10 novembre 2026
a cura di Benedetta Mastrantoni
Con la sentenza 31 luglio 2026, n. 7, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata in materia di ordinanze di ripristino, risolvendo il contrasto interpretativo relativo all’effetto sospensivo, e non interruttivo, prodotto da un provvedimento giurisdizionale favorevole sul termine di novanta giorni previsto per ottemperare all’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001.
La statuizione dell’Adunanza Plenaria viene preceduta da articolate vicende processuali.
Nel caso di specie, il Comune di Monfalcone ha adottato un’ordinanza di ripristino da eseguirsi entro novanta giorni dalla notifica, decorrenti dal 25 novembre 2023, nei confronti di un’associazione che utilizzava stabilmente un immobile come luogo di culto e di preghiera.
Tale utilizzo, secondo l’Amministrazione, si poneva in contrasto con i titoli edilizi, configurando un mutamento di destinazione d’uso in variazione essenziale ed un aumento del carico urbanistico.
Avverso tale ordinanza, l’associazione ha proposto ricorso dinanzi al TAR Friuli-Venezia Giulia, che, ritenendolofondato, lo ha accolto annullando l’ordinanza di ripristino.
Tale pronuncia è stata però riformata in appello dal Consiglio di Stato.
A seguito dell’accertamento della persistente inosservanza dell’ordinanza di ripristino, il Comune di Monfalcone ha disposto l’acquisizione gratuita dell’immobile al proprio patrimonio indisponibile attraverso un’ordinanza di acquisizione.
L’associazione ha impugnato anche tale provvedimento dinanzi al TAR, il quale ha respinto il ricorso.
Avverso tale decisione l’associazione ha proposto appello sostenendo che l’annullamento dell’ordinanza di ripristino originariamente disposto dal TAR, nonostante la riforma in appello, avesse efficacia ex tunc, e che avesse, pertanto, interrotto la decorrenza del termine.
Di contro, il Comune ha sostenuto l’efficacia sospensiva del termine, eccependo inoltre che, nel caso di specie, quest’ultimo fosse già decorso prima dell’emissione della sentenza di primo grado, favorevole all’associazione.
La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva n. 656/2026, ha rimesso all’Adunanza Plenaria una serie di questioni, tra cui in particolare quella relativa agli effetti delle pronunce giurisdizionali favorevoli sul termine di novanta giorni.
Pur rilevando come la fattispecie concreta non si attagliasse perfettamente al quesito avanzato dalla Seconda Sezione, l’Adunanza Plenaria ha innanzitutto richiamato i principi di diritto già statuiti nella precedente Plenaria n. 16/2023.
In coerenza con questi ultimi: l’inottemperanza all’ordinanza entro il termine di novanta giorni comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, diverso rispetto a quello commesso con la realizzazione dell’abuso, che esige l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, salvo i casi in cui sia stata comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza o sia stata presentata medio tempore un’istanza di accertamento di conformità.
L’acquisto avviene ipso iure allo spirare del termine di novanta giorni, decorrente dalla notifica dell’ordinanza di demolizione e ripristino.
Sulla base di tali principi di diritto, l’Adunanza Plenaria ha inoltre chiarito che eventuali provvedimenti cautelari intervenuti dopo la scadenza del termine di novanta giorni non incidono sull’acquisizione al patrimonio comunale già avvenuta, e divengono logicamente irrilevanti e giuridicamente inefficaci a seguito di una sentenza che respinge definitivamente il ricorso, non configurandosi, nel caso di specie, alcuna lesione del principio di effettività della tutela giurisdizionale.
Viene esclusa altresì la sussistenza della lesione del principio di proporzionalità invocata dall’associazione, attraverso il richiamo alla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (tra cui, da ultimo, il ricorso n. 16803/2021 del 23 ottobre 2025, Ayala Flores c. Italia), secondo cui spetta all’interessato dimostrare la sussistenza di condizioni personali particolari che rendano sproporzionata la sanzione.
Nel caso di specie, l’associazione si è limitata a sostenere che la protezione assicurata dalla Costituzione al diritto di culto avrebbe imposto l’adozione di una misura differente rispetto all’acquisizione al patrimonio comunale. Il Collegio ha invece rilevato come anche il diritto di culto vada esercitato nel rispetto delle regole urbanistiche ed edilizie.
L’Adunanza Plenaria ha così enunciato un primo principio di diritto: il Comune diventa di diritto proprietario del bene oggetto dell’ordinanza di ripristino nel caso in cui il giudice amministrativo, dopo il decorso del termine, abbia emesso un provvedimento cautelare oppure una sentenza favorevole, seguita da una sentenza che abbia definitivamente respinto il ricorso.
Dopo essersi pronunciata sul caso concreto, l’Adunanza Plenaria ha affrontato il quesito di portata generale relativo alla natura interruttiva o sospensiva del termine di un provvedimento cautelare intervenuto prima della sua scadenza.
Sul punto, infatti, si contrappongono tradizionalmente due orientamenti giurisprudenziali.
Secondo quello maggioritario (ex plurimis, Cons. St., Sez. VI, 13 novembre 2020, n. 7013), un provvedimento cautelare favorevole o una sentenza di primo grado successivamente riformata determinano la sospensione del termine di novanta giorni, con la conseguenza che, una volta respinto definitivamente il ricorso, andrà computata solamente la frazione di tempo residua.
Di contro, secondo l’orientamento minoritario (cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. sic., parere 7 aprile 2025, n. 56), l’adozione di un provvedimento giurisdizionale favorevole comporta l’interruzione del termine, con la conseguenza che, in caso di esito sfavorevole del giudizio, il termine comincerà a decorrere ex novo, anche se già ampiamente decorso ovvero spirato.
Il Collegio ha accolto la tesi della sospensione ed enunciato il secondo principio di diritto, stabilendo che l’intervenuta pronuncia cautelare oppure una sentenza di primo grado favorevole al ricorrente comporta la sospensione del termine, che riprende, per il tempo residuo, dalla comunicazione di una pronuncia sfavorevole, ferma restando la verifica in concreto dell’esigibilità dell’esecuzione nel tempo rimasto e la possibilità di richiedere l’accertamento di conformità oppure una proroga per ottemperare all’ordine.
Le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato sono molteplici.
Innanzitutto l’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un fatto già compiuto, e solo una pronuncia definitiva di annullamento risulta idonea a far considerare l’omissione come mai avvenuta.
In secondo luogo, come previsto in generale dagli artt. 21-bis e 21-quater della l. n. 241/1990, il provvedimento amministrativo è di norma immediatamente esecutivo, salvo diverse disposizioni.
Infine, in base agli artt. 55 e segg. del c.p.a., nel caso in cui il ricorso venga respinto, il privato non può ottenere vantaggi ulteriori rispetto a quelli derivanti dalla funzione strumentale delle misure cautelari, ciò, a maggior ragione, nel caso di una misura cautelare favorevole al ricorrente, poi riformata.
Con l’adesione all’orientamento maggioritario, l’Adunanza Plenaria ha composto il contrasto giurisprudenziale relativo agli effetti dei provvedimenti giurisdizionali (cautelari o di merito) favorevoli sul termine di novanta giorni, in ragione della natura sostanziale del termine e dell’automatico effetto acquisitivo che segue alla scadenza di esso, escludendo che i provvedimenti provvisori adottati nel corso del giudizio possano comportare la rinnovazione dell’integrale decorrenza del termine per adempiere all’ordine.
