORI E FRAMMENTAZIONE NORMATIVA NELLO SPAZIO TRA ITALIA E FRANCIA a cura di Michele Sangiovanni
Il 19 maggio 2026, la società italiana Avio S.p.A. ha completato con successo il lancio dal Centro spaziale della Guyana francese del satellite Smile con il vettore Vega-C. Il lancio non rappresenta soltanto un traguardo tecnologico: esso costituisce un caso di studio delle frizioni giuridiche che la frammentazione normativa europea genera nel settore spaziale.
Avio ha ottenuto il 19 agosto 2025 una licenza decennale dalle autorità francesi; ciò nonostante, l’art. 4 della legge italiana 25 giugno 2025, n. 89, impone all’operatore italiano di munirsi comunque di un’autorizzazione nazionale, pure in caso di lancio da territorio straniero, ovvero, in alternativa, di ottenere il riconoscimento dell’autorizzazione estera in Italia (in mancanza di un Trattato di mutuo riconoscimento). Il disallineamento è ulteriormente aggravato dall’assenza, nella legge italiana, di un periodo transitorio: parte della disciplina è già in vigore, mentre altre disposizioni restano subordinate all’adozione dei decreti attuativi.
Per comprendere la genesi di tale disallineamento, occorre collocare il caso Avio nel più ampio contesto della frammentazione normativa europea in materia spaziale, che costituisce uno degli ostacoli più rilevanti alla costruzione di una governance sovranazionale coerente.
Il Corpus Iuris Spatialis fu concepito in un’epoca nella quale le attività spaziali erano condotte quasi esclusivamente da agenzie governative, con lo Stato al contempo committente, regolatore e principale assuntore del rischio. L’avvento della c.d. New Space Economy ha mutato radicalmente lo scenario.
In Europa tale circostanza ha condotto ciascuno Stato membro a sviluppare un proprio modello regolatorio: l’Italia si è dotata solo di recente di un quadro normativo organico; la Francia, al contrario, dispone già dal 2008 di un impianto legislativo articolato, la cui adozione anticipata si spiega con la presenza dello spazioporto di Kourou nella Guyana francese, sede del principale centro di lancio europeo.
Ciò premesso, occorre esaminare distintamente i due modelli regolatori, a partire da quello italiano.
Il comparto industriale italiano per lo spazio è stato tradizionalmente a vocazione manifatturiera, con pochi operatori privati indipendenti nella gestione di sistemi in orbita. Solo di recente sono emersi soggetti capaci di lanciare questi ultimi nello spazio e gestirli in piena autonomia – circostanza che spiega, almeno in parte, la tardiva adozione di una legge nazionale.
La lacuna normativa è stata colmata dalla legge n. 89/2025 che presenta una duplice natura: regolatoria, in quanto introduce un sistema organico di autorizzazioni all’esercizio delle attività spaziali, e promozionale, in quanto mira ad attrarre investimenti nella nuova economia dello spazio.
L’ambito di applicazione risponde a un duplice criterio: territoriale, in forza del quale la legge si applica a operatori di qualsiasi nazionalità che operino in Italia, e di nazionalità, che la estende agli operatori italiani anche ove operanti all’estero.
Il nucleo della disciplina risiede, tuttavia, nel procedimento autorizzatorio, congegnato secondo un modello bifasico la cui durata complessiva è fissata in centoventi giorni.
La prima fase, di carattere tecnico, si svolge dinanzi all’Agenzia Spaziale Italiana (ASI), cui l’operatore presenta l’istanza. L’ASI conduce un’istruttoria della durata massima di sessanta giorni – sospendibili per non più di trenta – volta a verificare la sussistenza dei requisiti di sicurezza, resilienza dell’infrastruttura satellitare e sostenibilità ambientale. In caso di esito positivo, gli atti sono trasmessi all’Autorità responsabile e al Comitato interministeriale per le politiche relative allo spazio (COMINT). Si apre così la seconda fase, a elevata densità politica: il COMINT valuta i profili di sicurezza nazionale, difesa, relazioni internazionali e cibersicurezza, sentiti gli organismi di intelligence, il DICA e l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale.
L’autorizzazione è rilasciata dall’Autorità responsabile – il Presidente del Consiglio dei ministri ovvero l’Autorità politica delegata.
La disciplina italiana presenta molteplici nodi critici irrisolti.
In primo luogo, la natura giuridica dell’intervento dell’ASI oscilla tra discrezionalità tecnica e discrezionalità amministrativa, con rilevanti conseguenze in punto di sindacato giurisdizionale. In secondo luogo, la seconda fase del procedimento presenta una forte analogia strutturale e funzionale con la disciplina del golden power di cui al d.l. n. 21/2012, espressamente fatta salva dall’art. 28 della legge n. 89/2025: ciò solleva dubbi sull’applicabilità delle garanzie procedimentali della legge n. 241/1990. Infine – profilo che, come si vedrà, assume rilievo determinante ai fini della comparazione con il modello francese – la legge italiana non contempla una fase transitoria, sicché alcune disposizioni sono già operative, mentre altre restano condizionate all’adozione dei decreti attuativi.
È proprio alla luce di tali criticità, e in particolare dell’assenza di un regime transitorio, che il caso Avio acquista la propria rilevanza sistematica.
L’operatore italiano si è trovato a operare in uno spazio giuridico nel quale l’art. 4 della legge n. 89/2025 impone comunque un’autorizzazione italiana o il riconoscimento di quella estera: in assenza di trattati bilaterali di mutuo riconoscimento tra Italia e Francia, e in mancanza dei decreti attuativi che dovrebbero disciplinare le modalità di tale riconoscimento, esso resta in una zona normativa grigia.
Come efficacemente osservato, sarebbe «bizzarro» costringere l’operatore già autorizzato all’estero a ottenere una doppia autorizzazione per la medesima attività, con il rischio di esporre l’Italia a responsabilità internazionali ai sensi dell’art. VI dell’Outer Space Treaty (OST). Quest’ultimo impone agli Stati contraenti di dotarsi di strumenti giuridici idonei a garantire il rispetto delle norme internazionali da parte degli operatori nazionali governativi e non (c.d. “continuing supervision”).
Tale impasse rende tanto più necessario il confronto con il modello francese, dal quale l’ordinamento italiano ha peraltro mutuato taluni tratti strutturali.
La Loi relative aux opérations spatiales (legge n. 2008-518 del 3 giugno 2008) costituisce, in materia di regolazione delle attività spaziali, l’esperienza legislativa più consolidata in Europa. Il suo ambito applicativo abbraccia qualsiasi operatore che conduca, sotto la propria responsabilità e in modo indipendente, un’operazione spaziale.
Il tratto più significativo del modello francese, ai fini della comparazione, risiede nella struttura trifasica del procedimento autorizzatorio.
La prima fase, di natura amministrativa, è di competenza del Ministero delegato alle attività spaziali (attualmente il Ministero dell’Istruzione Superiore, della Ricerca e dello Spazio), ed è volta a verificare le garanzie morali, finanziarie e professionali dell’operatore. La seconda fase, demandata al Centre National d’Études Spatiales (CNES), conduce la valutazione tecnica dell’operazione proposta e monitora la missione per tutta la sua durata. La terza, di competenza del Ministero della difesa, verifica che l’attività non comprometta gli interessi di sicurezza e difesa nazionale.
Da tale ricostruzione emerge un’evidente logica statalista, il cui principio ordinatore è il controllo pubblico continuativo: l’autorizzazione consente al CNES di esercitare un controllo permanente sulla missione spaziale.
La ricostruzione dei due modelli permette ora di evidenziarne le principali divergenze strutturali.
Il modello francese si fonda su una netta separazione tra funzione tecnica (CNES), funzione amministrativa (Ministero delegato) e funzione politica (Ministero della difesa), attribuendo a ciascuna un’autonoma fase procedimentale; il modello italiano, per converso, fonde le prime due competenze in un’unica fase tecnica affidata all’ASI, cui si affianca una seconda fase a elevata densità politica nella quale le valutazioni di sicurezza nazionale, difesa e politica estera sono concentrate in capo al COMINT e all’Autorità responsabile.
Tale differenza non è meramente organizzativa, ma incide sulla qualità delle garanzie procedimentali: la tripartizione francese assicura che la valutazione tecnica resti funzionalmente distinta da quella politico-strategica, laddove in Italia la sovrapposizione tra il procedimento autorizzatorio spaziale e la disciplina del golden power resta un nodo irrisolto.
Inoltre, rispetto al modello statalista francese, l’Italia si colloca in una posizione peculiare: il CNES, pur essendo un ente pubblico sottoposto alla vigilanza ministeriale, esercita il controllo tecnico con una propria autonomia scientifica e procedurale consolidata.
Viceversa, la legge n. 89/2025 attribuisce la funzione autorizzativa direttamente alla Presidenza del Consiglio dei ministri o all’Autorità politica delegata, senza istituire alcun soggetto con indipendenza strutturale dal potere esecutivo. Le funzioni tecniche sono affidate all’ASI, che svolge l’istruttoria, ma la decisione finale resta in capo ad un organo politico.
Alla luce di quanto osservato, il caso Avio offre, sotto un primo profilo, la dimostrazione tangibile delle frizioni operative generate da tale disallineamento.
Come già accennato, pur avendo Avio legittimamente conseguito la licenza decennale dalle autorità francesi nel quadro della LOS, l’operatore si trova – astrattamente – a dover affrontare un ulteriore procedimento autorizzatorio in Italia o, in alternativa, a percorrere la via del mutuo riconoscimento dell’autorizzazione estera, in una fase nella quale né i decreti attuativi né i trattati bilaterali necessari risultano ancora adottati.
Sotto un secondo profilo, la comparazione tra i due modelli offre spunti reciproci di miglioramento.
La Francia potrebbe trarre ispirazione dalla maggiore compattezza istituzionale del modello italiano, che concentra la valutazione tecnica in un unico soggetto (l’ASI), evitando la dispersione tra più amministrazioni. L’Italia, per converso, potrebbe considerare l’introduzione di un periodo transitorio adeguato, sul modello della vacatio legis della LOS francese, che ha consentito agli operatori di adeguarsi progressivamente ai nuovi requisiti.
Entrambi i modelli dovranno, in ogni caso, misurarsi con il processo di armonizzazione europea attualmente in corso: la proposta di EU Space Act sembra dialogare in modo privilegiato con la legge italiana n. 89/2025, di cui riprende numerosi elementi strutturali, sicché l’Italia si pone come modello di riferimento avanzato rispetto ad altri Stati membri.
5. IL CONGELAMENTO DEI BENI DETENUTI ATTRAVERSO TRUST: LA CENTRALITA’ DEL CONTROLLO SOSTANZIALE SECONDO LE SENTENZE DELLA CGUE a cura di Marco Todisco
Lo scorso 21 maggio 2026, la Corte di giustizia dell’Unione europea (di seguito Cgue o Corte di giustizia) si è pronunciata sulla causa C-483/23 e sulle cause riunite C-428/24 e C-476/24, concernenti il congelamento di fondi e risorse economiche detenuti attraverso strutture di tipo trust riconducibili a soggetti sanzionati dall’Unione, nonché l’interpretazione dell’art. 2, par. 1, del regolamento (Ue) n. 269/2014.
Prima di esaminare i casi in questione, è opportuno richiamare brevemente alcuni aspetti generali degli istituti coinvolti. Innanzitutto, il trust è un istituto giuridico attraverso il quale il disponente trasferisce determinati beni a un trustee, affinché questi li amministri separatamente dal proprio patrimonio nell’interesse di uno o più beneficiari o per il perseguimento di uno specifico fine. I beni conferiti nel trust formano un patrimonio separato, che il trustee amministra e gestisce secondo quanto previsto dall’atto istitutivo e dalla legge applicabile. In base all’ampiezza dei poteri attribuiti al trustee, si distingue tra c.d. trust discrezionale, nel quale egli dispone di un margine più ampio di autonomia nella gestione e nell’attribuzione dei beni o dei relativi proventi, e c.d. trust non discrezionale, nel quale la sua attività è invece maggiormente vincolata alle disposizioni dell’atto istitutivo.
Quanto al quadro normativo di riferimento, l’art. 2, par. 1, del regolamento (Ue) n. 269/2014 prevede che siano congelati «tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati, direttamente o indirettamente» dai soggetti designati nell’ambito delle misure restrittive adottate in risposta ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, nonché il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Nel nostro ordinamento, tali misure hanno trovato attuazione attraverso il decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109.
Tornando ai casi in esame, nella causa C-483/23, quattro società italiane erano controllate da una società delle Bermuda, a sua volta detenuta da un trust disciplinato dalla legge di tale Paese. Il disponente del trust era stato escluso dall’elenco dei beneficiari nel febbraio 2022, poco prima di essere inserito nell’elenco dei soggetti sanzionati.
Nonostante tale modifica, le autorità italiane avevano disposto il congelamento delle società e dei relativi beni, ritenendo che fossero sostanzialmente riconducibili al disponente in quanto titolare effettivo. Le società colpite sostenevano, invece, che il conferimento dei beni nel trust e la definitiva esclusione del disponente dai beneficiari avessero reciso ogni collegamento patrimoniale con le società e i relativi beni.
Una questione analoga si poneva nelle cause riunite C-428/24 e C-476/24, che riguardavano strutture fiduciarie più complesse, nell’ambito delle quali beni e partecipazioni societarie erano detenuti indirettamente attraverso trust discrezionali. Nella causa C-428/24, i fondi e le risorse economiche della società italiana FZ AR erano stati congelati in quanto la società risultava controllata indirettamente da un trust, i cui beneficiari erano il sig. ZU e, successivamente, la moglie TU, entrambi destinatari di misure restrittive. La causa C-476/24 concerneva, invece, il congelamento di uno yacht di proprietà di una società controllata da un trust di cui TU era l’unica beneficiaria. In entrambi i casi, le autorità italiane avevano ritenuto che i beni e le società coinvolti fossero, nonostante la struttura formale dei trust, sostanzialmente riconducibili ai soggetti sottoposti a sanzioni.
Tuttavia, le società interessate contestavano tale conclusione, sostenendo che la natura discrezionale dei trust escludesse un controllo effettivo da parte dei soggetti sanzionati. I beneficiari, infatti, non vantavano diritti attuali né sulle risorse né sulle relative attribuzioni e non potevano impartire istruzioni al trustee, sciogliere anticipatamente il trust o disporre del patrimonio. Inoltre, gli atti istitutivi prevedevano clausole volte a impedire distribuzioni in violazione delle sanzioni e a escludere qualsiasi accesso o utilizzo delle risorse da parte dei soggetti sottoposti alle misure restrittive dell’Unione.
Nel pronunciarsi su tali questioni, la Corte di giustizia ha chiarito che le nozioni di «appartenenza» e «controllo», contenute nell’art. 2, par. 1, del regolamento (Ue) n. 269/2014, devono essere interpretate in senso sostanziale, senza limitarsi alla titolarità formale dei beni. Il giudice nazionale non può quindi arrestarsi all’esame dell’atto istitutivo del trust, ma deve valutare, caso per caso, l’insieme delle circostanze concrete, considerando, tra l’altro, i poteri del beneficiario e del costituente, l’autonomia del trustee, i rapporti tra i soggetti coinvolti, la destinazione delle risorse e l’eventuale ricorso a «strutture societarie inutilmente complesse» o a modifiche intervenute in prossimità dell’adozione delle sanzioni. Tali elementi possono infatti rivelare la permanenza di un controllo effettivo sui beni o la possibilità di trarne un vantaggio, anche indiretto, da parte del soggetto designato.
Tale approccio mira a prevenire possibili elusioni delle sanzioni e assume particolare rilievo nel caso dei trust, caratterizzati dalla separazione tra titolarità formale e disponibilità sostanziale dei beni, nonché da una certa flessibilità e opacità strutturale, che possono rendere più difficile individuare i reali rapporti di potere e influenza. In questo modo, la Cgue rafforza l’effettività delle misure restrittive dell’Unione, impedendo che strutture giuridiche complesse, come i trust, possano essere utilizzate per aggirarle.
In definitiva, la lettura sostanzialistica adottata dalla Corte di giustizia consolida la prassi già seguita dalle autorità italiane, che avevano disposto i congelamenti sulla base della riconducibilità sostanziale dei beni ai soggetti sanzionati, fornendo a tale approccio una solida base euro-unitaria. Le pronunce hanno confermato che il trust non può, di per sé, sottrarre i beni alle misure restrittive dell’Unione quando la separazione formale del patrimonio non corrisponda a un’effettiva perdita di potere o influenza sugli stessi. Ne può derivare un’estensione dell’ambito di applicazione delle misure di congelamento e, conseguentemente, una maggiore possibilità per le autorità nazionali competenti di contrastare possibili condotte elusive. Tale estensione non è tuttavia priva di limiti, incidendo anche sul piano del controllo giurisdizionale e richiedendo al giudice amministrativo un’istruttoria più approfondita e un adeguato scrutinio della motivazione dei provvedimenti, al fine di ricostruire concretamente i rapporti, i poteri e le circostanze fattuali rilevanti per accertare l’effettiva influenza del soggetto sanzionato.
6. LA VICENDA POSTE ITALIANE-TIM: PARTECIPAZIONE PUBBLICA, CONTROLLO DELLE INFRSTRUTTURE DIGITALI E SOVRANITA’ TECNOLOGICA a cura di Agnese Trani
L’offerta pubblica di acquisto e di scambio (OPAS) lanciata da Poste Italiane S.p.A. su Telecom Italia costituisce, ad oggi, un terreno fertile di analisi del ruolo dello Stato nell’economia. L’operazione, lungi dall’esaurirsi a meri aspetti di diritto societario, investe direttamente il tema del riposizionamento dello Stato rispetto alle infrastrutture digitali strategiche, in un momento storico-politico in cui i concetti di sovranità tecnologica ed autonomia strategica, di matrice prevalentemente politica, tendono a tradursi in categorie giuridiche operative, sia a livello nazionale che europeo.
La vicenda prende forma nel febbraio del 2025, quando Poste Italiane acquisisce da Cassa Depositi e Prestiti una partecipazione pari a circa il 9,81% delle azioni ordinarie di TIM, contestualmente alla cessione a CDP della propria partecipazione in Nexi pari a circa il 3,78%. L’operazione viene qualificata come operazione con parti correlate di minore rilevanza, in quanto Poste e CDP sono entrambe sottoposte al controllo del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF).
Tra marzo e settembre 2025 Poste acquisisce da Vivendi un’ulteriore quota, salendo al 24,81% delle azioni ordinarie, divenendo primo azionista industriale di TIM. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con provvedimento n. 31664 del 3 settembre 2025, delibera di non avviare l’istruttoria, qualificando l’operazione come inidonea, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della legge n. 287/1990, a ostacolare significativamente la concorrenza o a determinare posizioni dominanti. Un ulteriore sviluppo si registra nel dicembre 2025, quando Poste acquista da Vivendi ulteriori partecipazioni, raggiungendo il 27,32% delle azioni ordinarie di TIM.
Il 22 marzo 2026 Poste annuncia un’OPAS totalitaria volontaria su TIM ai sensi degli artt. 102 e 106, comma 4, del TUF, avente a oggetto la totalità delle azioni ordinarie di Telecom Italia S.p.A., con l’obiettivo di acquisire l’intero capitale dell’emittente e conseguirne il delisting.
La struttura economica dell’offerta, nella versione risultante dopo conversione delle azioni di risparmio e raggruppamento azionario, prevede per ciascuna azione TIM un corrispettivo misto pari a 1,67 euro in denaro più 0,218 azioni ordinarie di nuova emissione di Poste. Il Documento di Offerta approvato da Consob con delibera n. 24080 del 15 luglio 2026 ha ad oggetto massime 1.706.361.829 azioni ordinarie TIM, pari al 79,896% del capitale sociale, dedotta la partecipazione già detenuta da Poste pari al 20,104%.
L’operazione, dal punto di vista autorizzatorio, ha ottenuto i principali assensi richiesti dalle autorità nazionali ed europee competenti, tra cui la decisione di non esercizio dei poteri speciali da parte della Presidenza del Consiglio, le autorizzazioni della Commissione europea e della Banca d’Italia e, da ultimo, l’approvazione del Documento di offerta da parte della Consob con delibera n. 24080 del 15 luglio 2026. Il Documento di offerta è stato pubblicato il 19 luglio 2026 e il periodo di adesione, iniziato il giorno successivo, terminerà l’11 settembre 2026, salvo proroghe.
Quanto alla logica industriale, Poste presenta l’operazione come la costruzione della «più grande piattaforma connessa d’Italia», un «polo di sicurezza infrastrutturale e tecnologica» e un «pilastro strategico dell’economia nazionale». L’operazione segnala, dunque, un mutamento più profondo nel rapporto tra Stato, infrastrutture e digitale: il tentativo di dare forma a un operatore integrato, capace di tenere insieme connettività, cloud, dati, identità digitale, pagamenti e servizi rivolti a cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.
Come anticipato, uno degli elementi che maggiormente rileva nella vicenda è la progressiva trasformazione delle tecniche attraverso le quali lo Stato interviene nei settori strategici. Lo Stato non ritorna secondo il modello tradizionale del gestore diretto o del monopolista pubblico, ma come garante della continuità dei servizi, della sicurezza e del presidio degli asset considerati essenziali e strategici per il funzionamento del sistema economico e istituzionale.
L’operazione non costituisce, tuttavia, una nazionalizzazione di TIM ma è promossa da Poste Italiane mediante un’offerta pubblica disciplinata dal TUF e si realizza attraverso gli strumenti del diritto societario e del mercato dei capitali. Poste, pur essendo sottoposta al controllo del Ministero dell’economia e delle finanze e di Cassa depositi e prestiti, rimane una società per azioni quotata, dotata di autonomia imprenditoriale e assoggettata alle norme del diritto privato. La rilevanza pubblicistica dell’operazione deriva, pertanto, dalla combinazione tra il controllo pubblico della società e la natura strategica delle attività coinvolte e non anche dalla natura formalmente amministrativistica del soggetto agente. La partecipazione societaria viene utilizzata per mantenere un’influenza stabile sugli indirizzi industriali di un’impresa attiva nei settori della connettività, del cloud, dei data center, della cybersecurity e dei servizi digitali destinati anche alle pubbliche amministrazioni.
Si configura, dunque, una forma di intervento pubblico societario e indiretto. Lo Stato incide sull’organizzazione dell’economia e sulle scelte strategiche societarie mediante i poteri dell’azionista, e non anche tramite potestà autoritative. La partecipazione pubblica diviene, in questo senso, uno strumento di politica industriale finalizzato non soltanto alla redditività dell’investimento, ma anche alla tutela di interessi quali sicurezza, resilienza e continuità dei servizi essenziali.
L’operazione Poste-TIM si inserisce, inoltre, nel progressivo ingresso dell’autonomia strategica e della sovranità tecnologica nel diritto pubblico dell’economia. Tali nozioni, pur non costituendo, ancora oggi, principi giuridici unitari e immediatamente applicabili, iniziano a operare come finalità tradotte in istituti specifici: golden power, disciplina delle infrastrutture critiche, cybersicurezza, programmazione degli investimenti, qualificazione dei fornitori, procurement strategico e politiche industriali. Se l’autonomia strategica indica la capacità di un ordinamento di assumere e attuare decisioni nei settori essenziali senza essere condizionato da dipendenze esterne eccessive o difficilmente sostituibili, la sovranità tecnologica ne rappresenta il presupposto materiale, traducendosi nella capacità di controllare infrastrutture, dati e tecnologie, nonché di disporre delle competenze necessarie per gestirli, proteggerli e, ove necessario, sostituirli. Non deve, inoltre, tradursi in comportamenti di tipo autarchico e protezionistico.
È in un tale quadro che si inseriscono politiche come il Polo Strategico Nazionale (PSN) e la Strategia Cloud Italia, traducendo l’obiettivo generale della sovranità tecnologica in strumenti di organizzazione e programmazione amministrativa. Il PSN è stato concepito come infrastruttura di riferimento per l’erogazione dei servizi cloud della pubblica amministrazione ed è destinato a ospitare dati e servizi critici e strategici, garantendo livelli elevati di sicurezza, affidabilità, resilienza e continuità operativa. La sua funzione consiste anche nel superare la frammentazione dei data center pubblici e nel ricondurre i dati maggiormente sensibili all’interno di un’infrastruttura localizzata sul territorio nazionale e sottoposta a un assetto unitario di governo.
La struttura organizzativa del PSN è particolarmente significativa anche sotto il profilo delle forme dell’intervento pubblico. La gestione non è affidata direttamente a un’amministrazione, ma a una società partecipata da TIM, Leonardo, CDP Equity e Sogei. Il modello combina, pertanto, indirizzo pubblico e organizzazione societaria: lo Stato individua gli obiettivi di sicurezza e autonomia, mentre la realizzazione e la gestione dell’infrastruttura sono affidate a soggetti organizzati secondo forme privatistiche, alcuni dei quali riconducibili al controllo pubblico. Proprio la presenza di TIM nel PSN consente di cogliere il collegamento tra la politica nazionale del cloud e l’operazione promossa da Poste.
Al Polo Strategico Nazionale si collega poi la Strategia Cloud Italia, elaborata dal Dipartimento per la trasformazione digitale e dall’Agenzia per la cybersicurezza nazionale. Essa individua tre obiettivi fondamentali: assicurare l’autonomia tecnologica del Paese, garantire il controllo sui dati e rafforzare la resilienza dei servizi digitali. La Strategia si fonda sulla classificazione dei dati e dei servizi delle amministrazioni, sulla qualificazione delle infrastrutture e dei fornitori cloud e sulla migrazione dei dati più sensibili verso ambienti dotati di maggiori garanzie di sicurezza.
La Strategia Cloud assume rilevanza giuridica in quanto atto di indirizzo e programmazione destinato a essere attuato attraverso disposizioni normative, provvedimenti di classificazione, procedure di qualificazione, convenzioni e contratti pubblici. La sicurezza tecnologica diviene così un criterio capace di incidere concretamente sull’organizzazione delle amministrazioni e sulle loro scelte di approvvigionamento. La sovranità tecnologica cessa, in tal modo, di essere soltanto una formula politica e si traduce in requisiti relativi alla localizzazione e alla disponibilità dei dati, alla sicurezza delle infrastrutture, all’affidabilità dei fornitori e alla continuità dei servizi.
È all’interno di questa cornice che deve essere collocata l’operazione Poste-TIM. Nel documento con cui annuncia l’offerta, Poste afferma di voler «scalare e potenziare» la propria piattaforma mediante l’acquisizione di una rete fissa e mobile di scala nazionale, di una posizione rilevante nelle infrastrutture cloud e nei data center e della capacità di offrire una connettività sicura e sovrana. Tali espressioni mostrano come l’operazione venga presentata come il consolidamento di un operatore integrato attivo nei settori della connettività, del cloud, dei dati, della cybersecurity, dell’identità digitale e dei servizi destinati alle pubbliche amministrazioni. Il collegamento con la politica pubblica del cloud non deriva, dunque, soltanto dalla natura strategica delle attività di TIM, ma anche dal suo inserimento nel PSN e dalla prospettiva di concentrare tali attività all’interno di un gruppo nel quale Poste prevede di mantenere una maggioranza del capitale riconducibile a soggetti a controllo pubblico. L’OPAS può pertanto essere letta come un tassello di un più ampio processo di ricomposizione pubblica o para-pubblica delle infrastrutture digitali strategiche. L’obiettivo non è ripristinare una gestione amministrativa diretta, ma mantenere un presidio proprietario e istituzionale su attività dalle quali dipendono la trasformazione digitale delle amministrazioni, la continuità dei servizi e la sicurezza economica del Paese. La medesima impostazione è stata, inoltre, rafforzata e trova nuova linfa nel pacchetto europeo sulla sovranità tecnologica, che interviene nei settori dei semiconduttori, dell’intelligenza artificiale, del cloud e del software open source. La sovranità tecnologica tende così a trasformarsi da formula politica a criterio di orientamento delle politiche industriali, degli investimenti e delle decisioni amministrative.
La vicenda Poste-TIM può, dunque, essere letta come esempio di uno Stato che si rende sempre più strategico, non sostituendo il mercato e combinando partecipazioni societarie, regolazione, poteri speciali e programmazione amministrativa per conservare il controllo sulle capacità tecnologiche essenziali.