A cura di Matteo Farnese
Per far fronte all’incertezza dei mercati causata dalla pandemia di Covid-19, il decreto-legge n. 23 del 2020 introdusse importanti novità nella normativa golden power, potenziandone la portata (“golden power rafforzato”). In particolare, previde: l’estensione dell’ambito oggettivo di applicazione attraverso il recepimento dell’art. 4 del Regolamento Ue n. 452/2019; l’introduzione di soglie percentuali, al raggiungimento delle quali scatta l’obbligo di notifica ai fini del golden power (10, 15, 20, 25, 50); la parziale soggezione delle imprese europee alla stessa normativa; la previsione di nuovi poteri attivabili d’ufficio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in caso di violazione dell’obbligo di notifica.
Tale regime, inizialmente previsto con scadenza il 31 dicembre 2020, fu prorogato fino al 30 giugno 2021, attraverso il decreto-legge n. 137 del 2020 (c.d. Decreto ristori) e, successivamente, fino al 31 dicembre 2021, attraverso il decreto-legge n. 56 del 2021 (c.d. Decreto proroghe).
A distanza di quasi due anni, attraverso il decreto-legge n. 288 del 2021 (c.d. Milleproroghe), il Governo ha deciso di prolungare ulteriormente l’operatività del c.d. “golden power rafforzato” fino al 31 dicembre 2022.
La decisione sembra essere dettata dal perdurare dell’emergenza sanitaria ma vi sono alcuni aspetti che meritano una più approfondita riflessione. L’analisi delle caratteristiche del regime del golden power rafforzato vuole spiegare, in particolare, come e perché questa nuova configurazione del golden power protegga più efficacemente le PMI e le start-up che, a differenza delle grandi imprese, non hanno meccanismi organizzativi interni utili a rilevare i rischi connessi all’ingresso di capitale straniero nell’azionariato e non sono vigilate da soggetti istituzionali. L’utilizzo di tale proroga, quindi, può essere considerato strumentale ad una futura e stabile evoluzione della normativa golden power, guidata da una logica rispondente all’idea di “Stato stratega”?
Il primo punto, riguardante l’estensione dell’ambito oggettivo di applicazione, opera attraverso il recepimento dei settori individuati nell’art. 4 del regolamento Ue n. 452 del 2019. L’ampliamento ha riguardato molti settori, tra cui la sicurezza alimentare, le materie prime, le tecnologie aerospaziali e di difesa e il trattamento dei dati. In questi settori sono presenti molte PMI e start-up innovative, in costante ricerca di nuovo capitale. Negli ultimi anni, infatti, si è osservato un trend crescente di notifiche soprattutto nel settore cyber e agroalimentare (simbolico il caso del veto a Syngenta).
Il secondo punto, riguardante l’introduzione delle soglie percentuali di notifica, è una misura funzionale a contenere eventuali scalate di imprese italiane da parte di imprese straniere che potrebbero sfruttare la volatilità dei mercati creata dalla situazione emergenziale. Tra i quattro punti descritti, questo sembra essere quello ideato per risponde al meglio all’incertezza dei mercati creata dall’emergenza sanitaria. Attraverso questo strumento, infatti, il Governo può controllare anche l’azionariato di minoranza straniero attratto dal calo dei valori azionari e dalle opportunità europee connesse al Next Generation Eu.
Il terzo punto, riguardante la parziale soggezione delle imprese europee alla stessa normativa, fa riferimento solo ai settori compresi nell’art. 2 decreto-legge n. 21 del 2012, di conseguenza, anche nei settori strategici individuati nell’art. 4 del Regolamento Ue n. 452 del 2019. In questi settori, qualora si volesse acquisire il controllo di un’impresa nazionale, le imprese europee sono equiparate alle imprese extra-UE, ponendo riflessioni in merito alla compatibilità con la libertà di circolazione dei capitali. Queste hanno trovato risposta nella libertà di stabilimento, non considerata al pari delle quattro libertà fondamentali nel diritto comunitario. Un ulteriore riflessione concerne il divieto di discriminazione tra imprese italiane ed europee. La soluzione, in questo caso, è stata quella di sottoporre allo scrutinio golden power anche le operazioni di acquisizione delle imprese attive in settori strategici nazionali da parte di altre imprese italiane.
Il quarto punto, riguardante l’introduzione di nuovi poteri attivabili d’ufficio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in caso di violazione di obbligo di notifica, è quello più particolare e che potrebbe risultare più determinante verso una futura evoluzione della normativa. Alla Presidenza mancava uno strumento per poter agire direttamente nei casi in cui la notifica fosse stata omessa. Il regime rafforzato, invece, permette di chiedere direttamente alle società coinvolte di procedere con la notifica dell’operazione ai fini della valutazione della stessa, anche se ad anni di distanza dal completamento della stessa.
La lettura congiunta dei quattro elementi richiamati permette di trarre alcune conclusioni. L’emergenza sanitaria ha portato con sé un’emergenza economica a cui il Governo ha tentato di rispondere ampliando la sua sfera di controllo anche al di là delle grandi imprese nazionali. Infatti, l’ampliamento dei settori di indagine, la possibilità di controllare soci di minoranza e la prerogativa di agire d’ufficio permettono una maggiore pervasività del Governo, potendo porre sotto la lente di ingrandimento della normativa golden power anche casi riguardanti le PMI e le start-up.
Per apprezzare meglio la portata delle innovazioni e il carattere potenzialmente evolutivo di queste dinamiche apparentemente transitorie si può far riferimento al recente caso Alpi Aviation.
Nel 2018, Alpi Aviation, società italiana attiva nel mercato dei droni militari viene acquisita per il 75% da Mars, società offshore con sede a Hong Kong. Mars è controllata, in ultima istanza, da due enti cinesi: “Management Committee of Wuxi Liyuan Economic Development Zone”, considerato il polo principale dell’intelligence cinese, e “Assets Supervision and Administration Commission of State Council”, ente responsabile della gestione delle state-owned companies cinesi.
A fine 2021, la Guardia di Finanza ha indagato Alpi Aviation per violazione di export di armamenti e violazione della disciplina golden power, adducendo che l’entrata del capitale cinese all’interno della società italiana sia avvenuta con “modalità opache”, con ritardi nelle comunicazioni e omettendo di informare preventivamente la Presidenza.
Il 10 marzo 2022, il Consiglio dei ministri ha reso nulla la vendita di Alpi Aviation all’impresa cinese, affermando che l’operazione non avrebbe avuto scopi di investimento ma di acquisizione di know-how.
In definitiva, attraverso l’introduzione del regime emergenziale, e la sua proroga, la disciplina golden power sembra aver raggiunto un campo di azione originariamente del tutto inaspettato, riuscendo così non solo a reagire all’emergenza legata alla pandemia di Covid-19, ma anche a sperimentare ulteriori misure che potrebbero stabilizzarsi nel tempo in vista di un futuro rafforzamento dello strumento.
