25 maggio 2020
MATTEO PIETROSANTE
Il T.A.R. Lombardia, Milano, Sez II con sentenza n.654 del 20 Aprile 2020 si è pronunciato in tema di correlazione e legame tra il Piani di Lottizzazione e Convenzione Urbanistica.
Il ricorrente è un privato proprietario di un’area del Comune di Villasanta (MB) dove è presente un raffineria petrolifera dismessa.
Tale area nel 2004 è oggetto di un Piano Particolareggiato Comunale, in ossequio al Piano Regolatore Regionale, che ne prevede la riconversione e la riqualificazione.
Nello specifico ha previsto la realizzazione di tre distinti comparti edificatori, di cui uno con destinazione d’uso residenziale, ponendo in capo all’operatore privato l’onere della bonifica, l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e le cessioni delle aree standard, anche in vista della realizzazione di un parco pubblico con pista ciclopedonale.
Successivamente la parte privata interessata dal Piano particolareggiato si scinde dando vite a due autonome società: l’Immobiliare Villasanta S.r.l. e la Lombarda Petroli.
Nel Piano di Governo del Territorio (strumento urbanistico introdotto nella Regione della Lombardia dalla legge regionale lombarda n. 12 dell’11 marzo 2005 che ha sostituito il Piano regolatore generale come strumento di pianificazione urbanistica a livello comunale) del 2012, comunque, vengono confermate le destinazioni e gli indici edificatori precedenti.
Nel 2019 viene però approvato, con due nuove deliberazioni comunali, il nuovo P.G.T. che ridimensiona in maniera consistente la cubatura residenziale precedentemente prevista.
La Lombardi Petroli ha presentato ricorso avverso tali delibere, chiedendone l’annullamento, per contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, per ingiustizia manifesta e per illegittimità derivata.
La Lombardi Petroli lamenta la lesione dell’affidamento della ricorrente in ragione della perdurante vigenza del Piano particolareggiato approvato nel 2004, parzialmente modificato nel 2009 e confermato dal P.G.T. del 2012, che non giustificherebbe affatto un peggioramento, sostanzialmente immotivato, della disciplina edificatoria del comparto.
La Corte, rigettando il punto, sottolinea che il Piano particolareggiato approvato nel 2009 non è più in vigore sia perché non è stata mai sottoscritta la convenzione attuativa dello stesso (rimasto perciò sempre sulla carta e mai realizzato, nemmeno in parte), sia in ragione della sua modifica avvenuta attraverso il P.G.T. del 2012, pure rimasta inattuata per la mancata presentazione del masterplan unitario richiesto alle due società interessate.
Quindi nessun affidamento qualificato può ritenersi formato in capo alla parte ricorrente visto che non può tutelarsi un affidamento generico al mantenimento delle capacità edificatorie di un comparto, mai convenzionato e attuato, essendo comunque necessario che permangano una continuità e una stretta correlazione tra quanto previsto nel Piano non attuato e l’assetto urbanistico che si chiede di confermare.
Seguendo siffatta linea di ragionamento si giungerebbe ad ammettere che l’Ente pubblico titolare delle potestà pianificatoria, ossia il Comune, sarebbe limitato nella scelta della destinazione urbanistica da assegnare ad un’area dalla mera volontà del privato beneficiario di un Piano attuativo non più realizzabile e non convenzionato, il quale potrebbe decidere il nuovo assetto da conferire alla stessa, anche in maniera del tutto difforme dal predetto Piano.
Pertanto il quesito centrale sottoposto al giudizio del T.A.R. inerente la possibilità di affidamento nei confronti dell’Amministrazione, in questo caso, comunale viene rigettato per mancata stipulazione della Convenzione Urbanistica inerente.
La sentenza risulta interessante poiché, proprio nell’ambito dei Piani Regolatori comunali e delle Convenzioni Urbanistiche, uno degli aspetti più critici è l’equilibrio tra l’affidamento del privato rispetto a quanto stabilito ab origine dall’amministrazione e la potestà dell’amministrazione di modificare, anche in base alle contingenze e alle nuove esigenze, con successivi atti le destinazioni urbanistiche di porzioni anche rilevanti del proprio territorio.
Anzitutto va evidenziato come non rilevi, in tale ambito, l’eventuale pronuncia di restituzione degli oneri legati all’attività di costruzione conseguenti ad una variazione del Piano di Lottizzazione, poiché ciò, come confermato dalla sentenza in oggetto, non va a precludere l’eventuale attività futura dell’amministrazione.
Nella succitata sentenza rilievo principale è assunto dalla mancata stipulazione della Convenzione Urbanistica, da ciò si potrebbe rilevare il principio per il quale gli eventuali Piani di Lottizzazione, qualunque sia lo strumento amministrativo regionale ad essi preposto, non sono sufficienti a far riconoscere in capo al soggetto privato, un legittimo affidamento, rimanendo quindi nelle facoltà dell’amministrazione la possibilità di modificare quanto precedentemente stabilito.
In questo senso si è pronunciato anche il Consiglio di Stato, IV, 12 luglio 2018, n. 4271 per il quale «il piano di lottizzazione, mai divenuto efficace per la mancata stipula della convenzione, è tamquam non esset».
Questa impostazione sembra trovare il giusto equilibrio tra la possibile schizofrenia amministrativa che spesso, purtroppo, caratterizza il lavoro delle istituzioni comunali, sia per l’accadimento di giustificanti eventi esterni sia per semplice cambio di indirizzo politico, e la legittima potestà della stessa ad operare modifiche sull’assetto urbanistico del territorio che governa.
Difatti legare l’affidamento qualificato del privato all’effettiva stipula di una convenzione urbanistica vuol dire demandare a tale atto negoziale tipico la cristallizzazione, seppur non del tutto definitiva, della volontà amministrativa anche perché esso, avendo carattere negoziale, ha il potere di vincolare le parti con efficacia obbligatoria e reale come disciplinato dall’art.11 della Legge n.241 del 1990 e rappresenta l’incontro finale delle volontà delle parti.
Ciò si pone quindi in linea con il principio per il quale il piano di lottizzazione rappresenta mero elemento di pregiudizialità giuridica della convenzione urbanistica e, al più, può rispondere ad un criterio di consequenzialità qualora il piano di lottizzazione abbia trovato approdo positivo nella pianificazione della pubblica amministrazione.
Il contenuto e la decisione circa la stipula della convenzione urbanistica, quindi, rimangono comunque fortemente legati al principio della discrezionalità posta in capo alla pubblica amministrazione, tanto che anche un eventuale silenzio dell’amministrazione circa la richiesta del privato di stipulare la convenzione urbanistica è da considerarsi perfettamente legittimo.
