di Giovanni Piccoli
20/02/2017
- La Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica
- Il nuovo carcere di Bolzano nelle previsioni del Piano Carceri
- Project financing per la realizzazione di infrastrutture carcerarie
- L’iter amministrativo per la costruzione del penitenziario di Bolzano
- La Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica (CTFP)
Dopo l’indulto del 2006, la CTFP, in collaborazione con il DAP, ha condotto un’analisi sull’efficienza degli istituti penitenziari, sulle esigenze e sulle modalità di ammodernamento e razionalizzazione degli stessi, concludendo il tutto nel 2008 con un Rapporto sul sistema penitenziario. Ne è emerso un quadro di grave inefficienza: troppe spese per le forniture dei servizi, carceri semivuote contrapposte a carceri sovraffollate, personale di polizia penitenziaria in eccesso in talune zone e in difetto in altre, inadatta allocazione territoriale degli istituti di pena. A ciò non si poteva porre rimedio nel breve e medio termine a causa degli stringenti vincoli di bilancio. Si è ipotizzata così la possibilità di un autofinanziamento, dismettendo gli istituti di pena di maggior valore commerciale (perché ad esempio situati nei centri di importanti città o in particolari contesti ambientali o paesaggistici), quelli maggiormente inefficienti o sottoutilizzati e di impiegare i relativi introiti per ammodernare il sistema penitenziario, perseguire l’efficacia rieducativa della pena, migliorare le carceri esistenti e per costruirne di nuove e migliori. Salve ovviamente le modifiche attuabili nel diritto penale che, se improntate ad un utilizzo della carcerazione nei casi di assoluta necessità, consentono operazioni risolutive nel brevissimo periodo. L’ultima raccomandazione espressa è stata infatti che “nell’ambito di una opportuna riflessione sull’attuale conformazione del sistema penale italiano si raccomanda(va) di valutare la possibilità di un più intenso ricorso a forme di detenzione alternative alla reclusione, riconsiderando anche le tradizionali modalità con cui questa si svolge”.
A quasi un decennio di distanza, se sul piano delle misure alternative e deflative molto è stato fatto specie dopo la sentenza Torreggiani, le raccomandazioni sulle dismissioni e sul riutilizzo dei proventi sono rimaste lettera morta, anche se qualche mese fa il ministro della giustizia, Andrea Orlando, ne ha riproposto la possibilità utilizzando la longa manus di Cassa Depositi e Prestiti. A tal riguardo, si rimanda altresì all’audizione del Commissario Delegato presso la Commissione Giustizia della Camera del 18 aprile 2012, nella quale il Commissario espresse l’opinione fondata che dalla vendita o permuta di pochi istituti ad alto valore immobiliare si sarebbero potute ricavare utilità economiche per realizzare, finanche con surplus, nuovi istituti all’avanguardia; infatti, per esempio, dalla valorizzazione e vendita del carcere Regina Coeli di Roma e di quello San Vittore di Milano sarebbero potuti derivare introiti per circa 2 miliardi di euro.
- Il nuovo carcere di Bolzano nelle previsioni del Piano carceri
Nel Piano carceri del 24 giugno 2010 fu prevista, tra le altre cose, la costruzione di un nuovo istituto di pena a Bolzano, in sostituzione di quello esistente, definito dal Ministero della Giustizia “edificio austro-ungarico risalente alla fine dell’800 situato in centro storico e privo di sale socialità e ambienti per lavorazioni”, divenuto obsoleto, incompatibile con i canoni attuali e da più parti definito una vergogna.
Successivamente, i fondi previsti per il penitenziario di Bolzano, citando la deliberazione n.11/2012/G della Corte dei Conti, “sono stati risparmiati”, in quanto gli oneri dovevano essere sostenuti dalla Provincia autonoma, che ha competenza per la realizzazione nel suo territorio di strutture carcerarie, ai sensi dell’art. 2 comma 123 della legge 191/2009.
Il Commissario Delegato per l’emergenza sovrappopolamento, per gli interventi nella Provincia autonoma di Bolzano, avrebbe dovuto avvalersi del Presidente di questa in qualità di soggetto attuatore, sulla base di una Intesa istituzionale.
- Project financing per la realizzazione di infrastrutture carcerarie
A seguito degli eventi politici del novembre 2011, furono adottate varie misure per favorire lo sviluppo economico. Tra queste rileva quanto disposto dall’ articolo 43 del decreto legge 24 gennaio 2012 n.1 convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012 n. 27. Si prevede che “al fine di realizzare gli interventi necessari a fronteggiare la grave situazione di emergenza conseguente all’eccessivo affollamento delle carceri” si deve ricorrere “in via prioritaria e fermo restando quanto previsto in materia di permuta, previa analisi di convenienza economica e verifica di assenza di effetti negativi sulla finanza pubblica” alle procedure in materia di finanza di progetto, il tutto nel fermo rispetto delle specificità della materia penitenziaria. Le concessioni non possono avere durata superiore a 20 anni e si riconosce al concessionario, a titolo di prezzo, una tariffa (canone) per la gestione dell’infrastruttura e dei servizi connessi, a esclusione della custodia, da corrispondersi successivamente alla messa in esercizio dell’infrastruttura realizzata. Sul concessionario grava l’alea economico-finanziaria della costruzione e della gestione dell’opera. Se il concessionario non è una società integralmente partecipata dal MEF, egli può prevedere che le fondazioni di origine bancaria ovvero altri enti pubblici o con fini non lucrativi contribuiscano alla realizzazione delle infrastrutture, con il finanziamento di almeno il venti per cento del costo di investimento.
Quanto disposto è tuttavia rimasto lettera morta sostanzialmente per due motivi. Il primo è che suo presupposto è la grave situazione di emergenza derivante dal sovraffollamento dei penitenziari; all’epoca della stesura della norma erano già stati messi a disposizione fondi per far fronte all’emergenza dal punto di vista strutturale, sicché non si ravvisavano esigenze ulteriori attuabili con l’ausilio dei privati. Inoltre, predisporre misure edilizie non risolve i problemi di sovraffollamento nel breve e medio periodo a causa dei tempi di realizzazione o miglioramento delle costruzioni, pertanto anche a seguito della spada di Damocle costituita dalla sentenza Torreggiani si è preferito risolvere la crisi a monte, riducendo i casi di ricorso alla carcerazione e puntando sulle misure alternative; ciò ha fatto rientrare la situazione di emergenza e quindi l’articolo in questione è risultato “inapplicabile”, potremmo dire per carenza dei presupposti e probabilmente lo sarà tale anche in futuro. L’altro motivo è stato l’imponente movimento contro gli eventuali interessi confliggenti derivanti dall’ingresso dei privati in un settore delicato quale quello penitenziario.
Per quanto riguarda la situazione di Bolzano, per l’effetto di deleghe commissariali e nel rispetto dell’autonomia concessa alla Provincia autonoma, era già stata prevista la possibilità di procedere con la finanza di progetto e per siffatto motivo la situazione è proceduta in maniera ordinata, anche per via di un certo sentire favorevole a livello locale.
- L’iter amministrativo per la costruzione del penitenziario di Bolzano
Con deliberazione n.1842 del 22 novembre 2010, la Giunta Provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano autorizzò il suo Presidente a raggiungere l’Intesa istituzionale già citata, che avrebbe dovuto avere come obiettivi la procedura di localizzazione delle aree destinate alla realizzazione. Con essa il Commissario, nell‘ambito delle competenze attribuitegli dalla legge, avrebbe dovuto affidare la progettazione e l’esecuzione dei lavori nel rispetto dei principi posti dall’ordinamento e in particolare dal D.Lgs.163/2006.
La Provincia si sarebbe assunta, per conto dello Stato, l‘integrale costo mediante finanziamento a valere sul fondo di cui al capitolo del bilancio provinciale associato all’articolo 79, comma 1, lett c), dello Statuto speciale del Trentino Alto Adige, con atti di impegno e spesa, “anche mediante canoni periodici poliennali, qualora realizzata con schemi di partenariato pubblico privato”.
Lo Stato si impegnava a trasferire la proprietà della struttura penitenziaria da dismettere alla Provincia autonoma di Bolzano mediante specifico atto di cessione, da formalizzare una volta funzionante il nuovo istituto.
L’Intesa fu stipulata il 10 dicembre 2010 e tutte le autorizzazioni furono concesse dal Commissario delegato con decreto n. 456 del 5 maggio 2011, identificando quale stazione appaltante la Provincia di Bolzano e quale soggetto attuatore il suo Presidente.
L’ 8 marzo 2012 il Presidente della Provincia decise di pubblicare lo studio di fattibilità del partenariato pubblico-privato, studio che aveva comparato i vantaggi e gli svantaggi della finanza di progetto e dell’appalto convenzionale.
All’atto della commissione dello studio di fattibilità, la Provincia decise di creare altresì un gruppo di lavoro unico, composto da esperti in materie legali, economiche-finanziarie, tecniche affinché fosse coadiuvata nella eventuale e futura gestione della gara, in modo da ridurre il cosiddetto rischio amministrativo derivante dal non saper come muoversi in operazioni complesse come quella del partenariato pubblico-privato.
Nell’ intero procedimento vi è stata una intensa partecipazione del DAP, che ha fornito le linee guida di progettazione e di tutta la comunità locale. (vedi rapporti Caritas).
La Provincia ha deciso di agire, pur avendone la possibilità grazie alla delega concessa dal Commissario Delegato, non in deroga alle procedure del codice degli appalti.
Il 15 luglio 2013 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea il “Bando di gara per la concessione di lavori pubblici mediante finanza di progetto”. L’intera procedura è stata seguita dalla “Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”.
Si trattava di una procedura di gara aperta per la concessione di lavori pubblici, per la progettazione, costruzione e gestione del nuovo istituto carcerario. Tra le operazioni di gestione rientravano i servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria dell’immobile e degli impianti, la gestione delle utenze, i servizi di mensa, lavanderia, pulizia, la gestione delle attività sportive, formative e ricreative.
L’importo massimo complessivo risultante dallo studio di fattibilità era pari a circa 72 milioni di euro ed era prevista la corresponsione al concessionario aggiudicatario di un contributo pubblico in conto capitale pari al 45% del costo di progettazione ed esecuzione dei lavori fino ad un valore massimo di 26 milioni, erogabile in proporzione al progressivo avanzamento dei lavori. Era altresì prevista la corresponsione di un canone annuo per massimo 8,2 milioni di euro.
Il criterio di aggiudicazione era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa determinato sulla base di ben precisi criteri e punteggi, con particolare riferimento alle esigenze formative e ricreative.
La data di conclusione dei lavori era stata fissata a giugno 2016.
La gara è stata vinta da “Società Italiana Condotte d’Acqua Spa” in raggruppamento temporaneo di imprese. Successivamente è stata convocata la Conferenza di servizi e si è concordata con il DAP la modalità di realizzazione e di gestione.
L’intero procedimento, come già detto, è stato seguito da Onlus, imprese locali, cittadini e ha destato un notevole e positivo interesse e partecipazione per “un carcere che rispetti nella sua pienezza la dignità della persona e che sia davvero un luogo di educazione (non solo per chi vi è rinchiuso), che rappresenti una garanzia per la sicurezza e soprattutto un’occasione di crescita civile per tutta la città”.
Ad oggi, tuttavia, non è stata posto nemmeno un mattone a causa del mancato sblocco dei finanziamenti da parte del Governo. Infatti, se in un primo momento lo Stato aveva messo a bilancio i fondi per la realizzazione della infrastruttura, essi sono stati poi stornati su un altro capitolo. È da mesi che si attende un decreto ministeriale a riguardo. Nel frattempo le condizioni dell’attuale carcere di Bolzano, già definite da più parti vergognose, non sono di certo migliorate.
In questi giorni vi sarà un incontro a Roma tra il sottosegretario all’economia Enrico Morando e il Governatore altoatesino per addivenire a una soluzione.
Interessante è infine notare che l’”Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani e Guerrato”, ammessa con riserva alla gara e successivamente dopo un lungo andirivieni esclusa a causa della possibile violazione dell’allora vigente articolo 38 del Codice degli Appalti, è attualmente ricorrente innanzi al Consiglio di Stato per la domanda di risarcimento dei danni da perdita della chance di aggiudicazione e per il risarcimento dei danni causati dalla lesione all’immagine e alla reputazione derivante dalla esclusione alla gara. Il Consiglio di Stato, con ordinanza, ha rimesso la questione con ricorso n. 8263/2015 dinanzi alla CGUE, che dovrà esprimersi.
