21 luglio 2025
Indice:
- Clausole abusive e insolvenza: la svolta della CGUE a cura di Martina Rossi
- La revisione dei diritti aeroportuali: l’autorità di regolazione dei trasporti delibera sulle proposte per gli aeroporti di Milano e Venezia a cura di Alessandro Nacci
- Gli effetti del ritardato pagamento del contributo ANAC negli appalti pubblici a cura di Valentina Chieppa.
- L’Accordo UE-Mercosur tra liberalizzazione commerciale e protezionismo agricolo: Il nodo delle clausole di salvaguardia a cura di Agnese Trani
- Sull’esclusione degli operatori economici di paesi non firmatari dell’Accordo sugli Appalti Pubblici a cura di Riccardo Zinnai
- La struttura amministrativa della nuova Autorità antiriciclaggio europea a cura di Veronica Mazzillo
- Clausole abusive e insolvenza: la svolta della CGUE a cura di Martina Rossi
La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE), pronunciata il 3 luglio 2025 nella causa C-582/23, segna un’importante evoluzione nella tutela del consumatore, estendendo in modo innovativo l’ambito applicativo del controllo giurisdizionale sulle clausole abusive ai procedimenti concorsuali, ed in particolare alle procedure fallimentari personali.
La vicenda trae origine da una procedura di insolvenza personale avviata in Polonia nei confronti di un consumatore, R.S., il quale aveva contratto, insieme alla moglie e ad altri soggetti, un mutuo ipotecario indicizzato al franco svizzero con la banca G. S.A. Successivamente dichiarato fallito, R.S. si trovava sottoposto ad una procedura fallimentare nella quale il curatore aveva predisposto un elenco dei crediti, approvato dal giudice commissario, che includeva integralmente i crediti derivanti dal contratto di mutuo. Sebbene tali crediti non fossero stati contestati in prima battuta, il giudice fallimentare, chiamato a redigere il piano di rimborso, ha sollevato dubbi sulla validità del contratto sottostante, sospettando la presenza di clausole abusive.
Secondo la normativa nazionale applicabile, tuttavia, il giudice fallimentare non aveva il potere di riesaminare l’elenco dei crediti né di valutare autonomamente il carattere abusivo delle clausole contrattuali, potendo al più rimettere la questione al giudice commissario, con un inevitabile allungamento dei tempi procedurali.
Il giudice del rinvio ha evidenziato che tale rigidità normativa ostacolava la possibilità per il consumatore di ottenere una protezione effettiva, in quanto l’alternativa tra contestare l’abusività delle clausole o ottenere rapidamente la chiusura della procedura e un piano di rimborso più sostenibile si poneva in termini tali da scoraggiare la prima azione. A ciò si aggiungeva l’ulteriore difficoltà per il fallito, che non aveva accesso diretto alla gestione dei propri beni e non era inizialmente assistito da un legale, di rendersi conto della natura potenzialmente abusiva delle clausole contrattuali e delle loro implicazioni svantaggiose in termini economici e giuridici. Le clausole in questione, infatti, avrebbero potuto determinare un aggravio del debito, un meccanismo di indicizzazione penalizzante o una limitazione ingiustificata dei diritti del consumatore. La mancata consapevolezza di tali effetti, unita all’assenza di una verifica d’ufficio da parte dell’autorità giudiziaria, rischiava di vanificare la tutela prevista dalla direttiva 93/13/CEE.
La Corte, chiamata a interpretare gli articoli 6 e 7 della direttiva 93/13/CEE, ha affermato che tali disposizioni, lette alla luce del principio di effettività, impongono agli Stati membri l’obbligo di garantire che le clausole abusive non producano effetti vincolanti nei confronti del consumatore e che gli organi giurisdizionali possano intervenire in qualsiasi fase del procedimento, anche di natura concorsuale, per accertarne d’ufficio l’eventuale esistenza.
In particolare, la Corte ha dichiarato che ostano al diritto dell’Unione le normative nazionali che vietano al giudice fallimentare di rivalutare autonomamente la legittimità del credito fondato su un contratto contenente potenzialmente clausole abusive e che impongono, per farlo, una sospensione del procedimento e una rimessione ad altro organo giurisdizionale. Un simile meccanismo, infatti, compromette la piena ed effettiva tutela dei diritti del consumatore e può disincentivare quest’utlimo dall’invocare la protezione che gli è garantita dal diritto dell’Unione.
Inoltre, la Corte ha sottolineato che anche l’assenza di provvedimenti provvisori idonei a proteggere temporaneamente il consumatore costituisce un limite inaccettabile alla tutela giurisdizionale effettiva. Nel caso concreto, infatti, R.S. era soggetto a trattenute stipendiali durante tutta la durata della procedura, e la sola proposizione di una contestazione sulla validità del credito avrebbe comportato un ulteriore ritardo nella chiusura del procedimento, con conseguente aggravio economico. Per evitare questo tipo di compressione indiretta dei diritti, la Corte ha stabilito che il giudice nazionale deve poter disporre misure cautelari o provvisorie, come la sospensione delle trattenute, quando vi sia una fondata contestazione sull’abusività di una clausola contrattuale.
Il valore innovativo della pronuncia risiede dunque nell’estensione piena ed esplicita del principio del controllo officioso del giudice a tutti i procedimenti, compresi quelli concorsuali e non contenziosi, nonché nell’affermazione di un dovere di tutela proattiva da parte dell’autorità giudiziaria, che non può limitarsi a rilevare il difetto di opposizione del consumatore, né ritenere che il suo silenzio costituisca una rinuncia consapevole e informata.
La Corte ha chiarito che il diritto dell’Unione tutela anche quei consumatori che, per ignoranza giuridica o per condizioni di particolare debolezza, non fanno valere attivamente i propri diritti, imponendo al giudice di attivarsi autonomamente non appena disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per procedere al controllo.
Dal punto di vista sistematico, la sentenza presenta rilevanti ricadute anche sull’ordinamento italiano. Il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (d.lgs. n. 14/2019), infatti, non prevede in modo espresso un obbligo per il giudice di esaminare d’ufficio il carattere abusivo delle clausole contrattuali nel procedimento di omologazione del piano del consumatore. Alla luce della pronuncia della Corte di Giustizia, tale lacuna dovrà essere colmata quanto meno in sede interpretativa, valorizzando il ruolo attivo del giudice nella verifica della validità dei crediti e nell’assicurare un’effettiva protezione dei diritti del consumatore, anche nella fase concorsuale. La sentenza C-582/23 impone pertanto una riconsiderazione complessiva dell’equilibrio tra esigenze di celerità ed economicità del processo e tutela dei diritti fondamentali del consumatore. Essa afferma che il rispetto del diritto dell’Unione impone di privilegiare, ove necessario, la piena protezione della parte debole del rapporto giuridico, anche a costo di rallentare la procedura o incidere sulla certezza delle situazioni giuridiche formalmente consolidate. In questo senso, la pronuncia trasforma l’effettività del controllo sulle clausole abusive da concetto teorico a vincolo operativo concreto, che deve tradursi nella possibilità per il consumatore di essere realmente tutelato anche laddove la struttura del procedimento, come in ambito concorsuale, sembrerebbe non consentirlo.
2. La revisione dei diritti aeroportuali: l’autorità di regolazione dei trasporti delibera sulle proposte per gli aeroporti di Milano e Venezia a cura di Alessandro Nacci
Lo scorso 10 luglio 2025 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito ART) ha comunicato l’avvenuta delibera circa la conformità delle proposte di revisione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti di Milano Linate e Malpensa e per l’aeroporto di Venezia Tessera (rispettivamente delibera n. 109/2025 e n. 110/2025). Le revisioni tariffarie sono relative al periodo regolatorio 2024-2028 e il procedimento era stato avviato dalle rispettive società di gestione (SEA S.p.A per gli scali milanesi e SAVE S.p.A per lo l’aeroporto di Venezia) nel marzo di quest’anno per far aggiornare le tariffe aeroportuali agli attuali costi sostenuti dai gestori aeroportuali. Il gestore aeroportuale rappresenta infatti il soggetto che gestisce l’infrastruttura sulla base di un contratto di concessione tra il gestore stesso e l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC). In questo contesto, i diritti aeroportuali rappresentano una delle principali fonti di introito per il gestore, il quale ha tuttavia interesse a rivederne l’ammontare perché questo sia costantemente adeguato ai prezzi di mercato, all’inflazione e al fine di mantenere la concessione economicamente vantaggiosa.
La procedura di revisione dell’ammontare dei diritti aeroportuali è disciplinata, a livello europeo, dall’art. 6 della direttiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2009. In particolare, al suddetto articolo è stata prevista una procedura di consultazione obbligatoria, il cui onere di avvio spetta al gestore aeroportuale, per tutte le ipotesi in cui il gestore intenda aggiornare o rivedere l’ammontare dei diritti aeroportuali stabiliti come corrispettivo pagato, a favore del gestore, dagli utenti dell’aeroporto (per tali intendendosi principalmente le compagnie aeree operanti nello scalo). L’articolo prevede che dette consultazioni si svolgano con cadenza annuale, ma è altresì possibile per i gestori e gli utenti dell’aeroporto stipulare delle convenzioni pluriennali – e di fatto è questa la fattispecie più frequente – trattandosi, a livello italiano almeno, quasi sempre di contratti della durata standard di quattro anni. La previsione di questo dovere di consultazione si ispira perfettamente ai principi enunciati dalla direttiva stessa, ossia quelli di non discriminazione degli utenti, trasparenza sui costi, correlazione dei costi ai servizi offerti e consultazione periodica delle compagnie aeree.
L’Italia ha dato attuazione alla direttiva in esame con l’emanazione del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, in particolare con le previsioni di cui agli artt. 71-82. Il legislatore italiano ha istituito, per la revisione dell’ammontare dei diritti aeroportuali, un’apposita procedura obbligatoria di consultazione tra il gestore aeroportuale e gli utenti, ricalcando pedissequamente quanto previsto a livello europeo dalla direttiva. In particolare, si prevede che questa consultazione sia finalizzata a comunicare agli utenti la volontà del gestore di aggiornare le tariffe dei diritti aeroportuali, così da consentire al primo di tenere conto anche delle opinioni espresse dalle compagnie aeree e dall’autorità prevista dall’art. 11 della direttiva, alla quale deve essere notificata l’intenzione di avvio della procedura.
Con il decreto-legge di cui sopra, il legislatore italiano ha anche previsto l’istituzione di un’apposita autorità, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, la quale in questa sede è competente a vigilare sull’intera procedura. In particolare, una volta ricevuta la proposta di revisione di periodo delle tariffe avanzata dal gestore aeroportuale, l’autorità avvia un’attività istruttoria che si concretizza in due fasi principali: la delibera di avvio e la delibera di conformità ai modelli. La delibera di avvio segue alla notifica formale da parte del gestore aeroportuale (il quale deve aver notificato la proposta di revisione anche agli utenti dell’aeroporto) e segna l’avvio della procedura di consultazione, a condizione ovviamente che l’autorità valuti positivamente le informazioni pervenute dal gestore circa le proposte tariffarie da sottoporre a consultazione con l’utenza. La documentazione che il gestore sottopone all’esame dell’autorità è altresì offerta in comunicazione agli utenti dell’aeroporto, indicando le modalità di accesso ai documenti (di norma attraverso portale web riservato o tramite invio su richiesta e previo accordo di riservatezza). All’interno della documentazione è necessario che il gestore preveda le tempistiche relative a quest’ultima, poiché momento centrale di tutta la procedura è proprio l’audizione pubblica tra il gestore e gli utenti e alla quale ha facoltà di partecipare anche la stessa ART (situazione che, di norma, si verifica in quasi tutte le circostanze).
Durante l’audizione pubblica il gestore espone la proposta di modifica tariffaria e le motivazioni alla base, per poter poi ascoltare eventuali osservazioni, richieste di modifica o chiarimenti che provengano dagli utenti. Per gli scali di maggiori dimensioni, come in questo caso gli aeroporti di Milano Malpensa e Linate, vengono spesso previste più sedute di consultazione (che nel caso qui in esame si sono svolte nei giorni del 7, 11 e 15 aprile 2025) e durante queste, qualora partecipi, l’ART verifica sul campo il confronto tra le parti e acquisisce elementi utili per la successiva valutazione della proposta finale. Dopo l’audizione, la consultazione si considera conclusa una volta che il gestore comunichi formalmente l’esito. Quando emerge un’intesa raggiunta con gli utenti sulla proposta tariffaria, il gestore notifica la proposta finale all’ART, affinché l’autorità effettui una verifica finale per valutarne la conformità ai modelli e ai principi regolatori. Entro 40 giorni dalla ricezione, l’autorità adotta un provvedimento motivato di approvazione, con la possibilità di chiedere ulteriori integrazioni o correzioni al gestore o addirittura di negare l’approvazione. Nella prassi l’autorità emette di solito un primo giudizio di conformità preliminare ai modelli richiedendo però l’applicazione di alcuni correttivi e solo successivamente una delibera di conformità definitiva.
Le delibere adottate lo scorso 10 luglio sono infatti rispondenti a questo schema in quanto l’Autorità ha deliberato la conformità delle proposte ricevute ai modelli di regolazione tariffaria approvati con delibera n. 38/2023 del 9 marzo 2023, ma ha allo stesso tempo richiesto alcune correzioni e integrazioni da parte di entrambi i gestori. I correttivi prescritti dall’Autorità, come di norma, sono riconducibili soprattutto alle seguenti tematiche: allocazione di costi non afferenti o discendenti da oneri regolamentari, criticità nella riconducibilità dei dati al bilancio di esercizio di competenza, criticità nella corretta allocazione dei costi di capitale tra i vari prodotti aeroportuali e adozione di un tasso di inflazione differente da quello risultante dall’ultimo Documento di economia e finanza (DEF) disponibile.
Le delibere prese qui in esame risultano particolarmente significative poiché arrivano dopo mesi di tensioni e malcontento da parte di alcune compagnie aeree (soprattutto low-cost) circa la ritenuta eccessività dei diritti aeroportuali richiesti dai gestori di questi aeroporti. Le delibere confermano tuttavia che la revisione delle tariffe risulta pienamente rispettosa dei principi cardine della normativa europea e nazionale in materia e che non si risolva in trattamenti discriminatori verso gli operatori.
Si tratta, ad ogni modo, di delibere preliminari e si attende perciò nel prossimo periodo l’emanazione delle delibere di conformità definitive a seguito dell’adeguamento da parte dei gestori alle prescrizioni individuate dall’autorità, la cui inottemperanza può peraltro essere sanzionata da parte dell’autorità stessa.
3. Gli effetti del ritardato pagamento del contributo ANAC negli appalti pubblici a cura di Valentina Chieppa
Con la sentenza n. 6 del 2025, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato affronta una importante questione in materia di gare pubbliche: gli effetti del mancato versamento del contributo ANAC entro i termini di scadenza dell’offerta e la possibilità di sanarlo a seguito di soccorso istruttorio. Di fronte a un orientamento giurisprudenziale oscillante tra formalismo ed elasticità, l’Adunanza Plenaria si esprime al riguardo con una interessante argomentazione fondata anche sul principio del risultato, introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023, art. 1).
La vicenda prende avvio dalla partecipazione della s.p.a. AB Medica a una procedura di gara bandita dall’Azienda ospedaliera San Camillo-Forlanini per l’affidamento della fornitura di dispositivi medici. L’impresa presenta la propria offerta entro il termine previsto, ma omette il versamento del contributo obbligatorio all’ANAC, non allegando né effettuando il pagamento nei termini. La stazione appaltante accerta l’omissione e attiva il soccorso istruttorio, ricevendo però prova di un pagamento effettuato solo in data successiva alla scadenza. Quindi il soccorso istruttorio, in questo caso, non riguarda solo un’integrazione documentale, ma un adempimento tardivo.Di conseguenza, l’Azienda dispone l’esclusione di AB Medica dalla gara. La società impugna il provvedimento davanti al TAR Lazio, che accoglie il ricorso ritenendo il pagamento tardivo comunque sanabile. L’ANAC propone appello davanti al Consiglio di Stato, sostenendo la necessità che il contributo venga versato entro il termine di presentazione dell’offerta. La Sezione III ravvisa un contrasto giurisprudenziale e rimette la questione all’Adunanza Plenaria, affinché chiarisca se il mancato pagamento del contributo possa essere regolarizzato tramite soccorso istruttorio o comporti l’esclusione automatica del concorrente.
L’Adunanza Plenaria ha stabilito che il mancato pagamento del contributo ANAC entro la scadenza dell’offerta non comporta automaticamente l’esclusione, purché il versamento avvenga prima della valutazione delle offerte, anche mediante soccorso istruttorio. Se invece il pagamento non avviene neppure dopo l’attivazione del soccorso, l’offerta è inammissibile.
Nel prevedere ciò, l’Adunanza Plenaria invoca esplicitamente il principio del risultato per aderire a una interpretazione che eviti, in presenza di fattispecie come quella qui in esame, forme di esclusione automatica dalla gara di una offerta presentata da un operatore economico, il cui esame potrebbe consentire di meglio raggiungere il risultato programmato con il contratto.
Dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici sono le numerose le sentenze dei giudici amministrativi che invocano il principio del risultato, spesso a rafforzamento di altre argomentazioni e in modo non sempre coerente, a volte per rafforzare il superamento di formalismi e garantire una più ampia partecipazione alla gara e altre volte per confermare esclusioni dirette a evitare l’aggiudicazione della gara a offerte non idonee a garantire la migliore qualità del lavoro, del bene o del servizio all’amministrazione.
Rispetto al rischio di un eccesso nell’invocare il risultato quale criterio idoneo a risolvere ogni tipo di questione, il richiamo al suddetto principio nella sentenza della Adunanza plenaria appare in questo caso particolarmente opportuno.
Infatti, nel caso in esame si è in presenza del pagamento di un contributo che ha una funzione finanziaria indiscutibile per garantire le risorse per il funzionamento dell’ANAC, ma che non è direttamente collegato con la procedura di gara in aggiudicazione, nel senso che il mancato pagamento del contributo non è un indice da cui ricavare elementi in favore di una maggiore o minore qualità dell’offerta e della sua idoneità a soddisfare l’interesse pubblico.
La tesi restrittiva dell’automatica esclusione non sarebbe stata in linea con il principio del risultato, che impone anche all’ANAC di non essere una autorità di impaccio burocratico alle imprese e alle stazioni appaltanti, quanto piuttosto di essere il garante della regolarità complessiva delle procedure e della loro efficienza sostanziale. L’obiettivo della selezione del miglior contraente avrebbe rischiato di essere frustrato se l’azione dell’ANAC, incluso il pagamento del suo contributo, fosse stata interpretata in chiave meramente formalistica o comunque non di ausilio al settore dei contratti pubblici.
In questo senso, il principio affermato dalla Plenaria rappresenta anche un monito per l’ANAC, la quale è chiamata a collaborare attivamente alla buona riuscita delle gare, piuttosto che a promuovere, in nome di una legalità astratta, esclusioni prive di giustificazione sostanziale. La legalità sostanziale che il nuovo Codice promuove non è in contrasto con il principio di risultato, ma uno strumento per conseguirlo con trasparenza e proporzionalità.
Peraltro, la soluzione della Plenaria non reca alcun pregiudizio alle finanze dell’ANAC, dal momento che la Stazione Appaltante incontra un vero e proprio divieto legale di valutare l’offerta finché il contributo non è versato, fermo restando che l’Anac, nell’esercizio delle proprie funzioni, ben può predisporre meccanismi che – con l’ausilio delle nuove tecnologie – consentano di verificare in tempi celeri se siano stati effettuati i dovuti pagamenti e di introdurre regole per la velocizzazione della fase del soccorso istruttorio.
In tal modo si evita l’esclusione per un mero formalismo e si preserva l’efficienza procedurale, prevedendo che il pagamento deve risultare prima dell’apertura delle buste.
La sentenza rappresenta un esempio della attuazione del nuovo modello di amministrazione orientata al risultato ed è interessante vedere come si supera il formalismo senza rinunciare alla legalità, valorizzando al contempo l’effettività e la funzione sostanziale della procedura di gara.
4. L’Accordo UE-Mercosur tra liberalizzazione commerciale e protezionismo agricolo: Il nodo delle clausole di salvaguardia a cura di Agnese Trani
Nel dicembre dello scorso anno, dopo più di vent’anni di negoziati, è stato firmato a Montevideo l’accordo di cooperazione economica e libero scambio tra l’Unione europea e il Mercosur (Mercado Común del Sur), con l’obiettivo di promuovere l’integrazione economica di paesi che rappresentano un PIL di circa 20 trilioni di dollari e oltre 700 milioni di consumatori.
L’accordo, ancora in fase di ratifica, prevede che nell’arco di dieci anni i paesi del Mercosur (Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay) liberalizzino progressivamente il 90% delle importazioni di beni industriali dall’UE e il 93% dei prodotti agricoli, con l’obiettivo di ridurre barriere tariffarie e non tariffarie e di promuovere commercio e investimenti in settori strategici.
I paesi sudamericani si impegnano nel rispetto dell’Accordo di Parigi sul clima (di cui il Mercosur non è parte) e si obbligano al raggiungimento dei livelli di tutela dei diritti comunitari, con particolare accento sui diritti dei lavoratori. Quanto all’UE, l’accordo ridurrà i dazi su prodotti strategici, rendendo più resilienti le catene di fornitura. La misura prevede inoltre la tutela di circa 357 indicazioni geografiche europee, di cui 57 italiane.
L’accordo UE-Mercosur punta a rafforzare la cooperazione tra le due aree attraverso due pilastri: un dialogo politico più solido e una progressiva e reciproca liberalizzazione del commercio.
A ciò si aggiunge l’impatto che potrebbe avere sul perseguimento degli obiettivi dell’Agenda 2030, programma d’azione globale adottato dalle Nazioni Unite nel 2015; in particolare, potrebbe influenzare direttamente il Goal 2 (sconfiggere la fame e promuovere l’agricoltura sostenibile), incidendo considerevolmente sulle superfici agricole destinate al biologico.
Sul piano geopolitico, l’accordo risulterebbe strategico, potendo rappresentare una delle aree di libero scambio più grandi al mondo e una risposta al nuovo protezionismo globale alimentato dall’Amministrazione Trump e alla penetrazione di altri attori globali in una regione con cui si hanno profonde relazioni culturali ed economiche.
Con riferimento specifico al settore agroalimentare, l’accordo suscita particolare allarme. Ciò che spaventa gli agricoltori europei è il complesso percorso di adeguamento negli standard produttivi tra i due continenti; il timore si cela nel rischio che alcuni comparti agricoli domestici si troverebbero a confrontarsi con prodotti sudamericani attualmente ottenuti con meccanismi e vincoli produttivi meno rigorosi in termini di sicurezza alimentare.
L’accordo desta ancor maggiori preoccupazioni tra i produttori di alimenti biologici certificati. In assenza di un adeguamento degli standard, la produzione biologica rischia infatti di subire danni ancor più significativi rispetto all’agricoltura tradizionale, a causa della maggiore complessità e onerosità dei processi imposti dalle normative europee per l’ottenimento delle certificazioni. A ciò si aggiunge l’assenza di un regime di equivalenza tra le certificazioni biologiche dei due blocchi.
Così come si oppone parte del blocco europeo, si vede resistenza da parte di alcuni movimenti sociali dell’America Latina che sostengono che l’accordo avrà un impatto negativo sulle comunità contadine e sulla loro sovranità alimentare, favorendo invece le grandi aziende di monocoltura per l’esportazione.
Tra i paesi membri dell’Unione quello che storicamente mostra la maggiore resistenza al raggiungimento dell’intesa è senz’altro la Francia; all’annuncio della presidente della Commissione Ursula von der Leyen sul via libera ai rapporti con il Mercosur, l’Eliseo ha reagito dichiarando come l’accordo rimanesse inaccettabile nella forma raggiunta. L’opposizione permane (e risulta più che mai radicata) nonostante le modifiche già approntate all’atto, tanto volute dalla Francia e riguardanti l’adeguamento agli standard ambientali e l’impegno dei paesi del Mercosur in materia di deforestazione.
Le preoccupazioni per l’impatto sull’agricoltura sono al centro della resistenza francese che si pone in prima linea per tentare un blocco dell’accordo, coadiuvata da Paesi Bassi e Polonia, in attesa dell’appoggio italiano che risulta ancora incerto.
Per comprendere appieno il peso politico di queste resistenze, è utile richiamare brevemente il quadro giuridico europeo in materia di accordi internazionali.
Dal punto di vista giuridico, l’accordo UE–Mercosur rientra nell’ambito della competenza esterna dell’Unione europea, disciplinata dagli articoli 216 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). L’articolo 218 stabilisce le procedure per la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali, attribuendo alla Commissione la proposta e al Consiglio dell’Unione europea la competenza a concludere formalmente tali atti, previa approvazione del Parlamento europeo.
Questo assetto istituzionale giustifica il ruolo centrale del Consiglio nella fase decisionale e spiega l’importanza delle dinamiche tra gli Stati membri nella ratifica dell’intesa con il Mercosur. Inoltre, trattandosi con ogni probabilità di un accordo misto, contenente disposizioni che incidono anche sulle competenze degli Stati, sarà necessaria anche la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali, aggiungendo un ulteriore livello di complessità procedurale.
Nei primi giorni di aprile la Francia ha convocato un incontro tra dieci Stati membri dell’Unione europea per discutere dell’accordo commerciale, ribadendo profonde perplessità in merito all’attuale formulazione ma concedendo qualche spiraglio di apertura.
Secondo quanto riferito dall’ufficio del ministro per l’Europa francese, Benjamin Haddad, nel corso di una videoconferenza con gli altri Stati membri, è stata sostenuta l’opportunità di inserire nel testo dell’accordo una clausola di salvaguardia automatica (emergency brake) sui prodotti agricoli, in grado di sospendere temporaneamente e automaticamente le importazioni in presenza di squilibri significativi. La clausola proposta, definita come una sorta di ‘freno di emergenza’, avrebbe carattere automatico e verrebbe attivata in presenza di un aumento improvviso delle importazioni tale da destabilizzare specifici mercati agricoli europei. L’operare della clausola diverrebbe automatico al superamento di predeterminate soglie quantitative.
Bisogna sottolineare come l’accordo contenga già una clausola generale di salvaguardia, ritenuta insufficiente dalla Francia perché di difficile e lenta attivazione e inefficace in caso di crisi improvvisa. Si tratta di una misura emergenziale attivabile, per un periodo massimo di due anni, qualora le importazioni di un prodotto a condizioni preferenziate siano aumentate in maniera tale da provocare o minacciare di provocare un grave pregiudizio all’industria nazionale della parte o delle parti firmatarie importatrici. Le critiche mosse contro la stessa ruoterebbero attorno all’intrinseca inefficienza temporale che la caratterizza: il procedimento di attivazione richiede, infatti, un impulso degli Stati parte; oltretutto, una volta richiesta, potrà essere messa in campo solo all’esito di lungaggini amministrative quali indagini e istruttorie. È previsto un termine massimo di un anno dall’atto di pubblicazione dell’avvio dell’indagine per giungere alla conclusione della stessa, prorogabile e non di certo capace di fronteggiare una situazione emergenziale nell’immediato.
Un voto favorevole della Francia in Consiglio dipenderà dall’inserimento nell’accordo di una misura di intervento più immediata e concreta. L’Eliseo sembra essersi ispirato a un meccanismo analogo di recente introduzione nelle norme commerciali straordinarie applicabili all’Ucraina previste nel Regolamento (UE) 2024/1392, relativo a misure di liberalizzazione degli scambi. L’art. 4 dell’accordo prevede, oltre a meccanismi di salvaguardia che richiedono lunghe istruttorie, inchieste e criteri discrezionali, le c.d. misure commerciali autonome (ATMs). Queste si configurano come clausole di salvaguardia predeterminate ed automatiche applicabili a 7 prodotti agricoli, attivabili nel momento in cui i volumi di importazione raggiungano una media annuale predeterminata. Il raggiungimento delle soglie permette alla misura di scattare in automatico; dopodiché la Commissione ha un termine di 14 giorni per reintrodurre la relativa quota tariffaria prevista dal DCFTA.
In Ucraina sono già state utilizzate sulle importazioni di miele e stanno funzionando.
L’incontro voluto dalla Repubblica francese rappresenta quindi un tentativo per il raggiungimento di una soluzione compromissoria con l’esecutivo UE; in un momento in cui l’accesso a nuovi mercati latinoamericani potrebbe offrire un’alternativa strategica agli Stati Uniti per le esportazioni europee.
La Commissione ha, però, ripetutamente negato la possibilità di riaprire negoziati sul testo. Anche se la Francia ha ricevuto un certo sostegno da Paesi Bassi, Austria, Irlanda, Polonia e Ungheria, la sua capacità di creare una minoranza di blocco al Consiglio dell’UE rimane incerta. Sarebbero necessari quattro Stati membri, che rappresentino il 35% della popolazione europea; con l’attuale coalizione si raggiungerebbe una quota attorno al 32%.
La coalizione francese necessita del voto contrario di un altro grande Stato membro e l’Italia, anche se tentennante, continua ad essere il perfetto candidato.
La posizione del Governo italiano risulta fortemente contraddittoria: mentre alcuni settori della maggioranza hanno sottolineato l’importanza strategica dell’accordo, il Ministro dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste Francesco Lollobrigida ha più volte affermato che l’accordo, così com’è, non è condivisibile e la stessa Presidente del Consiglio dei ministri ha dichiarato che in assenza di un riequilibrio è da escludere un voto favorevole in sede di ratifica. In vista dei passaggi necessari alla finalizzazione dell’accordo è, perciò, cruciale chiarire la posizione italiana.
Per trovare un esito alla vicenda si dovranno, con molta probabilità, attendere diversi mesi; una fonte giornalistica degli inizi di questo mese racconta, infatti, come l’accordo sia stato rimandato, o addirittura sospeso, nonostante fosse pronto per la ratifica degli Stati membri per inizio luglio. Anche se il testo era stato rivisto dal servizio legale della Commissione e tradotto nelle 24 lingue ufficiali, pare che la presidente Ursula von der Leyen abbia deciso di ritardarlo.
5. Sull’esclusione degli operatori economici di paesi non firmatari dell’Accordo sugli Appalti Pubblici a cura di Riccardo Zinnai
Il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 2 maggio 2025, n. 3721 (Pres. Caringella, Est. Perrelli) si è pronunciato sull’esclusione degli operatori economici che appartengono ai Paesi non firmatari dell’Accordo sugli Appalti Pubblici (AAP), che costituisce l’allegato IV dell’Accordo di Marrakech, istitutivo dell’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Nel caso di specie, la società Sitcar Mobility Vehicles è stata esclusa da una gara europea indetta dall’Agenzia Campana Mobilità Infrastrutture e Reti-operatività (ACaMIR) per l’aggiudicazione di un accordo quadro per la fornitura in acquisto di 141 autobus. Participando per il primo dei cinque lotti in cui era suddivisa la gara, l’appellante ha dichiarato di avvalersi dell’ausiliaria Higer Bus Company LTD. Quest’ultima società ha sede nella Repubblica popolare cinese, la quale non è firmataria dell’AAP. Con l’atto di appello al Consiglio di Stato, la Sitcar ha inteso impugnare la sentenza del TAR Campania, sez. I, n. 5876/2024 che ha ritenuto legittimo il provvedimento di esclusione. Nella prospettazione dell’appellante, la sentenza di primo grado sarebbe erronea poiché, in assenza di un divieto assoluto per le imprese aventi sede in Stati non firmatari dell’AAP di partecipare alle procedure di appalto pubblico, non sarebbe ammissibile prevedere ulteriori cause di esclusione. Ciò sarebbe, infatti, in violazione del principio di tassatività di quest’ultime per come enunciato nell’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023. Inoltre, la Sitcar ha sostenuto che non potesse ritenersi operante un meccanismo di eterointegrazione di quanto previsto nel bando.
Si è costituita in giudizio concludendo per il rigetto dell’appello l’ACaMIR insieme alla controinteressata Pagliani Service s.r.l., la quale ha evidenziato che nel bando si fosse scelto di riservare la partecipazione alla gara alle imprese dell’Unione europea. Pertanto, ad avviso della controinteressata, un’eventuale pronuncia di annullamento avrebbe potuto condurre esclusivamente alla riedizione dell’intera procedura. È stato anche chiesto al Consiglio di Stato di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea per chiarire se prevedere che le stazioni appaltanti inseriscano espressamente nel bando di gara una clausola escludente gli operatori economici di paesi terzi che non hanno sottoscritto accordi di reciprocità sia in contrasto con gli artt. 43 e 86 della Direttiva 2014/25/UE. Inoltre, era interesse della controinteressata che venisse sottoposto alla CGUE l’ulteriore quesito circa la compatibilità con detti articoli della direttiva sugli appalti nei settori speciali di una normativa nazionale che non preveda l’esclusione qualora l’impresa sia semplicemente ausiliaria.
La Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto di accogliere l’appello della società originariamente esclusa, ritenendolo fondato.
Ripercorrendo i fatti di causa, il Collegio ha ricordato che l’art. 5.1.6. del bando affermava che l’appalto non fosse soggetto alla normativa dell’AAP. Tuttavia, in data 11.09.2024 veniva reso il chiarimento n.24 con cui la stazione appaltante, rifacendosi alle conclusioni dell’Avvocato generale della CGUE nella causa C-266/22, riteneva che fosse vietata la partecipazione delle imprese cinesi, pur se in vesti di ausiliarie. Conseguentemente, il 26.09.2024 veniva disposta l’esclusione della società Sitcar Mobility Vehicles poiché aveva inteso avvalersi della società cinese Higher Bus Company Ltd. Il TAR Campania riteneva l’esclusione legittima poiché il bando doveva ritenersi etero-integrato dalle disposizioni escludenti previste dalla disciplina europea e nazionale.
Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ritenuto di non condividere i principi di diritto enunciati dal giudice di prime cure, anche tenendo conto di quanto era stato affermato dalla CGUE nella sentenza del 22.10.2024 relativa proprio alla causa C-266/22, nella quale l’Avvocato generale aveva reso l’opinione citata dall’Amministrazione appellata. La Corte ha affermato il principio per il quale gli operatori di paesi non sottoscrittori dell’AAP possono essere esclusi o, comunque, essere ammessi agli appalti ma senza poter esigere la parità di trattamento prevista dalle direttive europee. Inoltre, qualora l’Unione non abbia adottato un atto di portata generale che abbia l’effetto di ammettere, escludere o prevedere adeguamenti di punteggio per operatori di detti paesi non sottoscrittori l’APP, tali competenze spettano alla stazione appaltante. Infine, eventuali doglianze potranno essere esaminate solo alla luce del diritto nazionale.
Alla luce di quanto già statuito dalla CGUE, il Consiglio di Stato ha ritenuto di non procedere ad un ulteriore rinvio pregiudiziale, disattendo la richiesta espressa di una delle parti.
Sviluppando il proprio ragionamento, la Sezione ha ritenuto che un operatore economico di un paese terzo e non firmatario dell’AAP possa certamente essere escluso dalla singola stazione appaltante. Tuttavia, contrariamente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado, l’esclusione non può ricavarsi da norme di carattere generale. Infatti, il diritto dell’Unione europea si limita ad affermare che la partecipazione degli operatori economici di cui si discute non è garantita. Quanto affermato non significa però che l’esclusione sia imposta.
Pertanto, l’esclusione disposta nel caso di specie è stata ritenuta illegittima dal giudice d’appello. Pronunciandosi sull’effetto conformativo della propria statuizione, il Collegio ha precisato che l’annullamento dell’esclusione per difetto di motivazione non pregiudica il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi sull’esclusione, nel rispetto di quanto affermato dalla sentenza.
Il Collegio, inoltre, ha ritenuto che non vi fossero i presupposti per pronunciarsi sul risarcimento del danno poiché le operazioni di gara sarebbero dovute essere necessariamente rinnovate e non era stato dimostrato che l’appellante avesse titolo – almeno astrattamente – all’aggiudicazione.
Infine, le spese sono state compensate per via della complessità della questione sottesa alla lite.
Questa pronuncia è di particolare interesse poiché consente di cogliere i meccanismi di interazione tra le normative che appartengono a livelli diversi dell’ordinamento giuridico. Infatti, gli accordi internazionali del WTO impongono il rispetto del principio del trattamento nazionale e di non discriminazione per le imprese degli Stati firmatari. Nel diritto dell’Unione europea si prevede specularmente la possibilità per la stazione appaltante di escludere o, comunque, prevedere una diversità di trattamento per gli operatori economici che, invece, sono riferibili a Stati non firmatari. Infine, il diritto nazionale deve rispettare la previsione europea per la quale l’esclusione è disposta dalla stazione appaltante e, inoltre, ha inteso rimarcare la tassatività delle cause di esclusione.
Pertanto, la pronuncia della Quinta Sezione chiarisce che l’esclusione della società appellante è illegittima poiché non effettuata in applicazione di una specifica previsione del bando che, tuttavia, si sarebbe potuta legittimamente inserire.
6. La struttura amministrativa della nuova Autorità antiriciclaggio europea a cura di Veronica Mazzillo
Con il regolamento UE 2024/1620 è prevista l’istituzione di una nuova agenzia europea in tema di contrasto al fenomeno del riciclaggio e finanziamento del terrorismo: Anti-money Laundering autority, AMLA. La struttura amministrativa della nuova agenzia europea prevista dal regolamento prevede la presenza: di un consiglio generale, di un comitato esecutivo, di un presidente dell’Autorità, di un direttore esecutivo e di una commissione amministrativa del riesame (art.56). Il consiglio generale si compone alternativamente, a seconda delle funzioni che deve adempiere, in “composizione di supervisione” o in “composizione FIU”. Rispettivamente, la prima prevede la presenza: “a) il presidente dell’Autorità, avente diritto di voto; b) i capi delle autorità di supervisione dei soggetti obbligati in ogni Stato membro, aventi diritto di voto; c) un rappresentante della Commissione, senza diritto di voto” (art.57). In tale composizione il consiglio adotta le decisioni relative al presente regolamento, nonché fornisce pareri definendo termini e procedure, in accordo con il comitato esecutivo (art.60). Diversamente, in composizione FIU, il regolamento prevede: “a) il presidente dell’Autorità, avente diritto di voto; b) i capi delle FIU, aventi diritto di voto; c) un rappresentante della Commissione, senza diritto di voto. Ciascuna FIU nomina al suo interno un supplente di alto livello che può sostituire il capo della FIU di cui al primo comma, lettera b), in caso di impedimento a partecipare di tale persona” (art.57). L’organo, essenziale nei rapporti tra le FIU nazionali, esprime pareri, raccomandazioni, orientamenti e decisioni. Nell’una e nell’altra composizione vota progetti di norme di regolamentazione e di attuazione, nonché esprime pareri in merito ai progetti di decisione del comitato esecutivo (art.60). L’organo agisce, a prescindere dalla sua composizione, in funzione in piena indipendenza, senza seguire le istruzioni da altri organi, stati o istituzioni (art.59). Il comitato esecutivo è composto: a) il presidente dell’Autorità; b) cinque membri a tempo pieno, compreso il vicepresidente. Quando il comitato esecutivo svolge i compiti di cui all’articolo 64, paragrafo 4, lettere da a) a l), un rappresentante della Commissione è autorizzato a partecipare alle discussioni e ha accesso solo ai documenti relativi a tali compiti. Il direttore esecutivo partecipa alle riunioni del comitato esecutivo senza diritto di voto. (art.63). Esso agisce quale organo esecutivo dell’Autorità. Adotta le decisioni indirizzate ai soggetti obbligati selezionati nonché alle singole autorità pubbliche, salvo quelle che devono essere prese dal consiglio generale. Tra i suoi compiti e funzioni sicuramente un ruolo fondamentale è assegnato alla definizione della programmazione annuale e pluriennale che individua obbiettivi dettagliati e risultati attesi (art.65). Il presidente dell’Autorità viene selezionato attraverso una procedura di selezione aperta, tra uno spettro di candidati, in base “ai meriti, alle competenze, alle conoscenze, all’integrità, al prestigio e all’esperienza in materia di AML/CFT” (art.68). Esso agisce quale rappresentante di AMLA, a cui compete la predisposizione dei lavori degli organi dell’autorità (art.69). La procedura di selezione aperta è prevista anche per la nomina e selezione del direttore esecutivo (art.70). Ad esso spettano i poteri di gestione dell’attività quotidiana dell’autorità che realizza tramite l’adozione delle misure necessarie per il funzionamento generale. Infine, la commissione amministrativa del riesame, a norma dell’art.72 e seguenti, è incaricata “di procedere al riesame amministrativo interno delle decisioni adottate dell’Autorità nell’esercizio dei suoi poteri”. La commissione si compone di cinque persone altamente qualificate e due supplenti, nominati dal consiglio generale con un mandato di cinque anni, soggetti a possibili proroghe. Analizzata brevemente la governance e struttura amministrativa interna dell’Autorità, interessante è l’inquadramento dei poteri di vigilanza che AMLA potrà esercitare sul fronte europeo e dei singoli stati nazionali. L’autorità, a norma dell’art.5 del regolamento istitutivo, sarà munita di poteri di vigilanza diretta in tema di contrasto al fenomeno del riciclaggio e finanziamento del terrorismo (AML/CFT). L’esercizio di tali poteri mira a garantire di poter accertare la conformità dei soggetti obbligati selezionati alle normative in tema di AML/CFT. L’autorità dovrà quindi adempiere ad una verifica dell’attività realizzata da tali soggetti, promuovendo l’applicazione di misure amministrative nonché l’esercizio di poteri sanzionatori. L’approccio, basato sul rischio relativo all’attività svolta dai soggetti vigilati, dovrà quindi misurarsi in rapporto all’effettive vulnerabilità degli stessi. Ai soggetti obbligati selezionati, si aggiungeranno poi coloro che abbiano realizzato violazioni di gravi entità o sistemiche in tema AML/CFT. In tal caso, se le misure attuate a livello nazionale risultano inappropriate o le informazioni sulle attività intraprese non vengono fornite, ad AMLA è riconosciuto il potere di avocazione della vigilanza diretta su tali soggetti (art.32 reg.2024/1620). A norma dell’art.16 del citato regolamento, è possibile individuare la possibilità di ricorre all’esercizio di poteri congiunti. È infatti prevista l’istituzione di “gruppi di supervisione congiunti” per ogni soggetto obbligato selezionato. Ognuno di essi è composto “da personale dell’Autorità e dei supervisori del settore finanziario competenti per la supervisione del soggetto obbligato selezionato a livello nazionale. I membri del gruppo di supervisione congiunto sono nominati conformemente al paragrafo 4 e lavorano sotto il coordinamento di un membro del personale designato dell’Autorità (“coordinatore del gruppo di supervisione congiunto”)”. Per quanto riguarda la vigilanza indiretta, i compiti di AMLA saranno principalmente diretti all’esecuzione di valutazioni periodiche delle attività dei supervisori (art.5 e art.30). Essa adempierà la conduzione di valutazioni delle attività svolte delle autorità di vigilanza nel settore non finanziario (art. 5 e art. 35), nonché un ruolo di supporto, di coordinatore e di arbitro tra i supervisori nazionali (art. 5). Inoltre, i supervisori finanziari dovranno notificare ad AMLA quando la situazione di qualsiasi entità obbligata non selezionata si deteriori in modo significativo. Ciò riguarda in particolare il caso in cui il deterioramento si verifichi in modo tale da poter avere un impatto negativo su diversi Stati membri o sull’Unione nel suo complesso (art. 32). In caso di violazione dei requisiti AML da parte di un’entità non selezionata, AMLA potrebbe invitare il supervisore nazionale ad agire. Se il supervisore nazionale non risponde, l’Autorità può chiedere alla Commissione di concedere il permesso di vigilare sull’entità per un periodo limitato (art. 32). Una richiesta di vigilanza diretta di entità non conformi da parte di AMLA può anche provenire dal supervisore nazionale (art. 19 e art. 5). Inoltre, il Regolamento prevede una procedura in caso di fallimenti sistematici della vigilanza (art. 34), che può portare all’emissione di un “parere formale” da parte della Commissione che richiede al supervisore di conformarsi al diritto dell’Unione (art. 34 e art. 35). Per quanto riguarda le autorità di vigilanza nel settore non finanziario, AMLA può indagare su possibili violazioni dei regolamenti AML da parte dei supervisori non finanziari (art. 32). Se l’autorità di vigilanza non si conforma, ciò può portare ad un avvertimento che dettaglia le violazioni e identifica le misure da attuare (art. 37). L’avvertimento è indirizzato ai supervisori omologhi in altri Stati membri o, se il supervisore è un organismo di autoregolamentazione, alla sua autorità pubblica (art. 37). Infine, interessante è l’istituzione di un Meccanismo di sostegno e coordinamento delle FIU nazionali (art. 39). In virtù del principio di leale cooperazione, che guida l’azione amministrativa europea ed il coordinamento con le autorità nazionali di settore, esso garantisce lo svolgimento di analisi congiunte. Al fine di migliorare l’efficienza delle FIU nazionali, AMLA si farà garante del coordinamento informativo ed operative tra di esse. La ratio di tale scelta del legislatore europeo si trova nella consapevolezza che il fenomeno del riciclaggio sia spesso un fenomeno cross-border che richiede la condivisione di strumenti ecompetenze tra gli stati nazionali.