di Federica Politi
08/02/16
Con il decreto legge 101/2013 è stata istituita in Italia l’Agenzia per la coesione territoriale.
L’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia organizzativa, contabile e di bilancio. Essa è sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o dell’Autorità politica ove delegata e al controllo della Corte dei Conti.
Nel disegno del legislatore, l’Agenzia per la coesione territoriale nasce per dare un forte impulso all’attuazione della programmazione operativa delle risorse nazionali e comunitarie della politica di coesione, attraverso un sistematico e più incisivo accompagnamento alle amministrazioni centrali e regionali responsabili delle risorse e ai soggetti beneficiari, nonché promuovendo e supportando una più qualificata progettualità che garantisca sostenibilità alle azioni intraprese. Il progetto così delineato nella norma istitutiva (Legge num. 125/2013) segna una forte discontinuità con la passata governance delle politiche di coesione, mantenendone la competenza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM), presso cui è incardinato il nuovo Dipartimento per le politiche di coesione, e rafforzando i momenti dell’attuazione, della progettualità e del monitoraggio strategico, oltre che finanziario in termini di spesa, quali momenti essenziali dell’azione amministrativa centrale, accanto a quelli della programmazione e della rendicontazione assorbenti in passato.
La sfida è molto alta perché il legislatore chiede al nuovo assetto di attivare nuovi soggetti e nuovi processi in grado di rendere più efficiente il sistema pubblico dedicato a tali politiche ed anche perché l’Unione europea sta attraversando, ora più che in passato, una fase storica estremamente critica, in cui il disegno dei padri fondatori è sottoposto a forti pressioni tali da rendere necessario che le istituzioni europee e quelle dei singoli Paesi membri dedicate alle politiche comuni assumano la responsabilità di sostenere il tessuto unitario. Il consolidamento delle Istituzioni europee passa proprio dalle politiche di coesione e di sviluppo che, accanto ai processi di unificazione monetaria e di integrazione delle politiche economiche, rappresentano, a partire dal 1988, uno dei paradigmi fondamentali dell’Unione europea.
Nel Settembre 2015, per rispondere a tali sfide e rappresentare operativamente il nuovo assetto di governance delle politiche di coesione, l’Agenzia per la coesione territoriale ha predisposto il Piano Triennale 2015 ‐ 2017. Questo rappresenta il suo primo atto deliberativo di «assunzione delle responsabilità» previste dalla legge.
Secondo quanto predisposto dal Piano, l’Agenzia investirà su più efficienti assetti organizzativi e metodi di lavoro, in particolare sul capitale umano destinato a gestirli. «Sono le persone che fanno camminare le politiche e i progetti: la loro professionalità e le loro motivazioni sono i requisiti essenziali a favore dei quali si svolgerà l’attività di assistenza e di rafforzamento amministrativo».
Il ruolo dell’Agenzia sarà caratterizzato da una spiccata proiezione alla facilitazione dei processi che presentano un alto grado di complessità, mettendo a disposizione del sistema un’elevata capacità professionale di supportare e mantenere in stretto collegamento i vari soggetti coinvolti e coinvolgibili nelle singole iniziative, fronteggiando i rischi di duplicazioni di attività e di inefficienza.
Un’attività di notevole impatto, in cui il supporto dell’Agenzia si è dimostrato rilevante, sia sul fronte del rafforzamento della capacità amministrativa sia sul fronte dello snellimento dei processi, è risultata essere l’accompagnamento alle procedure di valutazione ambientale, con particolare riferimento alle Valutazioni di Impatto ambientale (VIA) e alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS). La VIA e la VAS dovranno essere sviluppate durante tutto l’attuale ciclo di programmazione, ove previste, e riguarderanno tutti i programmi, piani e i progetti finanziati dalle politiche di coesione per le attività di valutazione ex ante e per quelle di monitoraggio ambientale, che deve essere effettuato nel corso della loro attuazione: un’attività di affiancamento, indirizzo e supporto, anche sul piano tecnico, svolto dall’Agenzia, garantirà una maggiore efficacia dei processi ed un’accelerazione dei tempi di attuazione.
Poiché una bassa qualità progettuale è spesso una delle cause principali di ritardi anche notevoli delle procedure di valutazione (e autorizzazione) ambientale, questa attività di supporto alle valutazioni sarà coordinata e integrata con le azioni volte a migliorare la qualità e la capacità di programmazione, attuazione, tempestività ed efficacia degli interventi. In questo quadro, la collaborazione con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con le Autorità ambientali regionali ricopre rilevanza strategica.
La strategia nazionale di rafforzamento della capacità amministrativa, che trova spazio nelle azioni previste dal programma operativo nazionale (PON) «Governance e Capacità Istituzionale» a titolarità dell’Agenzia richiede, attraverso azioni finalizzate, una concreta attuazione dei processi di riforma amministrativa, di modernizzazione della Pubblica amministrazione per il miglioramento complessivo delle prestazioni amministrative e tecniche, cruciali per aumentare la qualità e l’efficacia delle politiche di investimento pubblico. In questo quadro complessivo di interventi, si collocano i Piani di Rafforzamento Amministrativo (PRA) quali strumenti strategici che l’Italia, per prima, tra gli Stati membri, sta sperimentando. Attraverso i PRA, ogni amministrazione impegnata nell’attuazione dei Programmi Operativi (PO), e quindi anche l’Agenzia, esplicita e rende operativa, con riferimento a cronoprogrammi definiti, l’azione per rendere più efficiente l’organizzazione della sua macchina amministrativa.
Una novità importante è stata il superamento della tradizionale distinzione organizzativa degli Uffici per fonte di finanziamento. La precedente organizzazione dell’ex Dipartimento per le politiche di sviluppo, infatti, era basata su una netta distinzione funzionale tra Uffici specificamente dedicati alla gestione dei Fondi nazionali, rispetto agli Uffici specificamente dedicati ai PO cofinanziati dai Fondi comunitari. Nel nuovo assetto di cui sarà dotata l’Agenzia, si prediligerà una visione effettivamente unitaria della programmazione che avrà come focus il singolo territorio regionale o il tema prioritario trasversale così da facilitarne la governance, la sorveglianza nonché il monitoraggio strategico utile ad orientare le scelte ed individuare soluzioni concrete e tempestive a criticità che potrebbero presentarsi.
In questo quadro sono previste anche azioni mirate di affiancamento, a livello territoriale, agli sportelli unici per le attività produttive; interventi per lo sviluppo delle competenze digitali (e‐skills); interventi per la razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche, per il miglioramento dell’efficienza organizzativa e della gestione del personale; azioni di miglioramento dell’efficienza e delle prestazioni degli uffici giudiziari attraverso l’innovazione tecnologica (informatizzazione del processo civile).
Con il progetto denominato «Officina Mezzogiorno», rivolto alle 5 Regioni meno sviluppate del Mezzogiorno e a 3 Regioni da individuare tra quelle del centro nord e/o transizione, in particolare, l’Agenzia opera: accompagnando il nuovo ciclo di programmazione con azioni di valorizzazione delle competenze, delle esperienze e degli elementi di distinzione territoriale e di supporto e orientamento delle azioni istituzionali e amministrative; supportando la definizione e la gestione dei progetti di livello strategico attraverso una interpretazione moderna della partecipazione mediante solide metodologie di co‐progettazione, realizzando una piattaforma informatica strutturata che consenta un dialogo permanente con il territorio.
Tra le varie funzioni dell’Agenzia, come disposte dal Piano Triennale, meritano ancora particole attenzione: la promozione di nuove progettualità; l’analisi e la sorveglianza degli investimenti; il sostegno alla progettualità e all’avvio di progetti sperimentali; l’assistenza e la formazione per le amministrazioni pubbliche titolari di risorse; gli adempimenti relativi al Piano di Azione Coesione; il coordinamento delle task force.
Per il primo aspetto l’Agenzia intende impostare un’attività di promozione di azioni di sistema in grado di far compiere un salto di qualità agli strumenti della programmazione operativa dei Fondi strutturali. Nell’arco del triennio l’Agenzia focalizzerà l’attenzione su due aspetti nevralgici per la qualità degli interventi: quello relativo alla ricerca e alla strutturazione di progetti di sistema e quello della individuazione di processi finalizzati alla gestione di processi complessi.
L’obiettivo dell’analisi e della sorveglianza degli investimenti verrà perseguito anche attraverso la produzione diretta di statistiche pubbliche, elaborate nell’ambito del Sistema Statistico Nazionale (SISTAN) relative al complesso dei flussi finanziari pubblici a livello territoriale e derivanti dal Sistema Conti Pubblici Territoriali (CPT), che l’Agenzia, oltre ad utilizzare per le proprie attività di monitoraggio, metterà anche a disposizione delle istituzioni, del mondo accademico e dei policy maker.
Per il ciclo di programmazione 2014/2020, l’Agenzia sarà impegnata nell’accompagnamento delle amministrazioni coinvolte nell’attuazione degli interventi afferenti la programmazione nazionale e comunitaria, attraverso: l’attivazione degli strumenti attuativi di governance; il monitoraggio delle priorità dell’accordo di partenariato, delle condizionalità ex ante e dell’attuazione delle Strategie per la Specializzazione Intelligente (S3) nazionale e regionale, nonché il monitoraggio rafforzato di programmi e progetti e delle attività della Rete dei nuclei di valutazione.
Sarà inoltre dato seguito agli adempimenti la cui responsabilità è in capo al Dipartimento per le politiche di coesione relativi alla predisposizione del contributo alla relazione annuale al Parlamento relativa alla partecipazione italiana all’Unione europea (da inviare al Dipartimento per le politiche europee) e la predisposizione della relazione annuale sullo stato di attuazione dell’accordo di partenariato 2014/2020 (da inviare alla Commissione europea).
Per il sostegno alla progettualità e l’avvio di progetti sperimentali, l’area dedicata ai progetti nasce per essere un punto di riferimento per le regioni e amministrazioni locali che, soprattutto al Sud, scontano una scarsa propensione allo sviluppo di progettualità qualificata per la promozione di progetti anche a carattere sperimentale, che potranno essere attuati anche ricorrendo a partnership con qualificati soggetti di rilievo nazionale. Esperienze di rilievo, in tal senso, sono maturate negli anni, grazie alla governance multilivello di progetti sperimentali di sviluppo, anche multi‐regionali. Le sperimentazioni si caratterizzeranno per l’innovatività delle modalità amministrative di progettazione e attuazione e saranno indirizzate alle priorità indicate dal governo (edilizia scolastica, dissesto idrogeologico, aree interne, cultura e turismo).
Per l’assistenza e la formazione per le amministrazioni pubbliche titolari di risorse, nell’ambito del PON «Governance e Capacità Istituzionale» 2014/2020, l’Agenzia realizzerà il coordinamento ed il supporto dei Piani di Rafforzamento amministrativo per le amministrazioni pubbliche; realizzerà anche al proprio interno il piano di rafforzamento amministrativo. Infatti, nell’ambito del PON Governance e Capacità Istituzionale 2014/2020, gli interventi di pertinenza dell’Agenzia saranno di supporto alle pubbliche amministrazioni e possono anche essere realizzati in quota parte attraverso percorsi formativi.
Le task force svolgono la funzione di affiancamento straordinario all’autorità di gestione di quei programmi che registrano ritardi di attuazione con lo scopo di individuarne le criticità che impediscono l’efficace e tempestiva realizzazione del programma promuovendo soluzioni opportune per il loro superamento. Per il 2014/2020, il loro scopo primario sarà quello di rafforzare le funzioni di coordinamento delle autorità di gestione affiancandole nel monitoraggio procedurale, aiutandole nella capacità di prevedere i rischi e di porvi riparo, attivando, sulle criticità di volta in volta individuate, interventi diretti o anche la cooperazione operativa tra l’autorità di gestione, l’Agenzia, le altre amministrazioni centrali coinvolte e la Dg regio. L’attività delle task force, che non può essere interpretata come sostitutiva delle attività di assistenza tecnica dei singoli programmi, consentirà il monitoraggio dell’andamento delle procedure degli stessi attraverso confronti diretti, insieme alle autorità di gestione, con gli uffici dell’amministrazione che le gestiscono
Nell’ambito PON «Governance e Capacità Istituzionale», sono previsti tra gli interventi di pertinenza dell’Agenzia e destinati al rafforzamento della capacità amministrativa (obiettivo tematico 11) quelli finalizzati al rafforzamento della governance multilivello nei programmi di investimento pubblico con particolare riferimento al potenziamento della capacità istituzionale nell’implementazione delle politiche sostenute dal FESR (Obiettivi tematici 1‐7), anche a partire da specifici fabbisogni emergenti dai Piani di Rafforzamento Amministrativo (PRA) e quelli di assistenza tecnica diretti ad assicurare da un lato le azioni di supporto alla gestione del Programma, dall’altro le azioni di supporto al coordinamento dell’Accordo di Partenariato.
Il Piano Triennale prevede infine che l’Agenzia sia titolare dell’esercizio delle funzioni di autorità di audit di alcuni programmi comunitari, dell’analisi e monitoraggio degli investimenti pubblici, del monitoraggio del Piano e degli obiettivi strategici ed operativi; degli adempimenti contabili ed economico‐finanziari (tramite la redazione budget triennale e annuale), la promozione di iniziative orientate a rendere più visibili i risultati e il ruolo dell’Agenzia; comunicazione strutturata attraverso il web e la rete locale; ufficio stampa e social network; campagne pubblicitarie e di informazione.
Nel corso del triennio, per dare completo avvio all’operatività dell’Agenzia, dovranno essere portate a completamento le attività legate alla definizione dell’assetto organizzativo e del regolamento di contabilità; alla redazione del bilancio triennale e annuale; all’assegnazione degli incarichi dirigenziali; all’individuazione di attività di formazione del personale; all’apertura ed il funzionamento del sistema di contabilità speciale da utilizzarsi per i pagamenti da effettuare a cura dell’Agenzia per i PON a sua titolarità. Particolare attenzione verrà rivolta inoltre alla regolamentazione dei rapporti di collaborazione con il Dipartimento per le Politiche di Coesione.
L’Agenzia promuoverà questo impegnativo processo di innovazione previsto dal Piano per rispondere appieno al mandato del legislatore: partire dai punti di forza e di debolezza dell’attuale assetto e progressivamente consolidare i primi e superare i secondi, attraverso nuove procedure, nuovi strumenti e relazioni partenariali intense ed ampie.
Particolare attenzione, in questo senso, sarà posta ad attività che rendano trasparenti i processi attivati dall’Agenzia ed accessibili le informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, dell’andamento delle attività, sull’utilizzo delle risorse e sui risultati conseguiti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo. Ciò consentirà di affrontare i nodi dello sviluppo, coniugando allo stesso tempo i profili della quantità e della qualità della spesa dei Fondi nazionali e comunitari, nella convinzione che solo da una visione sinergica dei due aspetti possa derivare una migliore adesione delle politiche ai reali processi di sviluppo.
In tale direzione, i due nodi da affrontare con urgenza sono: l’implementazione di un più efficiente sistema di procedure amministrative e gestionali funzionali alla politica di coesione, a partire da un innovativo monitoraggio dell’attuazione per sostenere il conseguimento dei risultati; la ricerca di nuova progettualità per lo sviluppo e il sostegno ad una sua effettiva e sostenibile realizzazione.
Riferimenti:
Agenzia per la coesione territoriale. Piano triennale 2015-2017 (Settembre 2015)
D.P.C.M. 7 agosto 2015 di adozione del Regolamento di organizzazione dell’Agenzia per la coesione territoriale
D.P.C.M. 9 luglio 2014 di adozione dello Statuto dell’Agenzia per la coesione territoriale
