10 novembre 2026

a cura di Giorgia Fratturato

Può uno Stato espellere verso il Paese d’origine una persona alla quale abbia revocato lo status di rifugiato perché ritenuta una minaccia grave per la società? E, soprattutto, chi deve accertare che il ritorno non la esponga nuovamente alle persecuzioni dalle quali era stata originariamente protetta?

Sono queste le questioni al centro dell’ordinanza del Conseil d’État francese del 10 novembre 2025, n. 509065, pronunciata in sede di référé-liberté. Dietro una vicenda individuale di espulsione si intravede però un problema più ampio: il rapporto tra l’esercizio del potere amministrativo in materia migratoria e i limiti derivanti dalla Convenzione di Ginevra, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La pronuncia in questione non va a risolvere il conflitto tra sicurezza pubblica e diritto d’asilo attraverso un divieto assoluto di intervento dell’amministrazione. Al contrario, riconosce che il potere di espulsione può continuare a esistere, ma ne sottopone l’esercizio a rigorosi limiti sostanziali e procedurali. Gli obblighi internazionali di tutela dei diritti fondamentali finiscono così per incidere direttamente sull’azione amministrativa, orientandone l’istruttoria e la decisione finale e fornendo, al tempo stesso, parametri per il controllo esercitato dal giudice.

Nel caso di specie il ricorrente, cittadino della Repubblica democratica del Congo, era entrato in Francia nel 2007. Nel 2009 la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) gli aveva riconosciuto lo status di rifugiato e, successivamente, l’autorità prefettizia gli aveva rilasciato una carta di residente.

La situazione cambia molti anni dopo. Nel 2021 l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) decide di revocargli lo status di rifugiato, ritenendo integrati i presupposti previsti dal diritto francese per le persone condannate per reati di particolare gravità e la cui presenza costituisca una minaccia grave per la società. La decisione viene confermata dalla CNDA il 6 dicembre 2022.

Seguono due provvedimenti prefettizi: il 24 novembre 2023 viene disposta l’espulsione dal territorio francese; il 27 settembre 2024 viene individuata nella Repubblica democratica del Congo la destinazione dell’allontanamento. Nel settembre 2025, in vista della sua concreta esecuzione, l’interessato viene collocato in rétention administrative.

La contestazione delle misure volte a dare esecuzione all’espulsione porta quindi la vicenda davanti al giudice amministrativo. Dopo il rigetto della domanda da parte del Tribunal administratif de Rennes, il ricorrente si rivolge al Conseil d’État utilizzando il référé-liberté disciplinato dall’art. L. 521-2 del Code de justice administrative. Stando allo stesso articolo, in presenza dell’urgenza, il giudice può ordinare le misure necessarie alla salvaguardia di una libertà fondamentale quando l’amministrazione vi abbia arrecato, nell’esercizio dei propri poteri, una lesione grave e manifestamente illegittima. Nella controversia interviene anche La Cimade, associazione impegnata nella tutela dei diritti degli stranieri, che sostiene le ragioni del ricorrente e invita il Conseil d’État a effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Il ricorrente contesta soprattutto un punto: la perdita dello status di rifugiato non avrebbe comportato la perdita della sua qualità di rifugiato e l’amministrazione non avrebbe adeguatamente valutato i rischi derivanti dal ritorno nel Paese d’origine. Solleva inoltre il problema della riservatezza delle informazioni connesse alla domanda d’asilo e dei contatti dell’amministrazione francese con le autorità consolari congolesi.

Status e qualità di rifugiato non sono però la stessa cosa ed è proprio su questa distinzione, tra statut de réfugié e qualité de réfugié che si costruisce l’intero ragionamento del Conseil d’État.

Lo status indica la posizione giuridica formalmente riconosciuta dall’autorità pubblica e l’insieme delle protezioni che ad essa si collegano. La qualità di rifugiato, invece, dipende dalla sussistenza delle condizioni sostanziali indicate dalla Convenzione di Ginevra.

Il riconoscimento dello status di rifugiato ha quindi natura meramente dichiarativa, e non costitutiva o concessoria: esso accerta la qualità di rifugiato in presenza dei relativi presupposti, previsti dall’art. 1 della Convenzione di Ginevra del 1951. Conseguentemente, neppure la revoca dello status per ragioni di sicurezza significa necessariamente che siano cessate le circostanze che rendono quella persona un rifugiato.

Questo principio era stato chiarito dalla Corte di giustizia nella sentenza M e.a. del 14 maggio 2019, relativa alle cause riunite C-391/16, C-77/17 e C-78/17. La Corte ha riconosciuto la possibilità per gli Stati membri di revocare o rifiutare lo status di rifugiato nei casi previsti dalla direttiva 2011/95/UE per ragioni connesse alla sicurezza o alla particolare pericolosità dell’interessato, precisando però che tale revoca non cancella automaticamente la qualità sostanziale di rifugiato e i diritti che continuano a derivarne.

Ed è esattamente ciò che accade nel caso di specie: il ricorrente ha perso lo status, ma conserva la qualità di rifugiato. La distinzione non è terminologica. Determina quali poteri l’amministrazione possa esercitare e soprattutto a quali condizioni possa farlo.

L’art. 33 della Convenzione di Ginevra stabilisce il principio di non-refoulement, vietando in linea generale di respingere o espellere un rifugiato verso un territorio nel quale la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate.

La stessa Convenzione ammette tuttavia alcune eccezioni, tra le quali il caso del rifugiato che costituisca un pericolo per la sicurezza del Paese oppure che, a seguito di una condanna definitiva per un reato particolarmente grave, rappresenti un pericolo per la comunità.

Anche quando l’eccezione prevista dalla Convenzione di Ginevra potrebbe astrattamente essere invocata, rimangono però operativi l’art. 3 CEDU e gli artt. 4 e 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che impediscono l’allontanamento verso un Paese nel quale la persona corra un rischio reale di essere sottoposta a tortura o a trattamenti inumani o degradanti.

La Corte di giustizia aveva già precisato in M e.a. che uno Stato membro non può utilizzare le eccezioni al principio di non-refoulement per allontanare una persona quando sussistano motivi seri e comprovati per ritenere che nel Paese di destinazione essa sarebbe esposta a trattamenti vietati dagli artt. 4 e 19 della Carta.

La conseguenza è significativa: la pericolosità sociale non elimina la protezione contro tortura e trattamenti inumani o degradanti e quindi la questione decisiva diventa capire chi stabilisce se questo rischio esiste.

Nella pronuncia in questione, il Conseil d’État ricorda anzitutto la regola generale secondo cui spetta allo straniero che contesta l’allontanamento fornire elementi seri per dimostrare che l’esecuzione della misura lo esporrebbe a un rischio reale di trattamento contrario all’art. 3 CEDU o agli artt. 4 e 19 della Carta.

Ma la qualità di rifugiato modifica l’intensità dell’accertamento richiesto.

Il riferimento centrale è la sentenza K.I. c. Francia, pronunciata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo il 15 aprile 2021. Strasburgo aveva ritenuto incompatibile con l’art. 3 CEDU l’allontanamento di una persona (cittadino di origine russa) alla quale fosse stato revocato lo status di rifugiato se le autorità non avessero previamente effettuato una valutazione completa e aggiornata del rischio effettivamente esistente nel Paese d’origine.

Il Conseil d’État aveva trasformato questo principio in uno standard amministrativo particolarmente chiaro nella decisione del 28 marzo 2022, n. 450618: chi ha perso lo status ma conserva la qualità di rifugiato può essere allontanato soltanto quando l’amministrazione, dopo un “examen approfondi de sa situation personnelle”, che tenga particolarmente conto di tale qualità, possa concludere che non esista il rischio di trattamenti vietati.

Lo stesso standard viene applicato al caso in questione visto che L’interessato era stato riconosciuto rifugiato nel 2009 a causa dei timori di persecuzione politica collegati alle attività del padre, assassinato nel 2007, a sostegno di un esponente dell’opposizione nella Repubblica democratica del Congo.

Nel corso del giudizio cautelare, però, l’amministrazione produce elementi relativi all’evoluzione della situazione politica nel Paese.

Secondo quanto valorizzato dal Conseil d’État, la personalità politica alla quale era stato vicino il padre del ricorrente non era più considerata un oppositore del regime, ma partecipava ormai alle istituzioni governative; inoltre non emergevano elementi sufficienti per ritenere che i suoi sostenitori continuassero a essere minacciati.

Il giudice considera quindi effettuato, allo stato dell’istruttoria, l’esame approfondito richiesto dalla giurisprudenza.

Il ricorrente, inoltre, non aveva fornito elementi ulteriori capaci di dimostrare l’esistenza di un rischio reale, serio e attuale di persecuzione politica o di altri trattamenti contrari all’art. 3 CEDU o agli artt. 4 e 19 della Carta.

Il Conseil d’État rigetta quindi il ricorso, senza ritenere necessario pronunciarsi sulla condizione dell’urgenza né sottoporre alla Corte di giustizia la questione pregiudiziale proposta da La Cimade. Non ravvisa, nello stato dell’istruttoria, una lesione grave e manifestamente illegittima del diritto d’asilo.

Alla luce della decisione la Convenzione di Ginevra, la CEDU e la Carta non operano soltanto come fonti esterne capaci di vietare una determinata condotta dello Stato, ma penetrano nel procedimento amministrativo e ne modificano gli obblighi.

L’amministrazione deve:

• considerare specificamente la qualità di rifugiato;
• ricostruire le ragioni che avevano originariamente giustificato la protezione;
• verificare se quelle circostanze siano ancora attuali;
• esaminare l’evoluzione concreta del Paese di destinazione;
• valutare gli elementi individuali forniti dall’interessato;

e soltanto al termine di questa istruttoria stabilire se l’allontanamento possa essere eseguito.

Il controllo del giudice amministrativo cambia conseguentemente intensità. Il giudice non si limita a verificare astrattamente l’esistenza del potere di espulsione: verifica se il potere sia stato esercitato attraverso un’istruttoria adeguata alla particolare posizione dell’interessato.

È in questo senso che il principio del non-refoulement diventa anche un limite procedurale al potere amministrativo.