15 giugno 2026
a cura di Alessia Farina
La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 16 marzo 2026, n. 2180, rappresenta un ulteriore passaggio nella vicenda già oggetto della sentenza TAR Lazio, Roma, Sezione I, del 9 giugno 2025, n. 11160 e nell’evoluzione giurisprudenziale in materia di golden power. Nella decisione di primo grado il Collegio aveva respinto il ricorso proposto da Manta Aircraft S.r.l. contro il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 ottobre 2024, con il quale era stato esercitato il potere di veto nei confronti di un progetto di collaborazione con la società cinese Shenyang Aviation Industry Group Co. Ltd.
Se la sentenza del TAR aveva messo a fuoco la struttura della collaborazione Manta-SAIG, la decisione d’appello chiarisce il fondamento della tutela anticipata del know-how strategico. Il caso si colloca in un terreno di confine: pur non riguardando un appalto militare in senso stretto o l’acquisizione di un sistema d’arma già definito, esso investe direttamente il controllo sul trasferimento all’estero di una tecnologia potenzialmente utilizzabile anche in ambito militare. La vicenda sostanziale era già stata ampiamente ricostruita in occasione del giudizio di primo grado: Manta Aircraft, start-up italiana operante nel settore aerospaziale, aveva notificato un’operazione volta alla costituzione, in Cina, di una joint venture con SAIG, società riconducibile al governo cinese, finalizzata allo sviluppo e alla costruzione di due prototipi civili del velivolo ANN Plus. Il progetto riguardava un aeromobile destinato al trasporto regionale e interregionale, caratterizzato da capacità di decollo e atterraggio verticale e da propulsione ibrida, riconducibile al settore dell’Advanced Air Mobility. La peculiarità dell’operazione risiedeva nel ruolo dell’apporto di Manta: più che risorse finanziarie o asset materiali, la società avrebbe conferito competenze tecniche, know-how progettuale e capacità ingegneristiche ancora in corso di maturazione. Proprio questo aspetto aveva già assunto rilievo centrale davanti al TAR in quanto la joint venture rappresentava il luogo stesso di formazione progressiva del patrimonio tecnologico, della proprietà intellettuale e della futura capacità industriale. A tale profilo si aggiungevano altri elementi critici: la partecipazione maggioritaria della controparte cinese, pari al 51 per cento, una governance favorevole a SAIG, il regime della proprietà intellettuale congiunta e il ruolo della società cinese quale Type Certificate Holder, destinato a comportare l’accesso alle informazioni di design necessarie alla certificazione del velivolo. Questi elementi restano sullo sfondo della pronuncia del Consiglio di Stato, il quale concentra ora la propria attenzione sull’estensione e i limiti del golden power rispetto a un asset tecnologico ancora potenziale.
Muovendo ora al giudizio d’appello, il primo nodo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda la qualificazione giuridica dell’operazione. Manta Aircraft aveva sostenuto che il progetto dovesse essere letto come investimento in uscita e che proprio per questo dovesse essere sottratto all’ambito applicativo della disciplina sui poteri speciali. Il Collegio accoglie la premessa fattuale, ma ne ricava conseguenze opposte rispetto a quelle prospettate dall’appellante. L’operazione viene effettivamente qualificata come trasferimento all’estero di un asset riconducibile a un’impresa italiana e quindi come investimento in uscita, tuttavia, tale qualificazione non determina l’estraneità della vicenda al golden power. Al contrario, in assenza di una disciplina europea uniforme sugli investimenti in uscita, il Consiglio di Stato riconosce agli Stati membri uno spazio di intervento, purché esercitato nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Il passaggio è rilevante perché conferma una funzione del golden power più ampia rispetto al tradizionale controllo sugli investimenti esteri diretti in entrata: in questo senso, la disciplina italiana non opera soltanto quando un soggetto estero acquisisce partecipazioni o influenza su imprese nazionali, ma anche quando un’operazione societaria o commerciale comporta la fuoriuscita dal perimetro nazionale di un patrimonio tecnologico rilevante. Il rischio, in questa prospettiva, si identifica con la perdita di controllo su una capacità industriale e progettuale suscettibile di assumere valore strategico.
Un secondo profilo decisivo riguarda la nozione di asset strategico. L’appellante insisteva sul carattere civile del progetto e sullo stadio ancora embrionale della tecnologia: rispetto a ciò il Consiglio di Stato adotta invece un criterio sostanzialistico, concentrato sulla concreta utilizzabilità della tecnologia nel settore della difesa e della sicurezza. La qualificazione civile del velivolo, l’assenza di requisiti militari e il fatto che il progetto non fosse ancora maturo non esauriscono la valutazione amministrativa: secondo il Collegio, tali elementi riguardano aspetti accessori del progetto e non incidono sulla sua essenza tecnologica. Altresì, la tecnologia alla base del velivolo ANN Plus, per le sue caratteristiche di decollo e atterraggio verticale, propulsione ibrida e potenziale impiego in scenari operativi futuri, rende plausibile una rilevanza anche militare.
La sentenza afferma così una soglia di tutela anticipata in ragione della quale il Governo può intervenire anche rispetto a una tecnologia che non abbia ancora un impiego militare attuale quando il suo sviluppo renda ragionevolmente prevedibile un interesse futuro per la difesa: la strategicità viene ancorata alla traiettoria potenziale dell’asset, più che alla sua destinazione presente, valorizzando così una concezione dinamica del know-how. In questo senso, assume particolare rilievo la riconduzione della vicenda all’art. 1 del d.l. 21/2012, relativo ai poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, e alle relative disposizioni attuative: il Consiglio di Stato valorizza la possibile utilizzabilità della tecnologia in ambito militare e di sicurezza, secondo un criterio sostanziale che prescinde dalle sole dichiarazioni della parte privata.
Il Collegio si pronuncia poi sull’ampiezza del sindacato giurisdizionale sugli atti di golden power: Manta Aircraft aveva censurato l’impostazione del TAR, sostenendo che il giudice di primo grado avesse riconosciuto eccessivo spazio alla discrezionalità governativa. Il Consiglio di Stato chiarisce invece che il sindacato del giudice amministrativo resta pieno ed effettivo anche in una materia connotata da un ampio margine di apprezzamento politico-strategico. Tale sindacato si esercita sulla sussistenza dei presupposti oggettivi dell’intervento, sulla correttezza dell’istruttoria e sulla coerenza della motivazione. Allo stesso tempo, la valutazione dell’intensità della minaccia e la scelta dello strumento più adeguato, tra prescrizioni e veto, appartengono alla sintesi discrezionale del Governo, sindacabile entro i limiti della manifesta irragionevolezza, dell’incongruità motivazionale o del travisamento dei fatti. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ritiene che l’istruttoria fosse adeguata e che la decisione governativa fosse sorretta da una motivazione sufficiente: il Governo si era infatti discostato dalla proposta istruttoria, che ipotizzava l’autorizzazione dell’operazione con prescrizioni, ritenendo tali misure non idonee a tutelare efficacemente il patrimonio informativo coinvolto. Il Collegio considera questa scelta coerente con la natura dell’operazione: l’attività della joint venture si sarebbe svolta in Cina, sotto il controllo prevalente della controparte cinese, con evidenti difficoltà di monitoraggio e di enforcement delle eventuali condizioni imposte. In tale contesto, il veto viene letto come misura proporzionata alla difficoltà di presidiare concretamente il trasferimento del know-how.
Particolarmente significativa è, infine, la ricostruzione della «minaccia di grave pregiudizio». Il Consiglio di Stato attribuisce a tale minaccia una natura intrinsecamente potenziale: la tutela degli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale opera infatti in una logica preventiva, nella quale l’amministrazione è chiamata a valutare scenari di rischio prima che il danno si realizzi. In questo senso, la perdita di controllo nazionale su una tecnologia suscettibile di futuro impiego strategico può quindi integrare, di per sé, un pregiudizio rilevante. La portata della decisione risiede proprio in questa anticipazione della soglia di tutela, che consente allo Stato di proteggere capacità tecnologiche sensibili prima che la loro fuoriuscita diventi irreversibile, ampliando anche il margine di intervento pubblico su iniziative imprenditoriali ancora iniziali e spesso dipendenti da capitali o partnership estere.
