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La Legge obiettivo ma permane la logica della procedura speciale

di Sofia Secchi

17/03/2017

IL DPR 12 settembre 2016, n.194 Regolamento recante norme per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi

 

L’art. 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (“Legge Madia”) ha autorizzato il Governo a dettare norme di semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi relativi a rilevanti insediamenti produttivi,  ad opere d’interesse generale o all’avvio di attività imprenditoriali, suscettibili di avere effetti positivi sull’economia o sull’occupazione.

È stato così emanato il DPR 12 settembre 2016, n. 194, con il quale s’introducono due strumenti di accelerazione:

  • la riduzione fino alla metà dei termini dei procedimenti amministrativi aventi ad oggetto gli atti necessari per la localizzazione, progettazione e realizzazione delle opere, lo stabilimento degli impianti produttivi e l’avvio delle attività
  • la possibilità per il Presidente del Consiglio dei ministri di esercitare un potere sostitutivo ove la pubblica amministrazione competente per il procedimento si mostri inadempiente, facendo decorrere I termini inutilmente.

 

La finalità perseguita è quella di garantire che gli interventi di particolare rilevanza possano godere di un iter di realizzazione più rapido, snello, che si concluda in tempi certi.

L’ambito di applicazione della semplificazione ed accelerazione di cui al decreto in esame (di seguito Regolamento)  è ravvisabile nei procedimenti amministrativi aventi ad oggetto le autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati, che si presentino come necessari per la localizzazione, progettazione e realizzazione delle opere, lo stabilimento degli impianti produttivi e l’avvio delle attività.

Tra questi sono compresi anche quelli di competenza delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-temporale, del patrimonio storico-artistico, alla tutela della salute e della pubblica incolumità. Tale estensione sembra richiamare, tra gli altri:  i procedimenti di valutazione ambientale strategica (Vas) e di valutazione d’impatto ambientale (Via) di cui al D.lgs. 152/2006; i procedimenti integrati di autorizzazione, quali l’autorizzazione integrata ambientale (Aia) e l’autorizzazione unica ambientale; l’autorizzazione paesaggistica di cui al D.Lgs. 42/2004; le procedure espropriative; nonché le procedure di programmazione progettazione e realizzazione come delineate dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016).

Va inoltre evidenziato come il comma 3 dell’art 1 del DPR in commento stabilisca l’applicabilità della “fast track procedure”, con la relativa riduzione dei tempi e la possibilità di esercizio di poteri sostitutivi,  anche ai procedimenti amministrativi relativi alle infrastrutture ed insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese. Sembra dunque che, seppure queste ultime siano state ricondotte dal nuovo Codice Appalti, a seguito dell’abrogazione della Legge obiettivo, alla procedura ordinaria (anche se arricchita da una nuova disciplina della programmazione e finanziamento delle stesse),  permanga la possibilità di semplificare ed accelerare l’iter di realizzazione delle infrastrutture strategiche e degli insediamenti prioritari  adottando una procedura straordinaria.

Per quanto attiene la procedura di individuazione dei progetti oggetto dell’accelerazione, l’art 2 stabilisce che :

  1. Ciascun ente territoriale (dunque, regioni, province, comuni o città metropolitane), entro il 31 gennaio di ciascun anno, potrà individuare  un elenco di progetti aventi rilevante impatto sul territorio o di attività imprenditoriali suscettibili di produrre effetti positivi su economia ed occupazione, per i quali richiede  alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di applicare la procedura semplificata di cui al Regolamento in commento

Ma la redazione dell’elenco non è libera, in quanto possono essere individuati nell’elenco unicamente i progetti che siano già inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici ( e dunque di valore pari o superiore  a 100.000 euro) o in altri atti di programmazione previsti dalla legge (potenzialmente sia territoriali che nazionali e dunque anche le opere che saranno inserite nel  DPP).

Inoltre ogni progetto inserito nell’elenco deve essere corredato da una specifica analisi dell’impatto economico e sociale dello stesso, redatta secondo I principi e le linee guida contenuti nel d.P.C.M. adottato in attuazione dell’art 8 comma 3 del d.lgs. N. 228 del 2011, che dimostri dunque la rilevanza dello stesso e giustifichi la semplificazione della procedura ad esso inerente. Ove possibile dovrà essere corredato anche dal Codice unico di progetto di cui all’art. 11 della l. N. 3 del 2003.

La Presidenza del Consiglio potrà poi provvedere direttamente all’individuazione di progetti/ attività da sottoporre alla fast track procedure ove non riceva la segnalazione degli stessi da parte degli enti locali, ovvero potrà, entro il 28 febbraio di ogni anno, integrare gli elenchi pervenuti, con ulteriori progetti, anche su proposta di un soggetto proponente (e dunque anche un soggetto privato), e anche se non inseriti negli elenchi presentati e negli altri atti di programmazione, sempre a condizione che la sua realizzazione sia suscettibile di produrre effetti positivi sull’economia e sull’occupazione e ciò sia dimostrato dalla documentazione allegata.

Alla Presidenza del Consiglio sembra dunque essere attribuita grande discrezionalità nell’individuazione dei progetti, lasciandole aperta la possibilità di affiancare agli elenchi, ma soprattutto agli atti di programmazione nazionale delle opere prioritarie (in primis il DPP), progetti da questa individuati e per I quali si prevede una procedura accelerata.  Si potrebbe allora intravedere il rischio di  veder crescere nuovamente il numero delle opere “urgenti”, con il ripetersi dei problemi vissuti in vigenza della Legge obiettivo.

  1. Segue l’individuazione effettiva dei singoli progetti cui si applicano le disposizioni di accelerazione e semplificazione, entro il 31 marzo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, specificamente motivato con riferimento ai singoli progetti selezionati.

L’individuazione degli stessi avverrà sulla base dei criteri che verranno stabiliti con intesa in sede di Conferenza unificata.

  1. Con il decreto d’individuazione dei progetti la Presidenza del Consiglio può allora disporre una riduzione dei termini di conclusione dei procedimenti necessari per la localizzazione, progettazione e realizzazione dell’opera, lo stabilimento e l’inizio dell’attività, nonché dei singoli procedimenti ed atti endoprocedimentali allo scopo preordinati.

La riduzione dei termini è prevista dall’art 3 in misura non superiore al 50 per cento rispetto ai termini generali stabiliti dall’art. 2 della L. 241/1990 e verrà stabilita in misura variabile per ciascun progetto individuato e ciascun relativo procedimento amministrativo.

La discrezionalità risiede dunque sia nell’individuazione dell’intervento come assoggettabile alla procedura accelerata, sia nella definizione del quantum della riduzione.

Il Consiglio di stato a riguardo ha chiarito come la riduzione dei termini  debba essere graduata tenendo in considerazione la concreta “sostenibilità” della riduzione dei termini per gli interessi politici coinvolti, per gli uffici amministrativi incaricati del procedimento e la loro organizzazione e per I privati interessati, nonché per gli interessi pubblici tutelati e la complessità del procedimento oggetto di accelerazione.

 

Al fine di garantire la conclusione dei procedimenti, e dunque la realizzazione delle opere o lo svolgimento delle attività considerate prioritarie sulla base dei criteri stabiliti con I decreti di cui al comma 2 del Regolamento, l’art. 4 attribuisce al Presidente del Consiglio un potere sostitutivo da esercitare in caso di inerzia della pubblica amministrazione competente relativamente ai procedimenti suddetti.

Ove dunque la pubblica amministrazione non rispetti I termini procedimentali ordinari, di cui all’art. 2 della legge 241/1990, o I termini abbreviati ex art 3 del Regolamento in esame, il Presidente del Consiglio potrà, previa diffida dell’organo competente e previa  delibera del Consiglio dei Ministri, adottare  I relativi atti, garantendo così la conclusione del procedimento in tempi certi.

Il Presidente del Consiglio può peraltro delegare il potere sostitutivo a dirigenti e direttori generali (si parla di soggetti in posizione di elevata responsabilità nelle amministrazioni di appartenenza, dotati di comprovata competenza tecnico- amministrativa ed esperienza in relazione all’attività oggetto della sostituzione) operanti all’interno delle amministrazioni pubbliche, ma non necessariamente interni alla pubblica amministrazione competente, come non necessariamente dipendenti della Presidenza del Consiglio, cui non spetta alcuna retribuzione aggiuntiva per l’incarico ricevuto.

Potenzialmente dunque potranno venire a formarsi dei nuclei interni alle pubbliche amministrazioni, formati da soggetti esperti, competenti a seguire l’iter del singolo procedimento “in ritardo” ad essi attribuito.

La scelta di ricorrere a dipendenti pubblici, anziché alla consulenza privata, ove si riscontri una carenza procedimentale, oltre che porsi in linea con la clausola di invarianza finanziaria di cui all’art 7,  può forse risultare positiva nella prospettiva, non solo di sviluppare gradatamente una maggiore attenzione alla formazione delle competenze gestorie all’interno della pubblica amministrazione, ma anche in un’ottica di responsabilizzazione del dipendente pubblico che si vede in tal modo supervisionato dalla Presidenza e che rischia, in caso di inerzia,  la sostituzione con un suo collega.

Va specificato ad ogni modo che il potere sostitutivo non è una novità nell’ordinamento, essendo previsto in via generale dall’art.2, co. 9-bis e ss. della L. 241/1990, ove non si concludano i procedimenti entro i termini prestabiliti. Si tratta di meccanismi sostitutivi diversi (in primis in quanto il potere sostitutivo “generale” opera internamente alla PA competente ed inadempiente), ma che forse parrebbe opportuno coordinare.

Viene poi chiarito all’art 5 che, ove l’intervento coinvolga la competenza delle regioni o degli enti locali, seppur in modo non esclusivo, e non sussista un preminente interesse nazionale alla realizzazione dell’opera, il potere sostitutivo potrà  essere delegato al Presidente della regione o al sindaco qualora l’intervento riguardi esclusivamente o prevalentemente il territorio di una ragione, di un comune o di una città metropolitana, mentre negli altri casi le modalità di esercizio del potere sostitutivo dovranno essere delineate in sede di Conferenza unificata.
In conclusione, il legislatore continua a misurarsi con la necessità di ottenere risultati più efficienti sul piano della realizzazione delle opere pubbliche, e lo fa concentrandosi  nuovamente sul fattore tempo, prevedendo un margine di riduzione dei termini e un potere sostitutivo in capo alla Presidenza del Consiglio. Se dunque con il nuovo Codice dei contratti pubblici sembrava essersi favorita l’applicazione della procedura ordinaria riformata a tutte le opere pubbliche, questo Regolamento apre di nuovo la via ad una procedura speciale di settore per le opere prioritarie, che può ricordare nella ratio la Legge Obiettivo, anche se poi se ne distingue nei contenuti.

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