16/10/16
di Sofia Secchi
Dopo la riflessione sulla nuova politica infrastrutturale Italiana esposta nell’ultima nota (qui), l’analisi che qui propongo vuole essere un “botta e risposta” tra Italia e Regno Unito, dove, ad alcune questioni che toccano da tempo il nostro Paese in materia di gestione amministrativa dei progetti infrastrutturali prioritari, si risponde con le soluzioni che il governo inglese ha approntato in merito negli ultimi anni.
Immaginare tale “dialogo” non significa credere che quanto fatto nel Regno Unito andrebbe proposto in Italia, né che le soluzioni adottate oltre manica siano qualitativamente migliori di quelle adottate dal nostro governo. Al contrario questo “dialogo” è teso a sottolineare come alle problematiche e alle esigenze condivise da ambo i Paesi “interlocutori”, si possano dare risposte diverse che si dimostrano talvolta incompatibili, talvolta complementari, talvolta assimilabili, talvolta d’ispirazione.
Il sistema infrastrutturale italiano registra un ritardo rispetto agli altri Paesi ascrivibile, alla carenza di una politica infrastrutturale unitaria, alle polemiche che accompagnano quasi ogni progetti (che spesso si trasformano in vere e proprie opposizioni), ai lunghi tempi di completamento, agli elenchi di opere incompiute lasciateci in eredità dalla Legge Obiettivo, ai costi spesso fuori controllo, alla qualità delle opere non sempre soddisfacente in termini di aggiornamento tecnologico e di sostenibilità, al trascurato aspetto della manutenzione, al problema della corruzione.
Dunque cosa non ha funzionato? Quali sono le questioni alle quali si sta cercando risposta?
Prima questione. Una programmazione infrastrutturale coerente ed unitaria.
Una politica infrastrutturale unitaria, completa, coerente, basata su una valutazione oggettiva del fabbisogno infrastrutturale del Paese è necessaria per stabilire le priorità di investimento e pervenire ad una programmazione di breve e di lungo termine idonea a soddisfare le domanda infrastrutturale. Non va dimenticato infatti che se la infrastrutturazione è un’attività impostata sul medio-lungo termine, la programmazione è attività precipuamente politica e dunque spesso “sacrificata” alla durata del ciclo politico. Perché vi sia una soddisfacente infrastrutturazione del Paese pertanto, si rende necessaria una programmazione che sia basata su una valutazione del fabbisogno infrastrutturale:
- sia di breve termine che di lungo termine per dar spazio e continuità tanto ai progetti infrastrutturali urgenti o strategici ai quali viene data priorità d’investimento, quanto ai progetti con un ciclo di vita di lunga durata, che porteranno benefici lontani nel tempo (spesso non “attraenti” per la classe politica)
- che poggi su basi certe, oggettive ed apartitiche.
L’Italia dà risposta a tale esigenza, come annunciato “dall’Allegato per le Infrastrutture di trasporto e logistica “al DEF 2016 e stabilito dal nuovo Codice dei contratti e delle concessioni, con la predisposizione del PGTL, del DPP e con l’istituzione della Struttura tecnica di missione.
Il Regno Unito ha invece risposto a tale esigenza di programmazione con le seguenti novità:
- ha rinnovato l’impostazione del documento di pianificazione infrastrutturale generale emanato dal governo ogni anno. Mentre infatti i precedenti National Infrastructure Plans stabilivano la visione futura del Paese rispetto alle sole infrastrutture economiche, il National Infrastructure Delivery Plan imposta per la prima volta la visione futura del Regno Unito rispetto a tutte le infrastrutture, comprendendo tanto le infrastrutture economiche che le infrastrutture sociali, l’housing e i progetti di rivitalizzazione di scuole, ospedali e carceri. Questa modifica è espressione della volontà di creare un quadro sistematico e coerente, che consenta, non solo di avere una maggiore comprensione della politica infrastrutturale generale intrapresa dal Governo, ma anche la cognizione delle interdipendenze che sussistono tra i diversi progetti e programmi annunciati, e delle conseguenze che da esse derivano. La possibilità di mettere in relazione, in un’ottica trasversale ed interdipartimentale, i diversi settori è fondamentale per comprendere il valore dei singoli progetti e programmi infrastrutturali e dunque per costruire il consenso sugli stessi.
Il NIDP è stato inoltre arricchito con l’inserimento al suo interno della National Infrastructure Pipeline, ossia il documento di pianificazione specifica delle infrastrutture economiche da realizzarsi nei 5 anni a venire. Si tratta fondamentalmente di un file excel dove sono inseriti tutti gli investimenti pubblici e privati previsti per il 2016-21 nei diversi settori infrastrutturali e per i singoli major infrastructure projects. La Pipeline inoltre riporta con grafici il rapporto tra l’ammontare dell’investimento in percentuale nei diversi settori, il rapporto tra investimento nelle infrastrutture economiche e nelle infrastrutture sociali e lo status dei progetti già intrapresi dal governo.
Il Piano così rinnovato fornisce dunque una panoramica di cosa, quando e dove sarà realizzata l’infrastruttura, e in tal modo provvede a dare:
- Certezza alla filiera di costruzione per supportare la capacità di pianificazione
- Visibilità alle potenziali possibilità di investimento per i privati
- Trasparenza per la comunità imprenditoriale e il resto della collettività su come le infrastrutture sulle quali contano vengono mantenute e migliorate
- Una base forte di evidence per stimare la domanda di future competenze e profili professionali richiesti nei diversi settori e regioni
- Sempre allo scopo di accrescere le capacità di programmazione infrastrutturale del governo, è stata istituita la National Infrastructure Commission (NIC), con il compito di valutare il fabbisogno infrastrutturale del Regno Unito ogni 5 anni per i 30 anni a venire e riportare tale valutazione nel National Infratructure Assessement (NIA). Essendo la NIC strutturata come indipendente dal governo, differentemente dai singoli dipartimenti governativi, è in grado di valutare le esigenze infrastrutturali del Paese in un’ottica interdipartimentale e scevra da influenze politiche, mediante la raccolta di dati oggettivi forniti da tutti i soggetti interessati. Tale valutazione di lungo periodo è di estrema rilevanza in quanto impone una visione “del e per il futuro”, incentrata sulle esigenze infrastrutturali della collettività. La pregnanza della stessa va ricercata, non nella vincolatività delle raccomandazioni in essa inserite, ma nell’alto livello di approfondimento fornito dal personale permanente di esperti, nella pubblicazione del NIA e dunque nel controllo che la collettività può operare sull’attività di governo in relazione al suo allinearsi o meno al fabbisogno infrastrutturale individuato dalla NIC, nonché nell’obbligo del governo di rispondere formalmente alle raccomandazioni effettuate e di motivare il suo eventuale discostarsi dalle stesse.
Seconda questione. Il consenso sui progetti infrastrutturali programmati.
Altra questione, strettamente connessa alla programmazione, inerisce la necessità di creare il giusto consenso sulla pianificazione infrastrutturale effettuata dal governo, e dunque sui singoli progetti infrastrutturali programmati, onde evitare i fenomeni del Nimby ( Not in my backyard) e del DAD (decide, announce, defende).
Rispetto a tali fenomeni gioca un ruolo fondamentale l’informazione dei soggetti interessati sui progetti infrastrutturali programmati e la conseguente consultazione informata degli stessi. A tal fine troviamo nel sistema inglese un largo uso della consultazione pubblica, istituto reso obbligatorio anche dalla procedura semplificata (Development Consent Process) introdotta per l’approvazione dei progetti di rilevanza nazionale (Nationally Significant Infrastructure Projects).
Sui promotori di un progetto infrastrutturale di rilevanza nazionale, infatti, grava l’onere di esperire la pre-application consultation, ossia di effettuare una consultazione pubblica nella fase antecedente la richiesta di autorizzazione per la realizzazione dell’infrastruttura stessa. L’esperimento della pre-application consultation è finalizzato, in particolare, a consentire ai membri del pubblico di influire sulle modalità di sviluppo dei progetti dando a questi riscontro delle eventuali opinioni espresse, e offrendo ad essi l’opportunità di dar forma all’evoluzione della propria comunità; favorire la migliore comprensione da parte del pubblico delle implicazioni di un determinato progetto, in modo che le apprensioni derivanti da equivoci o le incomprensioni siano immediatamente risolte; acquisire dalla comunità consultata informazioni rilevanti sull’impatto economico, sociale ed ambientale del progetto da realizzare, in modo che i promotori possano individuare le opzioni non adeguate e non meritevoli di essere ulteriormente perseguite; determinare le eventuali misure di mitigazione da prendere in considerazione e, in alcuni casi, da includere nel progetto prima di procedere alla richiesta di autorizzazione; individuare il modo in cui il progetto possa, senza significativi costi per i promotori, contribuire ad obiettivi strategici più ampi oppure di rilevanza locale.
Il governo ha inoltre predisposto una guida sui criteri che dovrebbero essere applicati dai Dipartimenti per l’esperimento della consultazione pubblica, quale il Code of practice on consultation.
Terza questione. Una PA competente nella progettazione e gestione dei progetti infrastrutturali
Il Public Engagement, seppur efficace, non può sostituirsi alla competenza tecnica dei progettisti e delle Amministrazioni, anzi è vero il contrario: c’è bisogno di competenze tecniche più ampie e più raffinate da affiancare alla comunicazione con gli stakeholders.
Governare processi complessi e impegnativi come la programmazione e la realizzazione delle infrastrutture necessita di un apparato amministrativo capace e competente. Su tutti i passaggi fondamentali dello sviluppo di un progetto infrastrutturale serve una pubblica amministrazione in grado di ideare, elaborare, progettare, selezionare gli esecutori, monitorare l’attuazione e controllare e verificare i risultati.
Questione immediatamente connessa alle precedenti attiene allora le skills professionali necessarie e non sempre presenti.
Il governo inglese, partendo dalla constatazione di una carenza di competenze di project management all’interno dei Dipartimenti, ha istituito l’Infrastructure and Projects Authority, con il mandato di supportare i Dipartimenti nella progettazione e gestione del progetto dalla fase di set up dello stesso sino alla sua consegna.
L’IPA si propone infatti come “amico fidato” dei Dipartimenti, operando reviews dei singoli progetti a cadenza trimestrale (o al più annuale) e raccomandando ai team di progetto le linee di gestione più efficaci da attuare onde garantire che il progetto resti nel budget e nei tempi previsti durante tutto il suo ciclo di vita. L’attività di project review e di raccomandazione, la rendono inoltre una “alleata” degli investitori privati, che trovano nella sua attività una garanzia del buon andamento del progetto e dunque, in generale, della possibile fruttuosità del proprio investimento. Al capitale privato va infatti data la possibilità di intervenire su basi progettuali e finanziarie sicure, senza che tempi e condizioni di realizzazione dell’infrastruttura finanziata divengano (o addirittura nascano) incerti ed insicuri.
Quarta questione. Garantire il giusto contesto operativo attraverso un impianto normativo chiaro ed efficace.
La soluzione delle questioni sopra proposte non può prescindere dalla predisposizione di un impianto normativo idoneo a garantire un processo decisionale che consenta il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Si è infatti più volte evidenziata la necessità di definire procedure chiare, rigorose e con tempistiche certe.
È in tale prospettiva che abbiamo recentemente visto l’abrogazione della Legge Obiettivo e con essa della procedura speciale pensata per velocizzare l’iter di approvazione e realizzazione dei progetti infrastrutturali strategici. Nel Regno Unito invece permane una procedura più rapida e snella per l’approvazione dei Nationally Significant Infrastracture Projects, il Development Consent Process, che si compone di 6 fasi per una durata complessiva di 9 mesi.
Quinta ed ultima questione sulla quale vorrei porre l’attenzione, in quanto si pone in una connessione diretta rispetto a tutte le altre e in un certo senso come presupposto delle stesse, attiene al finanziamento delle opere.
Investire in infrastrutture è una scelta politica innanzitutto di allocazione delle risorse, risorse che nascono come limitate, soprattutto nella fase di crisi economica corrente. La materia del finanziamento delle opere pubbliche è dunque sempre più proiettata a concepire l’impiego di risorse pubbliche come complementare all’impiego dei capitali privati. Affinché sia possibile attrarre finanziamenti dal settore privato è necessario, garantire l’idoneo contesto normativo ed operativo di cui si è trattato. Il governo uk registra una efficace politica di attrazione dei capitali privati, che ha ad oggi portato a programmare il finanziamento del 50% dei progetti inseriti nella National Infrastructure Pipeline con capitali privati.
Questo successo è dovuto, non solo alla predisposizione del contesto normativo ed operativo esposto, ma anche alla introduzione del Uk Guarantee Scheme. Questo Piano permette al Tesoro di fare da garante verso i creditori dei progetti infrastrutturali, assicurandogli che gli interessi programmati e il pagamento dei capitali verranno corrisposti per intero a prescindere dalla performance del governo. La garanzia offerta dal Tesoro è incondizionata e irrevocabile. In questo modo si trasferisce il rischio del progetto al governo e in ultima battuta ai contribuenti, in cambio di una fee, determinata dalla valutazione di rischio fatta dal Tesoro e sui prezzi che genericamente si trovano sul mercato per quel tipo di rischio. Il Tesoro prevede che il rischio per i contribuenti venga in tal modo minimizzato, in quanto l’introito proveniente da queste commissioni dovrebbe essere maggiore delle probabili perdite e dei costi di attuazione del Piano.
