30 marzo 2026
a cura di Alessia Farina
La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 18 dicembre 2025, resa nella causa C-769/23, si colloca in un punto di intersezione particolarmente significativo tra diritto amministrativo nazionale, diritto europeo dei contratti pubblici e disciplina speciale degli appalti nei settori della difesa e della sicurezza. La controversia trae origine da una procedura aperta indetta dal Ministero della Difesa italiano per l’affidamento di servizi di manovalanza connessi, tra l’altro, a operazioni di carico, scarico, appillaggio, disappillaggio e spostamento di materiali destinati alle esigenze dell’esercito, in un contesto nel quale almeno una parte delle prestazioni riguardava anche munizioni ed esplosivi. Proprio questo elemento ha reso la vicenda rilevante sul piano dei criteri di aggiudicazione, nonchè sotto il profilo preliminare dell’individuazione del regime giuridico applicabile.
L’appalto, suddiviso in nove lotti e rinnovabile per tre anni, era stato impostato dal Ministero secondo il criterio del minor prezzo, sul presupposto che i servizi in questione avessero carattere standardizzato. Tuttavia, nel lotto oggetto del rinvio pregiudiziale, il costo della manodopera rappresentava almeno il 50% del valore del contratto, con la conseguenza che, secondo il diritto nazionale, esso rientrava nella categoria dei servizi ad alta intensità di manodopera. Il bando precisava peraltro che l’eventuale ribasso potesse incidere soltanto sull’aggio, ossia la remunerazione del servizio, lasciando intatti i costi del lavoro, da corrispondersi secondo il contratto collettivo di settore. Tre operatori, tra cui Mara e Samir, offrivano un ribasso del 100% sull’aggio: il lotto finiva per essere aggiudicato a Mara mediante sorteggio.
La controversia interna si è sviluppata a partire dal ricorso proposto dall’operatore Samir dinanzi al TAR Lazio, che ha annullato il bando ritenendo illegittimo il ricorso al criterio del minor prezzo: il giudice di primo grado ha infatti ritenuto applicabile l’art. 95, comma 3, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016, secondo cui i servizi ad alta intensità di manodopera devono essere aggiudicati esclusivamente sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, anche quando presentino caratteristiche standardizzate. In appello, Mara ha contestato questa impostazione sostenendo che la disciplina nazionale eccedesse quanto necessario alla tutela dei lavoratori e fosse dunque incompatibile con il principio di proporzionalità, specie in una gara in cui il ribasso non poteva incidere sulle retribuzioni. È in questo quadro che il Consiglio di Stato ha sollevato la questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia, chiedendo se l’art. 67, par. 2, della direttiva 2014/24/UE, insieme ai principi di libertà fondamentali e proporzionalità, ostasse a una normativa nazionale come quella italiana.
La vicenda, tuttavia, presenta un ulteriore elemento di complessità. Sebbene il rinvio del Consiglio di Stato fosse formalmente costruito attorno alla direttiva 2014/24/UE, la Corte ha ritenuto necessario interrogarsi preliminarmente sulla possibile rilevanza della direttiva 2009/81/CE, cioè la disciplina speciale in materia di appalti nei settori della difesa e della sicurezza. Dall’esame del fascicolo è stato possibile desumere che una parte dei servizi riguardasse la movimentazione e il magazzinaggio di munizioni ed esplosivi, beni suscettibili di essere qualificati come «materiale militare» ai sensi dell’art. 1, punto 6, della direttiva 2009/81. La Corte ha chiarito che servizi di questo tipo possono essere considerati direttamente legati al materiale militare, poiché implicano l’accesso fisico a tale materiale e potenzialmente anche a informazioni sensibili relative alla sua natura, quantità o ubicazione.
La Corte dunque qualifica l’appalto come appalto misto, e riconducibile sia all’ambito della direttiva 2009/81 e sia a quello della direttiva 2014/24. Il nodo interpretativo attiene allora al rapporto intercorrente tra l’art. 3 della direttiva 2009/81 e l’art. 16 della direttiva 2014/24, norme entrambe destinate a disciplinare i contratti cosiddetti misti. Il primo sembrerebbe imporre, in presenza di ragioni oggettive che giustifichino l’aggiudicazione unitaria, l’applicazione della direttiva speciale della difesa; il secondo, invece, introduce una disciplina più articolata, distinguendo tra parti oggettivamente separabili e non separabili dell’appalto e riconoscendo all’amministrazione aggiudicatrice un margine di scelta più ampio. Secondo la Corte, proprio perché più recente e più dettagliato, l’art. 16 della direttiva 2014/24 prevale sull’art. 3 della direttiva 2009/81, che finirebbe dunque per essere «superato» dall’evoluzione legislativa dell’Unione. In sostanza, la Corte riconosce che, in materia di appalti misti dal quale possano desumersi elementi attinenti all’ambito della difesa, il diritto dell’Unione non impone automaticamente il ricorso alla direttiva speciale del 2009: al contrario, in presenza delle condizioni previste dall’art. 16 della direttiva 2014/24, l’amministrazione può anche scegliere di applicare il regime ordinario, purché la decisione non sia assunta al solo scopo di sottrarre l’appalto alle regole europee pertinenti. Ne consegue una lettura meno rigida della specialità del settore della difesa: la tutela degli interessi essenziali di sicurezza continua naturalmente a rilevare, così come resta ferma la possibile operatività dell’art. 346 TFUE nei casi estremi, ma la mera presenza di elementi militari non determina di per sé l’attrazione dell’intera procedura nell’ambito del regime speciale.
Ciò considerato, la Corte affronta il secondo e più immediato quesito: se sia compatibile con il diritto UE una normativa nazionale che vieta l’adozione del principio del minor prezzo come unico criterio di aggiudicazione nei servizi ad alta intensità di manodopera, anche quando tali servizi siano standardizzati e anche quando il bando garantisca l’invarianza del costo del lavoro. Il dispositivo della sentenza afferma che né l’art. 67, par. 2, della direttiva 2014/24 né il principio di proporzionalità ostano a una simile normativa nazionale. In altri termini, il diritto dell’Unione consente agli Stati membri di imporre, per determinate categorie di appalti, il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in funzione del miglior rapporto qualità/prezzo, escludendo l’utilizzo del solo prezzo. L’art. 67, par. 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 riconosce infatti agli Stati membri la facoltà di vietare o limitare l’uso del prezzo o del costo come unico criterio di aggiudicazione. Secondo la Corte, tale facoltà non è incompatibile con il principio di proporzionalità fintantoché non rende impossibile o eccessivamente difficile individuare criteri qualitativi idonei a differenziare le offerte. Nel caso dei servizi ad alta intensità di manodopera, anche se standardizzati e ripetitivi, gli elementi quali organizzazione del servizio, qualifiche, esperienza e gestione del personale possono incidere sulla qualità dell’esecuzione e dunque sul valore economico dell’offerta. Per questo motivo non può dirsi sproporzionato pretendere che l’amministrazione valuti anche profili diversi dal prezzo. L’argomento difensivo di Mara, secondo cui il bando aveva già limitato il rischio di compressione salariale imponendo il rispetto dei contratti collettivi e circoscrivendo il ribasso al solo utile di impresa, viene così sostanzialmente superato: la Corte osserva che la tutela del lavoro non si esaurisce nella sola salvaguardia del livello retributivo e che nei servizi labour intensive, a maggior ragione quando l’attività implica il trattamento di materiali sensibili, la qualità dell’organizzazione del personale, la formazione, l’esperienza e le condizioni operative rilevano non solo ai fini sociali, ma anche ai fini della sicurezza e della corretta esecuzione del contratto. Il fatto che il costo della manodopera non possa essere formalmente ribassato non rende dunque irrilevante la dimensione qualitativa dell’offerta.
Sono almeno due gli effetti di rilievo che è possibile ricavare da questa sentenza. In primo luogo, essa consolida la lettura già affermata dalla giurisprudenza nazionale, in particolare dall’Adunanza plenaria n. 8 del 2019, secondo cui, in presenza di servizi ad alta intensità di manodopera, il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo prevale sulla qualificazione di standardizzazione del servizio. Questo approccio, già maturato nella giurisprudenza amministrativa italiana, riceve con la pronuncia Mara una significativa conferma sul piano europeo, poiché la Corte riconosce agli Stati membri la facoltà di limitare o escludere il ricorso al solo prezzo per categorie di appalti nelle quali la qualità dell’organizzazione del lavoro incide sul risultato finale. In secondo luogo, la pronuncia ridefinisce il perimetro degli appalti della difesa, chiarendo che la specialità del settore non opera in modo automatico e che il diritto comune degli appalti pubblici mantiene un ruolo centrale anche in presenza di componenti militari. Sotto questo profilo, Mara si inserisce in una tendenza giurisprudenziale già affermata dalla Corte di giustizia: infatti, già nel caso del 15 dicembre 2009, C-157/06, Commissione c. Italia, la corte ha ribadito il carattere restrittivo delle eccezioni invocate dagli Stati membri in nome della sicurezza nazionale. Coerentemente, la stessa logica è rinvenibile nella sentenza del 7 giugno 2012, C-615/10, Insinööritoimisto InsTiimi, in cui viene sottolineato come il richiamo agli interessi essenziali di sicurezza non possa tradursi in un’esenzione automatica dalle regole europee sugli appalti, richiedendo al contrario una giustificazione puntuale e proporzionata.
