17 febbraio 2020
Lavinia Zanghi Buffi
Lo scorso 11 dicembre, il Presidente della Regione Liguria ha rivolto alla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti una richiesta di parere ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, vertente sulla possibilità per un’azienda sociosanitaria locale di costituire una società in house a cui affidare la produzione di servizi inerenti al soddisfacimento dei bisogni primari della persona.
Più in particolare: la ASL5 di La Spezia intende “reinternalizzare” lo svolgimento di una serie di servizi sociosanitari, già oggetto di un contratto di appalto stipulato con la società cooperativa Coopservice. Per tutelare i 158 operatori sociosanitari (“OSS”) impiegati nell’esecuzione dell’appalto, la ASL5 ha ipotizzato di costituire una società in house che dovrebbe subentrare nell’appalto in essere e riassorbire, attraverso una clausola di salvaguardia occupazionale, il personale della cooperativa.
Rispetto a questo progetto, certamente apprezzabile nei fini perseguiti, si pongono fondamentalmente due problemi:
- Per prima cosa, l’art. 9 bis, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992 (recante il riordino della disciplina in materia sanitaria) prevede che “Al di fuori dei programmi di sperimentazione di cui al presente articolo, è fatto divieto alle aziende del Servizio sanitario nazionale di costituire società di capitali aventi per oggetto sociale lo svolgimento di compiti diretti di tutela della salute”. A tal proposito, la Regione Liguria ha chiesto alla Corte dei Conti se tale predetto divieto possa ritenersi superato e implicitamente abrogato dal sopravvenuto d.lgs. n. 175/2016, recante il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (“TUSP”), essendo ormai quest’ultimo plesso normativo, nella prospettazione della Regione, l’unica fonte in materia di costituzione di società da parte di pubbliche amministrazioni.
- In secondo luogo, la Corte viene chiamata a pronunciarsi sulle modalità di reclutamento del personale da parte di una società in house e in particolare sul fatto se quest’ultima possa assumere, subentrando in un appalto e in ragione di una clausola di salvaguardia occupazionale, tutto il personale della cooperativa che fino a quel momento ha svolto i servizi oggetto del contratto.
La peculiarità della vicenda appena esposta risiede nel fatto che dopo la richiesta di parere formulata nei confronti della Corte dei Conti, ma prima che quest’ultima si pronunciasse, la Regione Liguria, implicitamente fornendo la sua risposta ai quesiti posti alla Corte, ha adottato la legge n. 31 del 27 dicembre 2019 recante “Disposizioni collegate alla legge di stabilità per l’anno 2020”, che all’art. 31, a sua volta rubricato “Costituzione di società in house nell’ambito delle aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale”, prevede che:
“1. Le aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale, nel rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) e successive modificazioni e integrazioni, possono costituire società in house che abbiano per oggetto attività di produzione di beni e servizi strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche riguardanti le attività logistico–alberghiere comprendenti servizi sociosanitari, socio-assistenziali e ausiliari.
2. Le procedure assunzionali del personale delle società di cui al comma 1 si conformano alle disposizioni di cui all’articolo 19, comma 2, del d.lgs. 175/2016 e successive modificazioni e integrazioni.
3. Gli oneri relativi alla costituzione e alla gestione delle società di cui al comma 1 sono a carico delle aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale, nell’ambito delle risorse del Fondo Sanitario Regionale alle stesse assegnate.”
Con la Deliberazione n. 14 del 2020, la Corte dei Conti ha risposto alla richiesta di parere avanzata dalla Regione Liguria, dichiarando tuttavia l’improcedibilità della richiesta derivante dalla carenza di legittimazione oggettiva e soggettiva in capo al Presidente della Regione.
La ratio dell’attribuzione alla Corte dei Conti della funzione consultiva è da rintracciarsi nella volontà del legislatore di fornire alle autonomie territoriali la facoltà di richiedere ad una magistratura neutrale ed indipendente, garante dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico, indirizzi interpretativi in materia della contabilità pubblica, propedeutici allo svolgimento delle attività e delle funzioni proprie di tali autonomie. Ne deriva, quindi, che il parere della Corte dei conti non può che intervenire prima che il soggetto richiedente adotti il provvedimento o l’atto a cui si riferisce la richiesta (in questo caso, la legge n. 31 del 2019).
La Corte dei Conti ha ritenuto tuttavia opportuno, rimanendo “impregiudicata la facoltà per la Sezione di esprimere nell’ambito dei pertinenti controlli le proprie valutazioni circa fattispecie concrete che presentino connotazioni analoghe a quella astratta dedotta nel quesito”, formulare alcuni rilievi sulla questione sottoposta alla sua attenzione.
Per quanto riguarda la selezione del proprio personale da parte delle società in house (e pubbliche in generale), la Corte ha evidenziato che “il ricorso a clausole sociali non può essere utilizzato come strumento per eludere il rispetto dei principi dell’evidenza pubblica previsti in materia di assunzioni da parte delle società a partecipazione pubblica, che trovano diretto fondamento nell’art. 97 Cost”.
Sfortunatamente, la Corte ha perso l’occasione di pronunciarsi sulla questione dell’ammissibilità della costituzione di una società in house da parte di un’azienda sociosanitaria e sul rapporto che si pone tra la disciplina generale (o speciale?) delle società a partecipazione pubblica di cui al TUSP e una previgente normativa di settore. Tale questione assume, tra l’altro, una particolare rilevanza alla luce della nuova legge regionale che espressamente autorizza le aziende del Servizio Sanitario Regionale a costituire società pubbliche. Infatti, nonostante la non-pronuncia della Corte dei Conti comunque sbarri la strada ad una società in house che riassorba gli OSS impiegati dalla Coopservice, la Regione sembra aver manifestato l’intenzione di perseverare nel suo progetto di costituire la società in house.
