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Il procedimento tedesco dinnanzi all’autorità unica nella riforma del 2009

di Cristiano Merluzzi

16/10/16

Nel dicembre 2008, quando il legislatore tedesco è intervenuto nella completa soppressione e riformulazione del capo 1a, è terminata l’esperienza del procedimento a stella e della conferenza sull’istanza; le alte aspettative di snellimento procedimentale solo parzialmente soddisfatte, l’ambito di applicazione piuttosto ristretto dei procedimenti autorizzatori all’esercizio di attività economiche, la potenzialità operativa volta al solo ottenimento di più veloci pareri e non invece alla costruzione di un modello di concertazione e di tavola rotonda tra PA, in un dialogo di poteri paritario, sono stati alcuni dei motivi che hanno spinto il riformatore a cancellare questa particolare disciplina, sebbene si sia fatto tesoro di alcune positività offerte dalle disposizioni previgenti, facendole confluire in norme di portata generale e dunque estendendo la loro efficacia alla generalità dei procedimenti amministrativi federali; si è deciso, in altre parole, di conservare alcune disposizioni, che avevano dato buoni risultati, generalizzandole in seno al procedimento amministrativo ordinario, cancellando il resto di quelle disposizioni non più meritevoli di apposita disciplina speciale, in considerazione dei risultati conseguiti e del mutamento delle prospettive di politica legislativa, una volta raggiunto il risultato politico di dar nuovo slancio alle piccole e medie imprese tedesche.

Nell’ottica di un rinnovato interesse alle prospettive di semplificazione del procedimento, il legislatore ha dedicato il posto vacante del capo 1a ad un aspetto fondamentale del rapporto tra PA e cittadino: la disciplina dei procedimenti dinanzi ad una singola autorità. Le intenzioni di politica legislativa sono chiare fin dal principio dell’analisi della riforma: al posto dell’agevolata procedura per l’autorizzazione all’esercizio di un’attività d’impresa, un bisogno ormai soddisfatto nella Germania riunificata e moderna, si è scelto di condensare l’attenzione sull’esigenza che sorge nel caso di un cittadino che debba rapportarsi con una autorità amministrativa, necessitando tuttavia di una molteplicità di atti, o comunque in seno ad un procedimento amministrativo che possa svolgersi dinanzi ad una “unica amministrazione”. Tanto è vero che il capo 1a è stato ridenominato “Verfahren uber eine einheitliche Stelle”, ossia “procedimenti presso un unico ufficio”, e dunque davanti una singola autorità amministrativa; ciò trova conferma nella versione ufficiale tradotta in inglese del Ministero della Giustizia tedesco: “Proceures dealt with by a single authority”.

Recita il nuovo §71a: “Applicabilità – 1: Quando è disposto dalla legge che un procedimento amministrativo possa essere trattato da un’unica autorità, si applicano le previsioni di questo capo e, quando esse non dispongano diversamente, le restanti disposizioni di questa legge. 2: Gli obblighi ai sensi del §71b comma 3, 4 e 6, del §71c comma 2, e §71e incomberanno sulla autorità competente anche nei casi in cui il richiedente o il notificante si rivolga direttamente all’autorità competente”. Aggiunge poi il nuovo §71e: “Procedura elettronica – Su richiesta, il procedimento in questo capo sarà gestito elettronicamente. (…)”.

Alcune considerazioni possono essere tratte dalla lettura di questi nuovi disposti, a cominciare dal fatto che, essendo questa riforma una delle rarissime occasioni di riformulazione organica di un’intera sezione dell’impianto del 1976, si comprende come l’orientamento di politica legislativa in materia di semplificazione dell’azione amministrativa si sia concentrato quasi integralmente e con decisione su quei procedimenti che, svolgendosi secondo una norma specifica dinanzi ad un’unica P.A., rappresentano l’opportunità di semplificazione per l’immediato futuro del diritto amministrativo tedesco: questi procedimenti permettono al privato, essendo pre- sente una sola autorità amministrativa alla quale far riferimento, di disporre di un unico interlocutore, e dunque il legislatore può permettersi di affiancare a questi pro- cedimenti, che continuano a funzionare secondo regole proprie, un altro percorso, parallelo e che raccoglie le fila complessive del rapporto P.A.-cittadino, con altre norme più lineari, semplici e incentrate sulla collaborazione, risparmiando al privato un percorso tortuoso tra varie autorità e adempimenti burocratici; la prospettiva di un rapporto amministrativo elettronico con il cittadino, poi, arricchisce queste nuove potenzialità. Dunque si è dinanzi ad un ambito di applicabilità formalmente speciale, poiché necessitante di una norma ad hoc che disponga volta per volta, nei vari ambiti settoriali, che determinati procedimenti possano essere gestiti da un’unica P.A., in tal caso applicandosi le disposizioni di questo nuovo capo 1a; tuttavia la prospettiva è forse parzialmente diversa, poiché, se questa è l’intenzione del legislatore e la ratio della riforma, il numero delle materie che si dotano di un’autorità unica che si rapporti con il cittadino è destinato ad aumentare. In ambiti di maggior complessità, o nei quali vi siano molteplici interessi pubblici, difficilmente spettanti ad un numero esiguo di amministrazioni. competenti, o molteplici interessi privati contrastanti tra loro, da bilanciare attentamente, può dunque essere facilmente realizzabile la presenza di un’autorità unica a gestire il procedimento? Semmai è da chiedersi che cosa questo possa comportare, che cosa significhi “autorità unica”, e quali siano le conseguenze in tema di competenza, e se le disposizioni del capo 1a possano applicarsi anche nel caso in cui vi sia un’unica P.A. procedente, pur in presenza di altre autorità che siano chiamate a prestare opinioni o pareri, come nei previgenti istituti della Sternverfahren o dell’Antragskonferenz, o se di conseguenza sia possibile ipotizzare un’autorità unica anche nell’ambito di procedimenti amministrativi in cui vi siano più amministrazioni competenti, e dunque facendo sì che il cittadino si rapporti con un’autorità unica, responsabile dei rapporti con la platea di privati, anche se questa non è l’autorità procedente che esercita il potere pubblico, ma piuttosto un punto di riferimento, o se piuttosto questa semplificazione procedimentale sia possibile esclusivamente nel caso in cui vi sia un’unica autorità competente, procedente, adottante l’atto e, in aggiunta, unica nel rapportarsi con il privato, senza altre P.A. competenti né partecipanti a qualsiasi ruolo. A tal proposito viene in soccorso l’ultimo periodo del §71a, che permette l’applicazione del capo 1a anche nel caso in cui il privato richiedente si sia rivolto non all’autorità unica individuata  dalla norma, ma direttamente all’autorità competente: questo suggerisce che la legge possa individuare l’autorità “unica” alla quale rivolgersi e con la quale rap- portarsi, anche se questa autorità non è quella competente ad emettere la decisione né quella che impugna le redini del procedimento. Si tratterebbe dunque di una sorta di sportello al pubblico ma più strutturato, un’autorità unica con la quale rapportarsi in maniera esclusiva nell’ambito di un determinato procedimento, anche se questo non spetta ad essa, e anche se competenti ad adottare la decisione pubblica sono altre e potenzialmente plurime autorità. E se ciò non permette una semplificazione del procedimento, permette comunque di individuare un soggetto unico al quale far riferimento e compiere comunicazioni ufficiali, senza che il cittadino vaghi, volta per volta, alla ricerca dell’autorità giusta.

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