27 luglio 2026
a cura di Benedetta Mastrantoni
Il Consiglio di Stato, attraverso la pronuncia n. 1878/2026, chiarisce l’ambito di operatività dell’istituto del silenzio-assenso, trovando un’immediata conferma nelle recenti modifiche introdotte dall’articolo 5 del D.L. n. 19/2026 (D.L. PNRR) all’articolo 20 della legge n. 241/1990.
Nel caso di specie, la proprietaria di un immobile ha presentato al Comune di Vasto un’istanza di permesso di costruire finalizzata al recupero abitativo del sottotetto.
In assenza di una risposta entro i termini, l’istante ha richiesto il rilascio dell’attestazione del decorso dei termini, respinta però dal Comune a causa della mancata presentazione di parte della documentazione necessaria (tra cui la verifica sismica, la relazione tecnica e le attestazioni sul rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico), nonché del mancato versamento del contributo concessorio e di ulteriori oneri, di cui ha disposto l’integrazione.
In seguito, la proprietaria ha proposto ricorso dinanzi al TAR Abruzzo, che ha confermato la legittimità delle determinazioni del Comune.
Avverso tale decisione la ricorrente ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, affermando che, nonostante la carenza di taluni elementi, l’istanza presentasse quelli essenziali, soddisfacendo perciò i requisiti stabiliti dall’articolo 20 del D.P.R. n. 380/2001 in relazione al permesso di costruire.
Secondo l’appellante, inoltre, un’eventuale integrazione, pur laddove necessaria, avrebbe potuto essere richiesta dal Comune solamente entro i termini di conclusione del procedimento.
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato affronta la controversia verificando i requisiti fondamentali dell’istanza di permesso di costruire idonei ad attivare l’istituto del silenzio-assenso, e procede richiamando prioritariamente il quadro normativo di riferimento, basato sull’articolo 20 della legge n. 241/1990, che prevede la disciplina generale, e sull’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, norma speciale nel settore dell’edilizia.
Com’è noto, in base alla disciplina generale tracciata dalla legge n. 241/1990, il silenzio dell’Amministrazione può equivalere quale accoglimento tacito solo nel rispetto di limiti precisi: l’istituto non opera in presenza di interessi sensibili, nei casi in cui il silenzio sia espressamente previsto come diniego, in quelli in cui sia imposta l’adozione di provvedimenti formali dalla normativa eurounitaria, nonché nel caso di atti specificamente individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
All’articolo 21 della medesima legge viene stabilito che l’interessato è tenuto a dichiarare il possesso dei requisiti di legge ed i presupposti previsti, e che il meccanismo del silenzio-assenso non opera nel caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni.
La disciplina speciale nel settore dell’edilizia, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, prevede (al comma 8 dell’anzidetta disposizione) che, a seguito dell’inutile decorso del termine di 90 giorni dalla presentazione dell’istanza del permesso di costruire, nel caso in cui non venga opposto un formale diniego dal responsabile dell’ufficio o dal dirigente, si intenda perfezionato il silenzio-assenso.
Anche nella disciplina speciale sono previsti dei limiti, ossia nel caso di immobili soggetti a vincoli culturali, ambientali, di assetto idrogeologico o paesaggistici.
A seguito del decorso dei termini procedimentali, lo Sportello Unico dell’Edilizia è tenuto a rilasciare, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione in merito al perfezionamento del silenzio-assenso.
Sul punto si registrano due orientamenti giurisprudenziali.
Il primo, quello prevalente e consolidato dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, nella sentenza qui commentata, prevede che si perfezioni il silenzio-assenso anche dinanzi ad un’istanza non del tutto conforme alla legge, dotata però di tutti gli elementi formali, purché sia presentata da un soggetto legittimato e diretta all’Amministrazione competente, ferma restando, per l’Amministrazione, la facoltà di esercitare il potere di autotutela entro dodici mesi dal termine di conclusione del procedimento.
Ciò, inoltre, nel rispetto di limiti rigorosi in merito alla formazione del silenzio-assenso, il quale: viene escluso nel caso di dichiarazioni mendaci e in quello in cui l’istanza risulti radicalmente inconfigurabile (come ad esempio nel caso in cui sia inammissibile, irricevibile o infondata), dovendo risultare conforme al modello normativo astratto.
Secondo un diverso orientamento, da ritenersi ormai superato, la domanda di permesso di costruire deve possedere tutti gli elementi sostanziali ai fini della formazione del silenzio-assenso, non potendo perfezionarsi per silentium in assenza di essi, e necessitando della piena conformità sia alla normativa sia alla strumentazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 6235/2021).
Le ragioni a fondamento delle critiche a questo orientamento sono molteplici: la prima si fonda sul testo della legge, infatti l’art. 20 della legge n. 241/1990 non presuppone dei “requisiti di accoglibilità”, ma solo dei “requisiti di presentabilità”, da cui discende un obbligo di provvedere (e non di accoglimento), che se non adempiuto, comporta l’accettazione tacita dell’istanza.
Secondo un’ulteriore critica, condizionare l’operatività dell’istituto alla presenza dei requisiti sostanziali si pone in contrasto con la ratio semplificatoria del silenzio-assenso.
Nell’ambito dell’orientamento ormai prevalente, il Consiglio di Stato delinea il “limite esterno” alla formazione del silenzio-assenso, attraverso una distinzione tripartita, distinguendo tra inconfigurabilità strutturale, inconfigurabilità giuridica e incompletezza.
L’inconfigurabilità strutturale si verifica nel caso di istanza priva degli elementi essenziali, pertanto in assenza di essi non può sorgere il silenzio-assenso.
Tale interpretazione trova fondamento altresì nella disciplina generale sancita dalla legge n. 241/1990, laddove all’art. 21 viene previsto che il privato abbia l’obbligo di attestare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.
Un’ulteriore conferma si ravvisa nell’art. 20, in cui si stabilisce che l’istanza sia connotata da requisiti di presentabilità (e non di accoglibilità), richiesti al fine di far sorgere l’obbligo di provvedere in capo alla Pubblica Amministrazione.
Si segnala inoltre che, in linea con l’impostazione accolta dalla sentenza in esame, è stata introdotta una modifica all’art. 20 della legge n. 241/1990, ad opera dell’art. 5 del D.L. n. 19/2026 (c.d. PNRR 2026).
La modifica in questione precisa, al comma 1, che gli unici casi in cui non si forma il silenzio-assenso sono quelli in cui l’istanza non sia stata ricevuta dall’Amministrazione competente, oppure sia priva degli elementi essenziali previsti dalla legge.
Tale modifica, perciò, ricalca sostanzialmente le determinazioni sancite dal Consiglio di Stato nella sentenza in esame, delimitando le ipotesi che ostano alla formazione del silenzio-assenso.
Sempre al comma 1 del predetto articolo viene inoltre confermata la facoltà dell’Amministrazione di richiedere integrazioni documentali nei termini previsti dall’art. 2, comma 7.
Un’ulteriore modifica all’art. 20 viene effettuata al comma 2-bis, laddove si prevede che, in seguito alla formazione del silenzio-assenso, l’Amministrazione sia tenuta a rilasciare un’attestazione sull’accoglimento della domanda in maniera telematica ed automatica, eliminando in questo modo l’onere di richiesta in capo al privato e trasferendo l’obbligo di rilascio d’ufficio all’Amministrazione.
Si prevede, infine, che in caso di procedimenti non ancora telematizzati, l’Amministrazione sia tenuta ad inviare l’attestazione d’ufficio all’indirizzo di posta elettronica indicato nell’istanza.
In materia edilizia gli elementi essenziali che deve possedere l’istanza sono espressamente indicati nell’art. 20, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, con la conseguenza che l’assenza anche di uno solo di essi risulta idonea a paralizzare l’efficacia del silenzio-assenso.
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha ricompreso nell’alveo di tali elementi anche i documenti legati agli obblighi che il privato abbia assunto spontaneamente al fine di ottenere il permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 9665/2025, riferita, nel caso di specie, all’obbligo di allegare all’istanza un contratto di fideiussione, volto a garantire la cessione delle opere di urbanizzazione al Comune).
Per completezza occorre inoltre ricordare che la categoria degli elementi essenziali non può essere ampliata o ristretta dalle leggi regionali né dai regolamenti edilizi, in quanto la sua individuazione viene riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117 Cost.
L’inconfigurabilità giuridica, invece, si configura allorquando il privato abbia erroneamente sussunto l’istanza sotto una qualificazione giuridica differente, come nel caso dell’accertamento di conformità, ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, in cui opera il meccanismo del silenzio-rifiuto.
Nel caso di inconfigurabilità giuridica, quindi, il silenzio-assenso risulta escluso o disciplinato diversamente, e l’inerzia dell’Amministrazione non è idonea ad attivare il meccanismo del silenzio-assenso.
Da ultimo, il Consiglio di Stato sancisce che l’incompletezza si verifica nel caso in cui gli elementi mancanti dell’istanza siano diversi rispetto a quelli essenziali delineati dall’art. 20, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001 (come ad esempio quelli previsti dai regolamenti edilizi), oppure nel caso in cui venga richiesta una mera integrazione di documenti già presentati con riguardo agli elementi essenziali.
Analogamente, risulta configurabile la domanda che, pur provvista degli elementi essenziali, presenti difformità minori rispetto al dettato legislativo oppure una difformità urbanistica.
In tali ipotesi sorge in capo all’Amministrazione l’obbligo di provvedere facendo ricorso al soccorso istruttorio, con la finalità di integrare gli elementi mancanti entro la conclusione del procedimento, altrimenti si intende formato un assenso tacito, che può essere annullato solamente attraverso l’esercizio dell’autotutela da parte dell’Amministrazione, da esercitarsi entro il termine massimo di dodici mesi dalla formazione del silenzio-assenso.
Il Consiglio di Stato, nella sentenza in esame, respinge l’appello in quanto infondato, statuendo che non possa intendersi formato il silenzio-assenso.
L’istanza presentata dall’appellante viene infatti classificata come strutturalmente inconfigurabile, a causa della mancata presentazione della dichiarazione sul rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico, qualificata come elemento essenziale.
La pronuncia si pone come risolutoria nell’ambito di una materia che, nel corso del tempo, ha visto susseguirsi molteplici orientamenti, giungendo spesso a negare la formazione del silenzio-assenso anche in caso di violazione di mere norme tecniche.
In conclusione, la portata innovativa della sentenza in esame risiede nell’individuazione dell’istanza configurabile idonea ad attivare il meccanismo del silenzio-assenso attraverso la distinzione tra inconfigurabilità e incompletezza, avallata successivamente dal D.L. n. 19/2026.
La pronuncia, infatti, chiarisce definitivamente che la difformità urbanistica non costituisce un vizio relativo agli elementi essenziali dell’istanza idoneo a bloccare la formazione del silenzio-assenso, e che l’inerzia dell’Amministrazione ne comporta l’accettazione tacita, ferme restando le facoltà di esercitare un soccorso istruttorio entro i termini di conclusione del procedimento ovvero di esercitare in seguito i poteri di autotutela.
