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Le potestà pubbliche per la rigenerazione urbana

8/11/2019

Saverio Santoro

Il tema della rigenerazione urbana interessa anche e soprattutto quella parte del diritto amministrativo dedicata all’atto ed al procedimento, per identificare un set di pubbliche potestà in capo agli enti locali utilizzabili in materia, anche nei casi di inerzia dei privati proprietari, attivando in primo luogo strumenti di pianificazione negoziata, ma anche procedimenti ablatori, sempre nell’ottica di conseguire l’attuazione incondizionata degli interventi di tale tipo, al fine di prevenire il degrado sociale del territorio, ripristinare elementari condizioni di sicurezza dei suoi abitanti e risparmiare sugli investimenti per assicurarne gli standard minimi.

In varie grandi città italiane esistono vasti isolati di immobili abbandonati ed in stato di degrado, nei quali i proprietari, operatori professionali del settore immobiliare, preferiscono lasciare gli immobili in stato di degrado, al fine di recuperarne la volumetria, in attesa della ripresa della domanda di appartamenti ed uffici e di migliori condizioni del mercato per finanziare la realizzazione e l’acquisto di nuove unità immobiliari. Tutto questo purtroppo, com’è stato dimostrato, favorisce la microcriminalità, soprattutto di immigrazione, come provato da alcuni recenti episodi di cronaca nera, tanto che il Comune di Roma capitale è stato indotto ad adottare un bando denominato “Programma di Rigenerazione Urbana San Lorenzo – via dei Lucani” (http://www.urbanistica.comune.roma.it/images/priu-san-lorenzo/sanlorenzo-invito-pubblico.pdf), motivato dall’interesse a prevenire per il futuro fenomeni di quel genere nel la zona urbanistica 3B del Municipio Roma II.

Qui più che altrove può avvertirsi la necessità ineludibile di regolare, con l’intervento pubblico in funzione di rigenerazione urbana, la proprietà immobiliare, per attuare in questo delicato settore quanto prefigurato dalla seconda parte del secondo comma dell’art.42 Cost. (“La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti“).

Gli strumenti per realizzare queste finalità debbono coniugare l’esigenza di garantire la libera iniziativa economica dei privati con il pubblico interesse, realizzando in pratica la “funzione sociale” della proprietà privata, indicata dalla Costituzione non tanto come un optional ma addirittura come necessità indefettibile.

Gli strumenti d’elezione non sembrano tuttavia essere le potestà ablatorie, come preannunciato ad esempio nel bando capitolino Programma di Rigenerazione Urbana San Lorenzo – via dei Lucani cit., in cui si legge: «Nel caso non pervenissero proposte ritenute sostenibili, ovvero non si riesca ad ottenere la formale adesione di soggetti proprietari rappresentanti, al lordo delle proprietà del Comune, un imponibile catastale pari al 75% del complessivo imponibile catastale dell’area individuata per la realizzazione del “Programma di rigenerazione urbana San Lorenzo – via dei Lucani”, l’Amministrazione Capitolina, al fine di impedire il prolungamento temporale dell’attuale condizione di degrado, procederà alla riqualificazione del compendio immobiliare, previa dichiarazione di pubblico interesse e conseguente sottoposizione dell’area al vincolo preordinato all’esproprio e al completamento delle inerenti procedure».

Va infatti rilevato che in questo provvedimento di Roma capitale sembra del tutto pretermesso il principio della copertura finanziaria. derivante dalle norme di contabilità pubblica e dall’art. 81, quarto comma, della Costituzione, che vale anche per gli atti amministrativi che comportino spese gravanti sul bilancio dell’Ente (Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2012, n. 446).

Ed in effetti, la principale difficoltà di realizzare gli interventi di rigenerazione urbana surrogatori, mediante procedimenti espropriativi, è proprio il limite delle risorse degli enti locali per indennizzare i privati al valore venale dei beni, il che lascerebbe presagire i conseguenti prevedibili, infiniti ed estenuanti contenziosi che potrebbero seguire la scelta degli enti locali di sostituirsi integralmente ai privati per realizzare gli interventi di rigenerazione urbana sugli immobili di proprietà di quest’ultimo.

Ed è appena il caso di considerare che l’area interessata dal bando lanciato dal Comune di Roma per la riqualificazione di San Lorenzo – via dei Lucani si estende per più di 10.000 m quadri, nei quali le proprietà pubbliche sono parte più che minima.

Pertanto, in caso di disinteresse dei privati a realizzare interventi di rigenerazione, ne deriverebbe inevitabilmente il fallimento dell’operazione.

Dunque, la via per arrivare al perfetto equilibrio tra pubblico e privato negli interventi di rigenerazione urbana passa per soluzioni più innovative, come quelle della perequazione, della compensazione e dell’incentivazione urbanistica, per realizzare il superamento della centralità dello strumento del piano regolatore generale ed anticipare una riforma della legge urbanistica nazionale (legge n. 1150 del 1942).

Non secondario appare inoltre lo strumento della fiscalità immobiliare, attraverso un’opportuna e idonea diversificazione in sede di classamento delle proprietà immobiliari, che tenga conto non soltanto della centralità degli immobili ma che ne incentivi soprattutto, sotto l’aspetto economico-finanziario, il ripristino e la ristrutturazione a costi competitivi.

In attesa di una legge quadro in materia di governo del territorio, la rigenerazione urbana si può tuttavia avvalere di istituti innovativi, del tutto compatibili con le ristrettezze della finanza pubblica, come la perequazione, la compensazione e le incentivazioni urbanistiche.

La perequazione, che non ha ancora ricevuto una disciplina a livello nazionale, è tuttavia oggetto di alcune leggi regionali, e può essere utilizzata per eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria, derivanti dalla rigidità della zonizzazione e della imposizione degli standards, favorendo l’accordo fra i privati proprietari delle aree incluse in essi e promuovere l’iniziativa privata. Per esempio, secondo l’art. 35, comma 1, della L.R. Veneto n. 11 del 2004, la perequazione urbanistica realizza l’equa distribuzione, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali.

La perequazione, che sopraggiunge dopo l’eclissi della pianificazione urbanistica generale tradizionale, assicura pari trattamento alle proprietà immobiliari oggetto di trasformazione urbanistica, compensando quelle utilizzate per realizzare la “città pubblica”, e quindi gli alloggi sociali, l’efficienza energetica, la sicurezza, soprattutto in zone a rischio idrogeologico e sismico, l’integrazione sociale, la riqualificazione dell’ambiente urbano e il recupero e riuso delle aree dismesse.

Per ovviare al sopra richiamato deficit di risorse, ed alla connessa illegittimità degli atti amministrativi privi di copertura, può viceversa utilizzarsi il differente istituto della compensazione, strettamente connesso a quello della perequazione, in alternativa all’esproprio, consentendo di assegnare ai privati diritti edificatori nelle aree di loro proprietà soggette a trasformazione, in cambio della cessione gratuita dei terreni per realizzare standards urbanistici, in misura talvolta superiore alla metà delle stesse aree. In questo caso, il rilascio dei permessi a costruire avviene a fronte dalla cessione gratuita dei terreni per i servizi.

Con la perequazione, invece, la compensazione non è negoziata caso per caso, ma stabilita preventivamente per tutte le aree in trasformazione.

Un capitolo apposta può dedicarsi agli incentivi in funzione di rigenerazione urbana.

Può ricordarsi al riguardo, come iniziativa avanzata, la legge regionale Emilia-Romagna n. 24 del 21 dicembre 2017 (“Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”), che accorda i seguenti incentivi:

  1. a) la non applicazione del contributo straordinario, di cui all’ articolo 16, comma 4, lettera d-ter), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 , all’interno del territorio urbanizzato, relativamente alle previsioni del PUG che, al fine di privilegiare il riuso e la rigenerazione delle aree già urbanizzate, prevedano la variazione dei parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti di pianificazione previgenti o il mutamento delle destinazioni d’uso precedentemente ammesse, nonché nel caso di rilascio di permessi di costruire in deroga alle previsioni generali di piano;
  2. b) la riduzione del contributo di costruzione in misura non inferiore al 35 per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni per gli interventi di ristrutturazione urbanistica e edilizia, addensamento o sostituzione urbana all’interno del territorio urbanizzato. I Comuni possono deliberare ulteriori riduzioni del contributo di costruzione, fino alla completa esenzione dallo stesso, in particolare per interventi di addensamento o sostituzione urbana che richiedano la bonifica dei suoli inquinati o la rimozione dell’amianto e di altri materiali pericolosi. Ai sensi dell’articolo 28, commi 3 e 4, della legge regionale n. 15 del 2013, i mutamenti della destinazione d’uso senza opere, previsti nell’ambito di interventi di riuso e rigenerazione urbana, sono gratuiti qualora comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale non avente maggior carico urbanistico e nel caso di passaggio, all’interno della medesima categoria funzionale, ad un uso non avente maggior carico urbanistico;
  3. c) la possibilità che il PUG preveda che, in sede di accordo operativo e di piano attuativo di iniziativa pubblica, siano riconosciuti agli interventi di addensamento o sostituzione urbana diritti edificatori e altre premialità aggiuntive, previa verifica di sostenibilità del relativo carico urbanistico e in coerenza con le previsioni della strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale, di cui all’articolo 34 della stessa L.R. n. 24/2017;
  4. d) la possibilità che il PUG preveda per gli interventi diretti di qualificazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica il riconoscimento, all’atto del rilascio del titolo abilitativo edilizio, di diritti edificatori parametrati al rating ottenuto nell’ambito di un protocollo di certificazione energetico-ambientale e al grado di miglioramento dell’efficienza energetica, della sicurezza antisismica e della sostenibilità dell’edificio rispetto alla sua condizione originaria;
  5. e) la possibilità che gli accordi operativi e i piani attuativi di iniziativa pubblica, allo scopo di favorire l’attuazione delle politiche pubbliche per la casa e di promozione sociale stabilite dalla strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale di cui all’articolo 34, riconoscano ulteriori quote edificatorie, a compensazione dell’impegno assunto dal privato di realizzare, nell’ambito dell’intervento di riuso e di rigenerazione urbana, una quota di alloggi di edilizia residenziale sociale ovvero opere pubbliche aventi finalità sociale;
  6. f) la possibilità che il PUG preveda altre forme di incentivazione degli interventi di riuso e rigenerazione urbana legate alla qualità progettuale degli interventi, quali in via esemplificativa: il rispetto di requisiti tecnici delle opere edilizie più elevati rispetto ai livelli minimi richiesti dalla disciplina vigente; la realizzazione e gestione di aree ecologicamente attrezzate; l’osservanza dei criteri della bioarchitettura; la realizzazione di insediamenti abitativi di cohousing e altri interventi residenziali innovativi per rispondere al disagio abitativo di categorie sociali deboli.

 È anche previsto che i diritti edificatori possono essere riconosciuti dal PUG, previo assenso dei proprietari degli immobili, direttamente agli operatori economici che attuino gli interventi, previa stipula di apposita convenzione trascritta ai sensi dell’articolo 2643, comma primo, numero 2-bis, del codice civile, con la quale gli stessi, a pena di decadenza, si impegnino ad utilizzare i diritti edificatori acquisiti entro il termine perentorio stabilito dalla convenzione, comunque non superiore ai tre anni successivi alla conclusione degli interventi di rigenerazione, con la presentazione di accordi operativi su aree per le quali il PUG ammetta il trasferimento di cubature. La parte più innovativa tuttavia è nell’art.10, secondo cui gli edifici esistenti nel territorio urbanizzato oggetto degli interventi di riuso e rigenerazione urbana o di recupero funzionale, di accorpamento o di ogni altra trasformazione espressamente qualificata di interesse pubblico dalla disciplina statale e regionale vigente, possono essere demoliti e ricostruiti, all’interno dell’area di sedime o aumentando la distanza dagli edifici antistanti, anche in deroga ai limiti di cui all’articolo 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, fermo restando il rispetto delle norme del codice civile e della disciplina di tutela degli edifici di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale di cui all’articolo 32, comma 7, della stessa legge regionale. In caso di demolizione di edifici costruiti in aderenza a quelli del vicino o con comunione del muro divisorio, la ricostruzione deve avvenire nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, fatta salva l’ipotesi della fedele ricostruzione.

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