9/01/2023
A cura di Samuele Marcucci
I controlli della Corte dei conti sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) sono disciplinati dall’art. 22 del d. l. 16 luglio 2020 n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020 n. 120 e dall’art. 7 del d. l. 31 maggio 2021 n. 77, convertito dalla legge 29 luglio 2021 n. 108. In attuazione dell’art. 22, la Corte dei conti ha istituito il Collegio del controllo concomitante focalizzato sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale. L’eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili, è immediatamente trasmesso all’Amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale.
Il Collegio è stato istituito presso la sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. Si tratta di un nuovo ufficio composto da 13 magistrati con il compito di monitorare in corso d’opera l’assegnazione e la gestione dei fondi per i progetti e individuare eventuali irregolarità, che faranno scattare la responsabilità dirigenziale e la segnalazione alle procure nei casi più gravi.
Il Collegio ha definito il quadro programmatico del controllo concomitante per l’anno 2022 con la delibera n.1/2022, in cui mette in evidenza la ratio della norma: accelerare la funzione di controllo, vista quale fattore propulsivo dell’attuazione degli interventi tale da innescare processi di autocorrezione da parte dei soggetti attuatori.
Gli interventi selezionati per il 2022 sono stati raggruppati nelle medesime aree tematiche corrispondenti alle sei Missioni del PNRR, estese fino a nove per confluirvi la quasi totalità dei possibili interventi di sostegno e rilancio dell’economia nazionale.
All’ interno di queste aree, la selezione dei piani, programmi e progetti è orientata prediligendo quelli che presentano caratteristiche di maggiore rilevanza finanziaria, maggiore impatto socioeconomico su cittadini e imprese, maggiori possibilità di colmare i tanti gap accumulati dal nostro Paese negli ultimi decenni, a prescindere dall’inclusione o meno nel PNRR.
Nel caso in cui l’attuazione di piani, programmi e progetti sia rimessa a Regioni, province autonome o ad altri enti o a organi operanti esclusivamente in ambito regionale, è previsto che queste funzioni vengano svolte dalla competente Sezione regionale di controllo.
Inoltre, va riportato che la Legge “europea” n. 238/2021 all’art. 46 ha inteso sviluppare la funzione consultiva al fine di un efficace monitoraggio e controllo degli interventi dell’Unione europea per il periodo di programmazione 2021-2027. I pareri sono resi dalle sezioni regionali di controllo, a richiesta di comuni, province, città metropolitane e regioni sulle condizioni di applicabilità della normativa di contabilità pubblica all’esercizio delle funzioni e alle attività finanziate con le risorse stanziate dal PNRR e con i fondi complementari del PNC. La norma esclude, “in ogni caso”, la gravità della colpa qualora l’azione amministrativa si sia conformata ai pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi.
Per quanto riguarda l’operato delle sezioni regionali di controllo, queste dovranno, realizzare un monitoraggio costante dell’azione dei principali soggetti pubblici economici operanti sul territorio tramite un questionario sottoposto in due momenti dell’anno: l’ultima decade di gennaio e la prima di luglio. L’indagine così compiuta mira a evidenziare le difficoltà registrate nella gestione dei progetti di investimento distinguendo quelle riconducibili a tre distinte aree critiche per il procedere del Piano e, in generale, degli investimenti: la gestione amministrativa dei progetti; quella progettuale e quella collegata alle disponibilità di personale. Le Sezioni regionali dovranno inoltre dotarsi di un proprio programma annuale di controllo concomitante sui soggetti attuatori del territorio in conformità con la programmazione del Collegio centrale.
All’interno della programmazione del PNRR, che opera con un meccanismo di tipo top-down, gli enti locali sono solo soggetti attuatori responsabili dell’avvio, dell’attuazione e della funzionalità dell’intervento finanziato dal PNRR, mentre è l’amministrazione centrale che possiede la titolarità dell’intervento e deve assicurare il presidio continuo della loro attuazione, verificandone, da un lato, l’avanzamento e i progressi in termini di procedure, di flussi finanziari e di realizzazioni fisiche e, dall’altro, il livello di conseguimento di target e milestone.
Andando al caso di specie, nella relazione sui progetti del PNRR del Comune di Mantova, approvata con deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Lombardia della Corte dei conti nel mese di dicembre 2022, si legge che la Sezione mese di marzo 2022 ha avviato, l’attività di ricognizione con l’istruttoria sui progetti del PNRR e del PNC che vedono il Comune di Mantova soggetto attuatore.
Dopo aver svolto un corposo inquadramento normativo, nella relazione si riporta che il lavoro istruttorio è stato compiuto anche tramite il sistema informatico denominato “ReGiS”, che la Ragioneria generale dello Stato ha sviluppato per la rilevazione dei dati di monitoraggio del PNRR, con lo scopo di verificare che il Comune avesse correttamente verificare la correttezza delle informazioni che vengono alimentate su tale piattaforma. Successivamente, la Sezione ha esaminato i 9 progetti dei quali risulta attuatore il Comune in esame, suddividendoli per missioni e in relazione alle amministrazioni centrali che ne sono responsabili. Ha esaminato inoltre quali progetti e in che misura sono stati affidati alle società in house, i cosiddetti enti strumentali, così come previsto dal decreto-legge 77/2021. Nel caso di specie risulta che il 41% dei finanziamenti saranno gestititi dall’ente strumentale “Aler Brescia Cremona Mantova”.
La relazione fa poi diversi rilievi. Innanzitutto, entra nel merito del modello di governance adottato dal Comune, segnalando che a Mantova non risulta costituita una specifica struttura di controllo ovvero indicato un dirigente per il coordinamento e controllo dei programmi, progetti e interventi del PNRR. Non risulta inoltre traccia di alcuna collaborazione con la task force della Regione Lombardia che si occupa di fornire assistenza agli enti locali nell’attuazione del Piano.
Sono rilevate poi significative discrasie tra i dati sull’ammontare dei progetti comunicati alla Corte dei conti dal Comune e quelli tratti dalla piattaforma ReGiS: per l’Ente gli interventi finanziati con il PNRR sono pari ad euro 50.534.253,87 mentre su ReGis l’importo dei progetti riferibili al Comune di Mantova è di 42.099.915,23 euro.
La sezione infine richiama il Comune ad un più attento utilizzo del Codice Unico del Procedimento (CUP) al quale l’art. 41 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (che ha modificato l’articolo 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, integrandolo con i commi da 2-bis a 2-sexies), ha espressamente conferito, a pena di nullità, il valore amministrativo di elemento essenziale degli atti di finanziamento o autorizzazione all’esecuzione dei progetti di investimento pubblico, in qualità di parametro identificativo univoco dell’investimento che l’amministrazione decide di realizzare. Infatti, i magistrati hanno rilevato che i dati forniti dal Comune nel corso delle istruttorie, l’esame del sito del Comune sezione “Bandi di gara e contratti”, dell’ANAC e della banca dati ReGiS non consentono di dare un quadro esaustivo: nel sito dell’Ente la ricerca si attiva solo con il CIG e non con il CUP e non vi è alcun indirizzo o meccanismo di semplificazione per il monitoraggio dei progetti del PNRR.
La Sezione si riserva in conclusione di procedere con nuovi controlli e istruttorie quando l’ente in esame, che per il momento è in fase di avvio, passerà ad una fase di impegni finanziari più significativi.
Da questa vicenda possono muoversi senz’altro due considerazioni, che valgono generalmente per l’attuazione del PNRR da parte degli enti locali.
La prima è la difficoltà evidente che vive l’ente locale esaminato nella gestione dei progetti dei quali è attuatore. La mole di questi fondi, le tempistiche insolitamente celeri e scadenzate, la carenza cronica di personale e di dirigenti e la mancata adozione di modelli organizzativi adeguati hanno generato in questo caso errori di contabilità grossolani. Si tratta infatti di circa otto milioni di euro non inseriti nel portale di comunicazione e monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato ma che la Corte dei conti ha riscontrato essere in carico all’ente.
La seconda è sulla necessità del ruolo di controllo della Corte dei conti. In questa fase, infatti, come emerge chiaramente dalla relazione in esame, la Corte tramite le sue Sezioni regionali di controllo sta operando un ruolo di istruttoria volto a stimolare la correzione degli errori commessi dagli enti locali più che a sanzionarli. Inoltre, la possibilità di ricorrere alla Corte per ottenere pareri preventivi che sgravano le amministrazioni dal rischio di incorrere nella colpa grave, è sicuramente un incentivo per un’azione amministrativa più sicura ed efficace.
Questo, nell’ambito delle difficoltà gli enti locali stanno affrontando, appare più che mai utile.
