di ALESSIA MARIA FRUSCIONE
12 Aprile 2017
Con la ridistribuzione delle funzioni legislative ed amministrative fra lo Stato e le Regioni avutasi con la riforma del Titolo V della Costituzione (legge 18 ottobre 2001, n. 3), il settore dello spettacolo è stato ricondotto al più ampio ambito della “promozione e organizzazione di attività culturali”, ricompreso fra le materie di competenza concorrente.
Le Regioni che per prime si sono dimostrate molto attive nella promozione, finanziamento e sostegno al settore in cinematografico sono state il Piemonte e l’Emilia-Romagna, già a partire dalla fine degli anni novanta. Con il passare del tempo la situazione si è evoluta in senso positivo, anche e soprattutto grazie al graduale affermarsi su tutto il territorio nazionale delle Film Commission: si tratta di un fenomeno importato dall’estero, ricalcando i modelli già presenti negli Stati Uniti, Francia, Spagna e Germania. Sono nate come forme private di sostegno e di promozione della cinematografia locale e in un secondo momento sono state adottate anche da parte delle istituzioni pubbliche, essendosi queste rese conto della loro potenzialità. Le Film Commission consentono di concepire il cinema «non più solo come attività culturale, che richiede il supporto statale senza garantire nulla in cambio, ma anche come possibile strumento di sviluppo economico di una regione, in grado di favorire il territorio attraverso la promozione delle bellezze naturali e dei luoghi di interesse storico-artistico e di produrre benefici economici, legati, appunto, al rilancio del turismo e ai possibili proventi stanziati dai produttori»[1]. Quello che nella pratica viene a realizzarsi è «un circolo virtuoso: se la filiera cinematografica funziona, la regione si arricchisce ed è in grado, a sua volta, di supportare il medesimo settore». Esse potrebbero essere definite come «una sorta di “agenzie organizzative”», da intendersi in senso privatistico, «che operano per la promozione dell’immagine e della cultura di un determinato territorio, cercando soprattutto di portare l’attenzione su quelle località più nascoste, meno note al grande pubblico, ma non per questo meno suggestive ed interessanti», potendo così assicurare al territorio un ritorno economico in ambito turistico ed occupazionale. Per tali fini, le Film Commission garantiscono alle produzioni un fondamentale sostegno «in termini di assistenza logistica, agevolazioni burocratiche, consulenza tecnico-amministrativa e, spesso, anche finanziamenti» (attraverso i c.d. film funds di cui molte, ma non tutte, sono dotate), «offrendo locations, sconti sugli alberghi per le troupe, permessi gratuiti, contributi et similia», cercando dunque di agevolare il più possibile l’impresa cinematografica che abbia scelto quel determinato territorio per la realizzazione del proprio film[2].
Un aspetto interessante è rappresentato dalla non chiara definizione della natura giuridica delle Film Commission: «osservando, infatti, la realtà di tutte le “agenzie” in questione sparse sul territorio nazionale emerge come la loro natura sia difficile da definire. Alcune possono essere considerate soggetti privati tout court; altre, al contrario, sono dei veri e propri soggetti pubblici, istituiti con legge regionale; altre ancora si presentano come soggetti privati a capitale pubblico»[3].
Le prime, diffuse soprattutto a livello comunale, hanno sempre rappresentato una minoranza. Non disponendo del sostegno pubblico, in particolare di carattere economico, sono state progressivamente assorbite dalle Film Commission istituite dalle Regioni.
Le seconde hanno costituito e costituiscono tuttora il modello più diffuso a livello regionale: «molte leggi istitutive di Film Commission evidenziano la scelta degli enti territoriali di voler incardinare queste “agenzie organizzative” nella loro stessa struttura, rendendole così dei veri e propri uffici pubblici».
La terza tipologia è la più «problematica» dal momento che talvolta risulta difficile individuarne la natura e il conseguente regime giuridico. Ci riferiamo, in particolare, «alle ipotesi in cui le Film Commission assumono la forma di associazioni, fondazioni, società volute e sostenute finanziariamente da istituzioni pubbliche, quali la Regione, il Comune, la Provincia, ecc.». Questi problemi potrebbero essere risolti tenendo conto dei c.d. indici di riconoscimento, che, in base a quanto stabilito dalle discipline in materia di contratti pubblici succedutesi negli ultimi anni (è il caso dei decreti legislativi 12 aprile 2006, n. 163 e 18 aprile 2016, n. 50, che peraltro hanno riprodotto il contenuto delle relative direttive europee) consentono di individuare la natura pubblica o meno di un determinato soggetto indipendentemente dalla qualificazione che ne sia stata fatta. Ebbene, gli elementi strutturali dell’organismo di diritto pubblico sono: a) il possesso della personalità giuridica; b) il fine perseguito, che deve sostanziarsi nel soddisfacimento di bisogni di interesse generale di carattere non industriale o commerciale; c) la soggezione ad un’influenza pubblica, desumibile alternativamente dal fatto che il soggetto sia sottoposto al controllo dell’ente pubblico o sia finanziato prevalentemente da esso o dal fatto che, infine, la maggioranza degli organi di direzione, controllo e vigilanza sia prevalentemente nominata da un ente pubblico. Requisiti questi che, effettivamente, possono essere ravvisati in molte delle Film Commission. Per poter affermare la natura pubblicistica di un ente, ricordiamo peraltro che l’orientamento giurisprudenziale dominante, ormai consolidatosi nel tempo, ritiene che sia necessaria la compresenza di tutti e tre gli indici di cui sopra.
Ricordiamo che all’Italian Film Commissions (Ifc), ossia l’associazione delle Film Commission Italiane, sorta nel 2004, ne aderiscono 17, alcune con competenza regionale, altre provinciale, altre comunale. Possono essere ammesse solo quelle che sono parte integrante di enti pubblici, oppure quelle che si configurano come enti privati partecipati da (o convenzionati con) enti pubblici locali[4]. Se si tenesse conto di tutte le strutture che non rispondono a questi requisiti, allora il numero di Film Commission sparse per il territorio aumenterebbe notevolmente (forse sarebbe anche maggiore di 50).
Restando però sulle questioni relative alla controversa natura giuridica di tali organizzazioni, è possibile comprendere la portata del problema facendo riferimento ad una serie di sentenze dal contenuto effettivamente contrastante[5].
In primo luogo possiamo riferirci alla sentenza 10 marzo 2015, n. 163, il cui ricorso è stato promosso da un aspirante direttore della fondazione “Lucana Film Commission”. Questi ha eccepito «l’assenza di trasparenza nella selezione e nella nomina […] deducendo, in particolare, la violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e pubblicità, nonché la carenza e insufficienza di motivazione ai sensi della legge n. 241 del 1990, l’inadempimento degli obblighi ed il mancato rispetto dei principi pubblicistici prescritti dall’articolo 18 del d.l. n.112 del 2008 per gli organismi di natura giuridica privata parificati alle pubbliche amministrazioni che svolgono servizi pubblici». (Ricordiamo che l’art. 18 stabilisce che «le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Le altre società a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità»).
Il Tar Basilicata tuttavia, non è entrato nel merito della selezione svolta dall’ente e si è limitato ad affermare che, «pur perseguendo finalità di rilevanza pubblica nel settore del cinema, con l’impiego di fondi regionali e sotto la vigilanza dei soci fondatori (Regione Basilicata, Provincia di Potenza e Matera, Comuni di Potenza e Matera)», la fondazione in discorso si configurava come un soggetto privato sottoposto ai soli principi del codice civile. Il Tar ha chiarito poi che gli indici di riconoscimento della natura pubblicistica di un ente erano effettivamente riscontrabili nella “Lucana Film Commission”, ma a questi indici doveva darsi «rilevanza esclusivamente ai fini della qualificazione di un soggetto privato quale “organismo di diritto pubblico”, e dunque ai soli fini dell’applicazione del Codice dei Contratti pubblici». Pertanto ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Questa sentenza ha sollevato molte perplessità, dal momento che, secondo il giudice, l’ente in discorso avrebbe dovuto configurarsi come “privato”, rispetto alla normativa applicabile all’atto di selezione del personale e “pubblico”, ai fini dell’applicazione della disciplina in materia di contratti pubblici.
Un anno prima invece, il Consiglio di Stato, con la sentenza 2 febbraio del 2014, n. 820, «ha ritenuto legittima l’applicazione dell’articolo 18, d.l. n. 112 del 2008 a tutti i soggetti, ancorché privati, configurabili come “articolazioni delle Pa”, i quali quindi devono rispettare i principi pubblicistici per gli affidamenti degli incarichi e, dunque, essere sottoposti alla giurisdizione del giudice amministrativo». D’altra parte «anche la stessa Corte dei Conti della Regione Lazio, nel parere n. 151/2013, ha sostenuto la natura atipica delle fondazioni pubbliche, come nel caso della Fondazione “Lucana Film Commission”», affermando che, quando si è in presenza degli indici rivelatori della natura pubblicistica di un ente (come individuati dall’ordinamento), la persona giuridica privata si viene a configurare come un «“modulo organizzativo dell’ente pubblico socio”, da sottoporre a tutti i limiti di spesa e alle discipline applicabili agli enti parificati alle Pa, tra cui lo stesso articolo 18, d.l. n. 112 del 2008 in materia di selezione del personale».
Questi sono solo alcuni degli esempi che potrebbero essere proposti per consentire di comprendere l’effettiva non chiarezza circa la natura giuridica delle Film Commission. Si deve anche rilevare che, mentre il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, (che è stata la legge fondamentale in materia di attività cinematografiche fino a pochi mesi fa), non aveva individuato alcuna forma di riconoscimento per le Film Commission, se non quella disposta dall’art. 18, il quale tutelava genericamente le associazioni e i circoli di cultura cinematografica, il comma 3 dell’art. 4 della legge 14 novembre 2016, n. 220, (che ha abrogato il d.lgs. n. 28/2004 configurandosi come nuova legge fondamentale in materia) afferma invece che «lo Stato riconosce il ruolo e l’attività delle Film Commission, previste dagli ordinamenti regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto dei requisiti stabiliti a livello nazionale, europeo ed internazionale, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica». Come si può vedere questo riconoscimento riguarda quelle Film Commission previste dagli ordinamenti regionali (o dalle Province autonome), quindi non è sicuramente rivolto a quelle che abbiamo ricompreso nella prima categoria (enti prettamente privati), mentre lo è senza dubbio rispetto a quelle di cui alla seconda, e con probabilità – io credo – anche a quelle di cui alla terza (considerando i punti di vista e le argomentazioni svolte finora e considerando anche che, come detto in precedenza, all’associazione Italians Film Commissions possono essere ammesse, oltre a quelle che sono parte integrante di enti pubblici, quelle che si configurano come enti privati partecipati da, o convenzionati con, enti pubblici locali). Ad ogni modo forse la situazione per queste ultime potrà chiarirsi maggiormente quando verranno emanati i decreti attuativi della nuova disciplina.
[1] Per le citazioni e i riferimenti, anche successivi, si rinvia ad A. Iunti, L’intervento delle regioni nel settore cinematografico, in Aedon, 2006, n. 1, www.aedon.mulino.it.
[2] Per non discorrere solo in maniera generica dei vantaggi economici ottenuti dalle Regioni grazie all’attività delle Film Commission, riportiamo brevemente qualche dato esemplificativo: la Puglia nel 2012, a fronte di uno stanziamento di più di 1 milione di euro e di un’erogazione di più di 299 mila euro, ha registrato un ritorno economico sul proprio territorio di circa 4 milioni di euro, tradottisi in 241 giornate di lavoro e 300 assunzioni. Nel biennio 2011-2012, per ogni euro investito dalla Regione Liguria vi è stato un indotto economico di 21 euro, mentre la Torino Piemonte Film Commission nel corso dei suoi primi 10 anni di attività (2001-2010), ha collaborato per 383 produzioni con un rientro sul proprio territorio di circa 290 milioni di euro. Questi sono solo alcuni degli esempi che possono esser fatti per spiegare l’importanza del fenomeno. Per quanto riguarda la fonte dei dati riportati, si rinvia ad A. Contaldo e T. Trimarchi, La natura e la disciplina giuridica delle Film Commission, quali enti strumentali per lo sviluppo della produzione cinematografica sul territorio, in Dir. Aut., 2013, n. 3, p. 272 e ss.
[3] Anche A. Contaldo e T. Trimarchi, in La natura e la disciplina giuridica delle Film Commission, cit., rilevano la varietà della natura giuridica di queste organizzazioni, descrivendole come agenzie regionali, provinciali o comunali (a seconda dell’ente locale cui debba esserne ricondotta la creazione) che nella maggior parte dei casi si configurano come uffici interni agli enti pubblici (ad esempio come estensione di assessorati alla cultura, al turismo, alle attività produttive); altre volte si sostanziano in strutture private o società con partecipazione regionale; altre volte ancora in fondazioni o associazioni supportate da enti locali.
[4] Nello specifico esse sono, andando per ordine alfabetico: Apulia F. C.; F. C. Regione Campania; F. C. Torino Piemonte; F. C. Vallèe d’Aoste; Fondazione Calabria F. C.; Fondazione Sardegna F. C.; Friuli-Venezia Giulia F. C.; Genova Liguria F. C.; IDM Südtirol-Alto Adige; Lombardia F. C.; Lucana F. C.; Marche F. C.; Roma Lazio F. C.; Sicilia F. C.; Toscana F. C.; Trentino F. C. e Vicenza F. C. Ci si riferisce a quanto riportato dal sito della Ifc, www.italianfilmcommissions.it, (consultato il 10/4/2017), il quale a sua volta, nella sezione Members, rinvia ai siti di ciascuna delle Film Commission aderenti.
[5] Per le citazioni e i riferimenti a seguire, si rinvia al confronto delineato da V. Vecchi, Nessuna procedura pubblica per il reclutamento del personale nelle film commission, in Quotidiano degli enti locali e Pa, Il Sole 24 Ore, 31 marzo 2015.
