17 febbraio 2020
Rosaria Morgante
Il recente utilizzo da parte del Governo dei poteri speciali, c.d. golden powers, sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale o in settori considerati strategici, offre un’occasione per considerare e approfondire quale sia il ruolo che la Presidenza del Consiglio dei Ministri assume in materia.
Preliminarmente, si ritiene però necessaria una breve introduzione sulla natura e sulla disciplina dei poteri speciali nel nostro ordinamento.
I golden powers sono stati introdotti dal decreto legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56, art.1, comma 1, con lo scopo di evitare di incorrere in una procedura di infrazione da parte della Commissione Europea. La disciplina dei “poteri speciali”, infatti, si sostituisce alla previgente normativa della golden share censurata dall’Unione Europea perché ritenuta troppo limitante per la circolazione dei capitali e per la libertà di stabilimento di impresa.
La richiamata normativa consente al governo l’esercizio dei poteri speciali nei confronti di società partecipate dallo Stato o di società private detentrici di asset strategici in materia di trasporti, energia, comunicazioni e alta intensità tecnologica purché vi sia l’esistenza di una minaccia effettiva di un grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza dello Stato.
I poteri in mano al governo permettono, tra gli altri, di imporre specifiche condizioni nel caso di acquisto di partecipazioni in imprese che svolgono attività di rilevanza strategica; di porre il potere di veto all’adozione di delibere fondamentali assunte da organi societari; di opporsi all’acquisto di partecipazioni da parte di un soggetto diverso dallo Stato o da soggetti esterni all’Unione Europea.
Proprio su quest’ultimo punto, la Corte di giustizia dell’Unione Europea, in linea con l’orientamento consolidato, ha riconosciuto la legittimità dei provvedimenti nazionali limitativi delle libertà previste dai trattati purché vi sia la concorrenza di quattro condizioni: applicazione non discriminatoria, esistenza di motivi imperiosi di interesse generale, idoneità a garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito e limitazione a quanto necessario per il raggiungimento di questo.
È la stessa Commissione europea a chiedere agli stati membri “di accogliere con favore gli investimenti esteri diretti tutelando nel contempo gli interessi fondamentali”.
Come previsto dal legislatore nel decreto 21/2012, sono stati definiti con ulteriori decreti i profili soggetti e oggettivi della disciplina dei golden powers nei diversi settori: in particolare il d.P.C.M. 108/2014 per le materie concernenti difesa e sicurezza nazionale e il d.P.R. 85/2014 per le materie concernenti energia, trasporti e comunicazione. L’ambito di applicazione, con il d.l. 148/2017, è poi stato esteso anche ai settori considerati ad alta intensità tecnologica.
Con i d.P.R 35/2014 e d.P.R. 86/2014 sono state individuate le procedure per l’attivazione dei poteri speciali e con il d.P.C.M. del 6 agosto 2014, che disciplina le attività di coordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri propedeutiche all’esercizio dei poteri speciali, è stato attribuito alla medesima Presidenza un ruolo chiave.
Infatti, spetta al Presidente del Consiglio, coadiuvato dal Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, il compito di coordinare le attività propedeutiche all’esercizio dei poteri speciali. Il Segretario generale è a capo del gruppo di coordinamento delle attività per l’esercizio dei poteri speciali istituito presso il Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei ministri (DICA). Tale gruppo, composto da rappresentanti della Presidenza e da rappresentanti dei ministeri interessati, funge da cabina di regia svolgendo funzioni istruttorie e di coordinamento inter-istituzionale.
Con riferimento all’attività di raccordo inter-istituzionale, il gruppo di coordinamento si occupa di inviare comunicazioni alle Camere e agli altri organi istituzionali sul provvedimento, a interloquire con le amministrazioni competenti, a predisporre la relazione annuale al Parlamento sull’attività svolta dal governo in materia di poteri speciali, a dare supporto ai comitati di monitoraggio incaricati di vigilare sulle società nei confronti delle quali sono stati esercitati i poteri speciali.
Per quanto riguarda le attività a carattere istruttorio, le imprese che svolgono attività di rilevanza strategica devono notificare al Dipartimento per il coordinamento amministrativo l’informativa relativa alla delibera o all'atto da adottare, ai fini dell'eventuale esercizio dei poteri speciali. Entro quattro giorni dalla ricezione dell’informativa ha luogo la riunione del gruppo di coordinamento che individua il ministero competente per l’eventuale esercizio, appunto, dei poteri speciali. L’indicazione del ministero competente deve essere notificata alla società. È assegnato al ministero competente il compito di trasmettere al gruppo la proposta motivata sull’esercizio dei poteri speciali. Nell’ipotesi in cui la Presidenza ritenga necessario l’esercizio dei poteri, adotta il decreto e, il giorno stesso, lo trasmette alle Commissioni parlamentari.
Il governo può chiedere alla società destinataria del provvedimento il rispristino della situazione anteriore e condannarla ad una sanzione amministrativa in caso di inosservanza degli obblighi di notifica e di quelli derivanti dall’esercizio dei poteri speciali.
Nell’ipotesi in cui il ministero responsabile non ritenga necessario l’esercizio dei poteri, trasmette tale proposta di non procedere al DICA che sottopone la stessa alla deliberazione del Consiglio dei ministri.
La legge prevede anche una procedura semplificata nel caso di operazioni infragruppo che attribuisce al Presidente del gruppo di coordinamento il compito di valutare l’esistenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri speciali.
Occorre interrogarsi sull’adeguatezza della struttura amministrativa predisposta allo svolgimento dei compiti attribuiti dalla legge in materia.
È indubbio, che il gruppo di coordinamento delle attività per l’esercizio dei poteri speciali costituisca il cuore pulsante dei procedimenti di golden powers.
Notiamo, però, che esso è carente di una completa autonomia. Infatti, le sue valutazioni sono sempre, successivamente, oggetto di delibere da parte del Consiglio dei Ministri nonostante l’attività in questione non sia politica, ma puramente amministrativa poiché non si tratta di effettuare delle scelte libere nei fini, ma delle valutazioni di tipo tecnico-amministrativo che sono poi soggette al sindacato del giudice amministrativo. Una seconda questione riguarda la struttura del gruppo. Si rileva la mancanza di un apparato tecnico che sia in grado di interagire con gli attori, questo anche in considerazione dell’allargamento sempre maggiore che il legislatore fa del campo di applicazione dei poteri speciali (come ad esempio, da ultimo, l’ampliamento del perimetro di sicurezza nazionale cibernetica per l’utilizzo dei poteri speciali in materia di tecnologie 5g).
