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Il cammino verso la riforma: la riforma dell’amministrazione centrale del Mibact

di Allegra Masti

15/03/2017

L’attuale Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (Mibact), nel suo viaggio attraverso la storia, ha incontrato fin dalla sua istituzione, una politica e un’amministrazione inidonea a gestire efficacemente la vastità del patrimonio culturale e paesaggistico italiano. Il Ministero ha subito, negli anni dal 1998 al 2014, cinque riorganizzazioni. L’ultima riorganizzazione prende avvio dai lavori della Commissione per il rilancio dei beni culturali e del turismo e per la riforma del ministero in base alla disciplina sulla revisione della spesa, la quale è stata istituita con decreto del 9 agosto 2013. Gli obiettivi della proposta di riforma sono vari e risentono degli echi di inefficienza e disorganizzazione degli anni passati. La Commissione ha sottolineato la necessità di operare modifiche delle strutture organizzative e delle funzioni attribuite agli uffici centrali e agli uffici periferici del Ministero; ciò al fine di ottemperare alle carenze organizzative del Ministero, razionalizzandone la struttura centrale, e di potenziare il sistema del patrimonio culturale dotandolo di nuovi strumenti e di nuovi istituti.

       I “nodi” che sono stati evidenziati nel corso degli anni e che la riforma si propone di sciogliere possono ricondursi a cinque problematiche: la mancanza di integrazione tra il settore della cultura e quello del turismo; la controproducente moltiplicazione delle linee di comando; l’immobilità dell’amministrazione centrale; la mancanza di autonomia dei musei; ed infine il ritardo del Ministero nella modernizzazione e nella formazione.

       Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 agosto 2014, n. 171 (D.p.c.m. n. 171/2014)  intitolato “Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance, a norma dell’art 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66”, si realizza la riorganizzazione del Ministero, resa necessaria dall’attuazione della spending review operata con il decreto legislativo n. 95 del 2012 , la quale ha permesso di trasformare l’esigenza di revisione della spesa in un’opportunità per affrontare questioni annose ed irrisolte quali: il rilancio della ricerca e della formazione; la creazione di un vero sistema museale nazionale; il riordino e il potenziamento delle soprintendenze .

        Si è quindi reso evidente che l’organizzazione dei pubblici poteri con competenza sui beni culturali deve tendere a garantire, in primo luogo la funzione di tutela cui si riferisce l’articolo 9 della Costituzione, ma non può tralasciare la funzione di governance che compete al Ministero ponendolo come punto di riferimento e di raccordo di una rete di istituzioni. L’azione di tutela necessita di arricchirsi di nuovi contenuti e funzioni e di trasformarsi in un’attività non solo di regolazione e controllo amministrativo, ma anche di intervento operativo e di prestazione di servizi da svolgere in maniera organica e sistematica sulla base di programmi ed obiettivi prefissati.

       La riorganizzazione strutturale si realizza sia a livello centrale che a livello periferico. Il Ministero si articola in organi centrali e periferici, organi consultivi centrali, comitati tecnici e istituti scientifici ed in un organismo indipendente di valutazione delle performance. Immutata rimane la strutturazione del Ministero nella sua amministrazione centrale basata sul modello in cui al centro della struttura è posta la figura e l’ufficio del segretario generale a cui si affiancano dodici direzioni generali, le quali sono state poi ridotte ad undici con il successivo decreto ministeriale n. 44 del 23 gennaio 2016, intitolato “ Riorganizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ai sensi dell’articolo 1, comma 327 della legge 28 dicembre 2015” , con cui vengono fuse la Direzione generale Archeologia e la Direzione generale Belle arti e paesaggio. La nuova Direzione unica tenta di immettersi nella strada prospettata dalla Commissione che voleva introdurre un’unica Direzione di livello dirigenziale generale competente per la tutela di tutti i beni culturali e del paesaggio. Dal dato normativo non risulta che nella fusione si siano semplicemente accorpati i precedenti apparati; infatti la precedente Direzione Archeologia era composta da due uffici dirigenziali centrali di livello non generale e la Direzione Belle arti e paesaggio era composta da cinque uffici dirigenziali centrali di livello non generale. La nuova Direzione generale unica è invece composta da sei uffici dirigenziali di livello non generale perché gli Istituti centrali per la demoetnoantropologia e per la grafica, precedentemente appartenenti ai cinque uffici suddetti della Direzione generale Belle arti e paesaggio sono stati, l’uno riconfigurato come ufficio non dirigenziale e l’altro inserito nella nuova Direzione generale Educazione e Ricerca. Le modifiche del decreto ministeriale suddetto non hanno influito solo sul numero degli apparati riferiti alla Direzione unica bensì anche in parte sulle competenze della stessa. In base all’art 2 comma 1 del suddetto decreto “la Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio svolge le funzioni e i compiti relativi alla tutela dei beni archeologici, anche subacquei, dei beni storici, artistici e demoetnologici, ivi compresi i dipinti murali e gli apparanti decorativi, nonché alla tutela dei beni architettonici e alla qualità e alla tutela del paesaggio”.   

       La figura del segretario generale, come disposto dall’articolo 11 del d.p.c.m. citato, assicura il coordinamento e l’unità dell’azione amministrativa, elabora le direttive, gli indirizzi e le strategie concernenti l’attività complessiva del Ministero, coordina gli uffici e le attività dello stesso, vigilando e riferendo periodicamente al Ministro gli esiti delle attività suddette.  Al segretario generale spetta inoltre il difficile compito di coordinare le direzioni generali centrali e gli uffici dirigenziali generali periferici.

       Le direzioni generali operano a livello centrale e sono: la Direzione generale Organizzazione, la Direzione generale Spettacolo, la Direzione generale Cinema, la Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio, la Direzione generale Arte e Architettura contemporanee e periferie urbane, la Direzione generale Archivi, la Direzione generale Biblioteche e istituti culturali, la Direzione generale Turismo, la Direzione generale bilancio, la Direzione generale Educazione e ricerca ed infine la Direzione generale Musei. Le direzioni Educazione e ricerca, Turismo e Musei rappresentano le novità della riforma. Con la Direzione generale Educazione e ricerca si conferisce un riconoscimento anche organizzativo ad attribuzioni in precedenza solo evocate, si tenta di dare sviluppo ai risalenti rilievi con cui si lamentava la distanza dell’amministrazione dei beni culturali dalla scuola e dall’università. Si è tentato a questo proposito di riportare lo studio e la ricerca al centro degli interessi pubblici riguardo ai beni culturali, in quanto fin dai suoi albori la disciplina degli stessi è stata terreno fertile e riferimento per studiosi, intellettuali e personalità dotate di competenze tecnico-scientifiche elevate. L’art 13 del decreto 171/2014 attribuisce a questa struttura funzioni e compiti relativi al coordinamento, all’elaborazione e alla valutazione dei programmi di educazione, formazione e ricerca nei campi di pertinenza del Ministero, che si estendono all’istruzione superiore e alla ricerca nell’ambito di collaborazioni con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e con altri enti di ricerca italiani ed esteri. A questa direzione compete inoltre stipulare accordi con le Regioni al fine di promuovere percorsi formativi congiunti; favorire e promuovere la partecipazione con altre istituzioni pubbliche e private, a bandi per l’accesso a fondi europei e internazionali.

       Molto rilevante è anche l’istituzione della Direzione generale Musei di cui all’articolo 20 del d.p.c.m., con la quale si è risposto al malfunzionamento e al limitato rendimento della precedente Direzione generale per la valorizzazione del patrimonio culturale. La Direzione, nell’espletamento della funzione di gestione dei musei, si articola in due uffici di livello non generale centrali e nelle diverse ramificazioni periferiche rappresentate dai Poli museali regionali.  La Direzione generali Musei cura le collezioni dei musei e dei luoghi della cultura statali, con riferimento alle politiche di acquisizione, prestito, catalogazione, fruizione e valorizzazione; sovraintende al sistema museale nazionale e coordina i poli museali regionali. La Direzione, ancora, ha il compito di elaborare delle linee guida in ordine agli orari di apertura e al servizio di biglietteria per regolare l’accesso ai musei e ai luoghi della cultura statali. La stessa elabora linee guida anche in ordine ai parametri per la valutazione della gestione degli istituti e dei luoghi della cultura a livello di efficienza, economicità ed efficacia nonché di qualità dei servizi che vengono proposti.

       Per quanto concerne, invece, la Direzione generale Turismo si propone non come un’innovazione bensì come un adeguamento organizzativo alla nuova competenza in materia di turismo affidata al Ministero. A tale direzione è demandato il compito di curare la programmazione, il coordinamento e la promozione delle politiche turistiche nazionali, i rapporti con le Regioni e i progetti di sviluppo del settore turistico nonché le relazioni europee ed internazionali in materia turistica; inoltre la direzione cura i rapporti con le associazioni di categoria e le imprese turistiche.

       Se si considerano i cambiamenti apportati dal d.p.c.m. 171/2014 è possibile riscontrare sia elementi di continuità con il passato, sia elementi di discontinuità. Il vecchio ed il nuovo convivono ed in questa convivenza è possibile constatare come la struttura centrale sia stata adeguata al nuovo ruolo di governo a cui è chiamata, al suo rapporto con il nuovo assetto dell’amministrazione periferica e ai rapporti con il sistema esterno al Ministero.  Nonostante le innovazioni, il disegno organizzativo non sembra riuscire a realizzare gli auspicati tratti di unitarietà e compattezza della struttura di governo. Inoltre si individua una costante frammentarietà delle direzioni generali che si contrappongono all’unicità del Segretario generale. Ci si riduce così, oggi come allora, ad una compartimentazione dell’azione ministeriale, alla quale si cerca di rimediare, nel d.p.c.m. 171/2014, attraverso una serie di disposizioni che invitano a rapporti di consultazione o di codecisione o di informazione tra le diverse strutture, proprio al fine di contrapporre alla mancanza di trasversalità nella strutturazione delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo, uno scambio fluido e continuo di informazioni e collaborazioni.

 

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