9/01/2023
A cura di Giulia Moscaroli
La pronuncia del 5 dicembre 2022, n. 10609, resa dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, trae origine dal ricorso proposto dal Comune di Maniago contro la Regione Friuli-Venezia Giulia per la riforma della sentenza del TAR Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 16 dicembre 2014, n. 648. La controversia ruota intorno alla legittimità del provvedimento di rinnovo dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), rilasciata dalla Regione a favore della ditta Cementizillo S.p.A., per lo svolgimento dell’attività di produzione e commercio di leganti idraulici.
Nel 2013 quest’ultima presenta domanda di rinnovo dell’AIA precedentemente ottenuta. Il Comune di Maniago chiede di partecipare alla conferenza di servizi indetta dalla Regione, ricevendo il diniego di quest’ultima. Il rinnovo dell’AIA viene poi concesso dalla Regione con decreto del 20 febbraio 2014.
Il Comune propone ricorso avverso il menzionato provvedimento regionale, deducendone l’illegittimità per esclusione del Comune della conferenza di servizi, nonché per mancato rispetto della disciplina internazionale dettata dalla Convenzione di Aarhus e del principio costituzionale di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni. Rileva, inoltre, che il provvedimento sarebbe illegittimo per il decorso del termine di efficacia dell’AIA precedentemente rilasciata.
Il TAR, con la citata sentenza n. 648/2014, respinge il ricorso affermando che l’art. 29-quater d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell’ambiente) ammette la partecipazione alla conferenza di servizi solo per le amministrazioni ex lege competenti a rilasciare un atto di assenso per l’emanazione o il rinnovo dell’AIA. La ratio del modulo procedimentale della conferenza di servizi, infatti, è di semplificazione e riduzione dei tempi del procedimento, concentrando tutte le valutazioni delle amministrazioni competenti in un’unica sede. La tutela degli interessi della collettività del Comune di Maniago è comunque garantita dalla partecipazione dell’ente territoriale di ambito superiore, in applicazione del principio di sussidiarietà, il quale, per le peculiari caratteristiche della tutela dell’ambiente, tende a spostare verso l’alto le competenze, anziché verso il basso.
I giudici osservano che, a fronte di interessi particolarmente sensibili quali la salute delle persone e la tutela della qualità dell’ambiente, il confine comunale rischia di rivelarsi inadeguato. I fenomeni potenzialmente lesivi, infatti, sono capaci di propagarsi anche a notevole distanza dalla propria fonte.
Il Tribunale ritiene inoltre infondate le doglianze del ricorrente relative alla violazione della Convenzione di Aarhus, in quanto quest’ultima richiede semplicemente di garantire il coinvolgimento dei soggetti interessati tramite un ampio accesso alle informazioni ambientali rilevanti e la facoltà di presentare osservazioni durante il procedimento. Infondata è anche la censura di illegittimità del provvedimento per decorso del termine di efficacia dell’AIA, in quanto la tempestività del rinnovo deve essere valutata in relazione al momento in cui viene presentata l’istanza.
Il Comune di Maniago propone appello al Consiglio di Stato avverso la sentenza di primo grado, rilevando l’erronea interpretazione fornita dal TAR in relazione all’art. 29-quater. A giudizio dell’appellante infatti tale disposizione dovrebbe essere interpretata nel senso di consentire la partecipazione di tutte le amministrazioni competenti, incluso lo stesso Comune. Quest’ultimo ritiene inoltre che l’art. 29-quater sia in contrasto con le norme internazionali (tra cui la Convenzione di Aarhus), che intendono garantire un’effettiva partecipazione al procedimento decisionale degli enti interessanti, non già una semplice facoltà di presentare osservazioni.
Il Collegio adito non condivide le doglianze del Comune di Maniago.
Il provvedimento di AIA è il titolo necessario per autorizzare lo svolgimento dell’attività industriale e sostituisce, uno acto, tutti i titoli autorizzatori necessari per far funzionare un impianto, garantendo l’attuazione dei principi di efficacia, efficienza, speditezza ed economicità dell’azione amministrativa.
Il legislatore, al fine di consentire una rapida definizione del procedimento in cui necessariamente sono coinvolte diverse amministrazioni, richiede all’amministrazione competente la convocazione di una conferenza di servizi in modalità sincrona, permettendo un confronto in contraddittorio tra i soggetti portatori di interessi pubblici coinvolti. Pertanto, le amministrazioni invitate a partecipare sono solo quelle preposte alla tutela di specifici interessi pubblici coinvolti nell’istanza. Lo stesso art. 29-quater individua i soggetti aventi titolo a partecipare alla conferenza nelle «amministrazioni competenti in materia ambientale».
Tale ultima locuzione deve essere interpretata, in conformità al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, nel senso che la partecipazione alla conferenza di servizi è prevista esclusivamente «nei confronti dei soggetti direttamente interessati al provvedimento da emanare; gli altri soggetti istituzionali o meno, che non hanno un interesse diretto nel procedimento in corso, possono essere facoltativamente invitati, senza che gli stessi possano incidere sulla decisioni da trattare» (in questo senso, cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I-quater, 7 luglio 2022, n. 9324; Consiglio di Stato, sez. II,8 luglio 2019, n. 4734). In ragione del fatto che la partecipazione del Comune sarebbe potuta avvenire sulla base di un invito facoltativo dall’amministrazione competente, la sua mancanza non è motivo di illegittimità del provvedimento.
Secondo il Consiglio di Stato, per quanto concerne la violazione delle norme sovranazionali, erroneamente l’appellante ha richiamato la direttiva n. 2003/35/CE, che riguarda la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di piani e programmi. Si tratta di una disciplina applicabile in relazione alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS), che si inserisce nell’attività di pianificazione e programmazione, non anche nei confronti dell’AIA, la quale configura un’autorizzazione all’esercizio di un determinato impianto e allo svolgimento di un’attività industriale.
I giudici di Palazzo Spada ritengono al contempo che il TAR abbia fornito una corretta interpretazione dell’art. 6 della Convenzione di Aarhus, il quale richiede agli Stati di consentire al pubblico interessato di «consultare gratuitamente tutte le informazioni rilevanti» (art. 6, co. 6) e di «presentare per iscritto, o a seconda dei casi, in occasione di audizioni o indagini pubbliche in presenza del richiedente, eventuali osservazioni, informazioni, analisi o pareri da esso ritenuti rilevanti ai fini dell’attività proposta» (art. 6, co. 7).
Per le ragioni enunciate la Sezione IV del Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza di primo grado. La tematica della partecipazione ai procedimenti amministrativi da parte dei soggetti interessati è molto delicata in quanto, se da un lato risponde a una funzione di garanzia a favore dei cittadini, dall’altro rischia di appesantire il procedimento pregiudicandone l’efficienza e la conclusione stessa. È ben possibile, infatti, che gli strumenti partecipativi divengano espressione di localismi pregiudizievoli all’obiettivo di tutela dell’ambiente. È dunque un bilanciamento estremamente complesso tra partecipazione ed efficienza del procedimento quello che il legislatore si trova a dover operare. In ragione di ciò, è da condividere l’orientamento costante nella giurisprudenza del Consiglio di Stato che limita l’illegittimità del provvedimento di AIA alle sole ipotesi di mancata partecipazione al procedimento di amministrazioni aventi titolo a partecipare, non anche di quelle aventi una mera possibilità.
