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La disciplina sui rimborsi alle organizzazioni di volontariato: un caso di applicazione distorta nella gestione del trasporto sanitario di emergenza

CHIARA MAURO

 

19/02/2019

 

In linea con i principi espressi dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e dal Consiglio di Stato, il d. lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore) ha introdotto la possibilità di affidare alle organizzazioni di volontariato, in via prioritaria e tramite convenzione, il servizio di trasporto sanitario di emergenza, trattandosi di un’attività con spiccato carattere sociale. In particolare, l’art. 57 chiarisce i requisiti che gli enti interessati devono possedere per essere affidatari di tale servizio: l’iscrizione da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore, l’adesione ad una rete associativa nazionale e l’accreditamento secondo le rispettive discipline regionali.

Inoltre, nello stesso Codice si rinviene la disciplina generale per i rimborsi delle spese sostenute dalle organizzazioni di volontariato e dai volontari, regolarmente iscritti, impegnati nell’espletamento di un servizio di pubblico interesse. Nell’art. 17, comma 3, si prevede che “l’attività del volontario non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere rimborsate dall’ente del terzo settore tramite il quale svolge attività soltanto le spese effettivamente sostenute e documentate per l’attività prestata, entro limiti massimi e alle condizioni preventivamente stabilite dall’ente medesimo. Sono in ogni caso vietati rimborsi di tipo forfettario”. Inoltre, nell’art. 33, comma 2, si dispone che “per l’attività di interesse generale prestata le organizzazioni di volontariato possono ricevere soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, salvo che tale attività sia svolta quale attività secondaria e strumentale nei limiti di cui all’articolo 6”. Infine, l’art. 56, comma 2 statuisce che “le convenzioni di cui al comma 1 possono prevedere esclusivamente il rimborso alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni di promozione sociale delle spese effettivamente sostenute e documentate”.

Con riferimento al tema dei rimborsi nell’affidamento del servizio di trasporto sanitario di emergenza alle organizzazioni di volontariato, risulta emblematico il caso del bando pubblicato l’8 novembre 2018 dall’ASL della provincia di Foggia (FG) per l’affidamento annuale di 18 postazioni di ambulanza e di 1 postazione di automedica e successivamente impugnato dinnanzi al TAR Puglia. Ai sensi degli artt. 56 e 57 d. lgs. 117/2017, il bando ammetteva al confronto concorrenziale soltanto le associazioni di volontariato operanti nel settore di trasporto sanitario, prevedendo un rimborso forfettario per il servizio prestato.

Nel ricorso presentato dalle organizzazioni di volontariato, è stata sostenuta la violazione degli artt. 17, 33, 56 e 57 del d. lgs. 117/2017 (al quale è stata assoggettata la procedura di gararatione temporis) nella parte in cui il bando prevedeva un rimborso spese forfettario mensile per le associazioni di volontariato assegnatarie. La previsione di rimborsi automatici e fissi, infatti, avrebbe comportato l’impossibilità per l’associazione di volontariato selezionata di giustificare somme ricevute in eccesso rispetto alle spese effettivamente sostenute e documentate. Pertanto, l’associazione avrebbe perso la qualifica di ente del Terzo Settore, perché i rimborsi sarebbero risultati a titolo di compenso del servizio svolto, configurando così un’impropria finalità di lucro.

Con la sentenza 11 gennaio 2019, n. 48 il TAR Puglia, Bari, sezione II ha accolto il ricorso sostenendo l’incompatibilità dei rimborsi forfettari con gli artt. 17, 33 e 56 del d. lgs. 117/2017. Contemporaneamente, ha respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso, presentate dalla ASL FG. Infatti, la violazione del divieto di venire contra factum proprium, il difetto di prova circa la concreta lesività del bando e l’omessa impugnazione delle D.G.R. n. 1479/2011 e n. 1788/2011 (relative ai rimborsi in misura fissa) sono state escluse perché non hanno considerato l’applicabilità del Codice del Terzo Settore alla procedura in questione; la tardività dell’impugnazione della deliberazione n. 977 del 26 giugno 2018, alla quale il bando fa riferimento per la disciplina dei rimborsi fissi, è stata esclusa in quanto l’Amministrazione non ha dimostrato il momento dell’effettiva conoscenza della deliberazione da parte delle associazioni ricorrenti; infine, il difetto di interesse a ricorrere, sostenuto sull’interpretazione degli importi previsti dal bando come limiti massimi di spesa, è stato escluso perché la lex specialisdi gara in più punti contemplava un rimborso forfettario definito “fisso” e automatico.

Quindi, sia il legislatore sia il giudice amministrativo non impongono procedure o limiti prestabiliti ai rimborsi: questi sono richiesti in maniera autonoma dall’organizzazione di volontariato sulla base delle risorse necessarie per il servizio prestato. Tuttavia, l’uso dell’espressione “effettivamente sostenute” nell’art. 56, comma 2, del Codice del Terzo Settore, oltre ad affermare chiaramente che sono rimborsabili solo le spese adeguatamente documentate, denota l’intenzione del legislatore di orientare alla massima trasparenza l’attività svolta dagli enti del Terzo Settore.

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