02 febbraio 2026
a cura di Alessia Farina
La sentenza TAR Lazio, Roma, Sezione I, 9 giugno 2025, n. 11160 costituisce una preziosa occasione per comprendere come l’esercizio del golden power stia progressivamente imponendosi non solo come presidio per asset difensivi classici, ma anche come strumento di prevenzione rispetto a traiettorie tecnologiche emergenti, in particolare quando il perno dell’operazione è il trasferimento o la trasformazione del know-how verso ordinamenti extra-UE.
Il giudizio in oggetto trae origine dall’impugnazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 ottobre 2024, con il quale è stato esercitato il potere di veto nei confronti di un’operazione notificata da Manta Aircraft s.r.l., start-up italiana operante nel settore aeronautico avanzato. L’operazione prevedeva la costituzione, in Cina, di una joint venture con la società Shenyang Aviation Industry Group, controllata dal Governo cinese, finalizzata allo sviluppo, alla certificazione e alla produzione del velivolo civile ANN Plus, riconducibile al comparto della Advanced Air Mobility. Il TAR dedica ampio spazio alla ricostruzione della struttura dell’operazione, evidenziando come il valore dell’apporto di Manta non risiedesse tanto in asset materiali o in una capacità produttiva già consolidata, quanto nel progetto tecnologico in fase di elaborazione e nella prospettiva di sviluppo di una piattaforma aeronautica innovativa: l’operazione viene dunque qualificata non come una collaborazione industriale matura, bensì come un’operazione orientata allo sviluppo del know-how ingegneristico, nella quale la joint venture non rappresenta un mero strumento di valorizzazione economica di tecnologie già consolidate, ma il luogo stesso di formazione della tecnologia e della sua progressiva traduzione in prototipo e proprietà intellettuale.
Il velivolo ANN Plus viene descritto come un aeromobile a decollo e atterraggio verticale, caratterizzato da propulsione ibrida e concepito per il trasporto regionale e interregionale, del quale viene enfatizzato il posizionamento competitivo per essere fondato su una maggiore autonomia operativa rispetto ai modelli completamente elettrici: la pronuncia sottolinea come tali caratteristiche rendano il progetto particolarmente attrattivo sul piano industriale e al contempo idoneo a presentare profili di rilevanza strategica, in ragione della possibile applicazione duale delle tecnologie sviluppate, per cui sarebbero dunque impiegabili non solo in ambito civile, ma anche militare. In questo quadro, il TAR enfatizza il fatto che il progetto fosse stato presentato anche al Ministero della difesa nell’ambito del Piano nazionale della ricerca militare, un elemento che contribuisce a qualificare il contesto nel quale l’operazione si colloca.
Il Collegio evidenzia come l’equilibrio societario prospettato fosse caratterizzato da una partecipazione maggioritaria della controparte cinese, pari al 51 per cento, cui si accompagnava un controllo sostanziale sugli organi decisionali della joint venture. Tale configurazione non viene letta dal giudice come un dato meramente formale, ma come un elemento idoneo a incidere in modo determinante sulle scelte strategiche e sull’indirizzo dello sviluppo tecnologico, soprattutto in una fase nella quale il progetto non aveva ancora raggiunto una maturità industriale autonoma. A questo primo profilo si affianca la disciplina della proprietà intellettuale: la sentenza sottolinea come una parte significativa dei risultati dello sviluppo tecnologico sarebbe stata qualificata come proprietà intellettuale “congiunta”, con la conseguenza che il know-how originariamente riconducibile a Manta Aircraft, ancora in larga misura non formalizzato in titoli di privativa, sarebbe confluito in un patrimonio giuridico imputato alla joint venture. In tale contesto, il rischio individuato dal TAR non è tanto quello di un trasferimento puntuale di singole informazioni tecniche, quanto quello di una progressiva traslazione del valore tecnologico verso un soggetto giuridico distinto, insediato in un ordinamento extra-UE e controllato da un partner riconducibile a uno Stato terzo. La criticità viene ulteriormente accentuata dal ruolo della controparte destinata a rivestire la qualifica di Type Certificate Holder: il TAR richiama espressamente la normativa aeronautica applicabile (regolamenti EASA), osservando che tale qualifica comporta, per sua natura, l’accesso alle informazioni di progettazione e ai dati di design necessari alla certificazione del velivolo e come l’assetto delineato non sarebbe potuto mitigare progressivamente attraverso prescrizioni o condizioni, giustificando così il ricorso al veto quale unica misura coerente con la funzione preventiva dei poteri speciali.
Il TAR esamina anche le censure di incompatibilità con il diritto dell’Unione europea, escludendo che l’operazione rientri nella nozione di investimento diretto estero in entrata ai sensi del regolamento (UE) 2019/452. Il Collegio chiarisce che non si è in presenza di un flusso di capitali verso il territorio nazionale, bensì di un’operazione che comporta la fuoriuscita di un asset tecnologico verso una verso una società extra-UE da costituire in Cina e controllata da un soggetto riconducibile allo Stato cinese: innescandosi sulla già centrale questione dell’outbound tech, il TAR circoscrive l’ambito di applicazione delle libertà fondamentali declinate del Trattato e rilegge l’operazione come una forma di controllo sui trasferimenti di know-how che l’ordinamento italiano sussume nella logica dei poteri speciali, sottolineando come la libertà di stabilimento e di circolazione dei capitali non attribuisca una tutela piena a favore di soggetti extra-UE. La sentenza affronta poi le censure di ordine costituzionale, escludendo che il veto integri una misura ablativa o imponga un indennizzo: l’esercizio del golden power non comporta la sottrazione di un bene, ma si limita a vietare una specifica operazione, lasciando impregiudicata la possibilità per l’impresa di perseguire strategie alternative compatibili con la tutela degli interessi nazionali. Pur consapevole dell’impatto che un simile provvedimento possa avere su una start-up in fase di sviluppo, il Collegio afferma che la dimensione soggettiva dell’impresa non è idonea a ridurre il livello di tutela richiesto quando sono in gioco profili di sicurezza nazionale.
Allineandosi con quanto già affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 289 del 2023, il TAR ribadisce come il golden power sia espressione di scelte di alta amministrazione, caratterizzate da valutazioni politico-strategiche che costituiscono un proprium dell’azione governativa: il giudice riprende testualmente il passaggio in cui il golden power è qualificato come limes provvedimentale posto dall’ordinamento a presidio degli interessi essenziali dello Stato, chiarendo che il controllo giurisdizionale non può estendersi al merito delle scelte ma deve arrestarsi alla verifica della loro manifesta illogicità, incongruità motivazionale o travisamento del fatto. La pronuncia, inoltre, ricollega l’ampiezza valutativa ai criteri che prendono in considerazione la natura dell’investitore controllato da Stato terzo e i legami con paesi terzi “a rischio” (richiamando la logica del Reg. 2019/452 e del d.l. 21/2012). In questo contesto si inserisce poi l’analisi del procedimento, articolato in una fase istruttoria e in una fase decisoria. Il TAR riconosce che le amministrazioni coinvolte nell’istruttoria (il Ministero della Difesa e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy) avevano ipotizzato la possibilità di imporre prescrizioni in luogo del veto, ma afferma con chiarezza che tali valutazioni non vincolano il Consiglio dei ministri: la decisione finale spetta all’organo politico, chiamato a operare una sintesi complessiva degli interessi in gioco e che in questa veste può legittimamente discostarsi dalle proposte istruttorie quando ritenga che il rischio non sia mitigabile attraverso prescrizioni o condizioni, in questo senso il “contrasto” è rilevante solo se il CdM afferma fatti smentiti o nega fatti riscontrati. È proprio in relazione a questo aspetto che la sentenza individua la ragione determinante del veto e la conseguente reiezione del ricorso: la natura strutturale dell’operazione e la difficoltà di presidiare efficacemente, mediante prescrizioni, il trasferimento di know-how verso una società insediata in un ordinamento extra-UE, anche alla luce di un quadro geopolitico che attualmente impone “massima precauzione”.
La portata della pronuncia risulta particolarmente evidente se poi viene posta a confronto con altre operazioni industriali nel settore della difesa che non hanno dato luogo all’esercizio dei poteri speciali. In tale prospettiva, la joint venture tra Leonardo e Rheinmetall, finalizzata allo sviluppo di sistemi terrestri per la difesa, si propone come termine di paragone significativo. Quest’ultima costituisce sì un’operazione che incide su capacità militari definite core, ma si colloca interamente all’interno di un perimetro europeo e atlantico, caratterizzato da convergenza degli interessi di sicurezza, da assetti di governance bilanciati e da un controllo pieno degli asset tecnologici, costruita sul modello dell’integrazione di filiera. L’assenza di interventi interdittivi in tale contesto conferma che il golden power non opera in modo automatico in relazione al settore della difesa, ma si fonda su una valutazione differenziata del rischio, nella quale assumono rilievo decisivo la collocazione geopolitica dei partner e la controllabilità effettiva del know-how.
