Tommaso Mazzetti di Pietralata
23 novembre 2020
Con la sentenza no. 19-7 del 29 Giugno 2020, la Corte Suprema statunitense ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione del Dodd-Frank Act che subordinava il potere del Presidente degli Stati Uniti di revocare la nomina del Direttore del Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) al ricorrere di una giusta causa (“for cause removal protection”).
Secondo i giudici della Corte Suprema il Congresso, nel prevedere la necessaria ricorrenza di episodi di negligenza, omissioni o inefficienze (“negligency, neglect of duty, or malfeseance in office”) ai fini del legittimo esercizio del potere di revoca, avrebbe illegittimamente privato il Presidente degli Stati Uniti della possibilità di esercitare il controllo su un organo che partecipa del potere esecutivo.
La Costituzione degli Stati Uniti affida infatti il potere esecutivo al Presidente (Article II, Section 1, Vesting Clause) e stabilisce che a quest’ultimo spetti di curare la fedele attuazione della legge (Article II, Section 3, Take Care Clause).
A partire dalla sentenza Myers v. United States del 1926, la Corte Suprema si è in più occasioni soffermata sulla concreta applicazione della teoria della unitarietà della esecuzione della legge (“unitary executive”). Secondo questa teoria, il Presidente, in quanto titolare in via esclusiva del potere esecutivo, può all’occorrenza rimuovere coloro che esercitano funzioni esecutive per suo conto (“on his behalf”).
Di conseguenza, è precluso al Congresso introdurre limitazioni del controllo presidenziale su agenzie dotate di significativi poteri esecutivi. Siffatte limitazioni rappresentano infatti una lesione delle prerogative del Presidente, in contrasto con il principio della separazione dei poteri.
Nella giurisprudenza della Corte Suprema si rinvengono alcune statuizioni nel senso della costituzionalità di disposizioni legislative che introducono eccezioni al potere incondizionato di revoca (“unrestricted”). Esse infatti sono talvolta necessarie e appropriate (“necessary and proper”) per assicurare un migliore svolgimento delle funzioni assegnate alle agenzie e comunque non pregiudicano la supervisione del Presidente sull’esercizio di poteri esecutivi da parte loro.
Nel 2010, nella sentenza Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board, la Corte Suprema ha precisato che tutte le eccezioni fino ad allora riconosciute non sono suscettibili di estensione automatica ad altre fattispecie analoghe, dovendo piuttosto procedersi ad un giudizio di legittimità delle leggi, svolto caso per caso.
Nella sentenza esaminata, la Corte Suprema ripercorre questi precedenti in cui ha avuto l’occasione di valutare la costituzionalità di restrizioni legislative al potere di revoca spettante al Presidente degli Stati Uniti. In particolare, la Corte Suprema ha richiamato le sentenze Humphrey’s Executor v. United States del 1935 e Morrison v. Olson del 1988, in cui era stata giudicata non lesiva delle prerogative presidenziali la previsione di una “for cause removal protection”. Tuttavia la logica alla base di queste decisioni viene considerata dalla Corte Suprema non replicabile al caso ora in questione riguardante il CFPB.
Nel primo dei due precedenti richiamati, infatti, la costituzionalità della deroga al potere di revoca incondizionato poggiava sulle caratteristiche del vertice dell’agenzia allora esaminata (la Federal Trade Commission), quali la collegialità dell’organo, la particolare expertise tecnica dei membri, la composizione bipartisan del collegio, i rispettivi mandati dei commissari conferiti in tempi diversi. Risultano quindi garantite l’imparzialità dell’organo e la riferibilità degli atti di esercizio dei poteri a più individui dotati di particolari conoscenze tecniche.
Diversamente dal caso della Federal Trade Commission, al vertice del CFPB vi è un organo monocratico con mandato quinquennale, con conseguente concentrazione dei poteri amministrativi in capo ad una sola persona fisica. Una tale concentrazione di poteri in un soggetto privo di accountability rappresenta un unicumnell’ordinamento statunitense (“almost wholly unprecedented”; “historically anomaly”), se si eccettua il caso del Presidente degli Stati Uniti, cui è consentito detenere una simile posizione in ragione della sua legittimazione popolare e della sua responsabilità politica. Un organo con siffatta struttura, conclude la Corte Suprema, risulta compatibile con la Costituzione soltanto se assoggettato al pieno controllo presidenziale.
Inoltre nel caso della Federal Trade Commission erano stati attribuiti non poteri esecutivi bensì poteri di regolazione e decisori (“quasi legislative” e “quasi judicial”), a differenza del CFPB cui invece sono conferiti ampi poteri esecutivi (“quintessentially executive”), tra cui l’irrogazione di sanzioni pecuniarie (“seek monetary penalties against private parties”) e l’emanazione di atti diretti ad inibire pratiche scorrette e ingannevoli (“prohibition on unfair and deceptive practices”).
Quanto al caso Morrison v. Olson, la Corte Suprema sottolinea che la legittimità dell’eccezione al potere incondizionato di revoca riguardava un organo monocratico posto in posizione non apicale (“inferior officer”) e privo sia di poteri di definizione delle politiche (“policymaking”) sia di poteri amministrativi rilevanti (“significant administrative authority”). Il precedente in questione pertanto non trova applicazione nel diverso caso di un “principal officer” (i.e. funzionario di vertice di nomina presidenziale per i quali è previsto il necessario consenso del Senato) quale è il direttore unico del CFPB.
La conformità a Costituzione della “for cause removal protection” accordata al vertice del CFPB è tuttavia sostenuta nella dissenting opinion redatta dal Giudice Kagan sulla base, anzitutto, dell’assenza di un fondamento costituzionale espresso del potere di revoca (“Nowhere does the text say anything about the President’s power to remove subordinate officials at will”).
In ogni caso, la struttura di vertice del CFPB non costituisce un caso isolato nell’ordinamento federale, esistendo agenzie dotate di una gamma di poteri e funzioni comparabili a quelli del CFPB e guidate da un vertice monocratico, quali The Comptroller of the Currency, The Office of the Special Counsel, The Social Security Administration, The Federal Housing Finance Agency. E comunque, stando all’opinione della minoranza dei giudici della Corte Suprema, nella sentenza Humphreys l’elemento della monocraticità del vertice aveva ricoperto un ruolo del tutto marginale nel giudizio sulla “for cause removal protection”.
Infine, i giudici dissenzienti evidenziano che nel disegno del legislatore la garanzia di indipendenza accordata al Direttore del CFPB è diretta a prevenire continui mutamenti al vertice in occasione di tornate elettorali e quindi a sottrarlo alla pressione politica. Entrambi gli elementi sono necessari per l’espletamento della sua missione istituzionale di protezione dei consumatori.
Una ulteriore questione sottoposta alla Corte attiene agli effetti della declaratoria di incostituzionalità della “for cause removal protection”.
Nella prospettiva del ricorrente, tale declaratoria avrebbe dovuto riverberarsi sulla legittimità stessa del CFPB, travolgendone la legge istitutiva. Sul punto la Corte Suprema ha invece optato per l’espunzione della disposizione illegittima dal Dodd-Frank Act, senza alcuna ripercussione sull’operatività dell’agenzia.
A supporto di questa scelta è addotta la dottrina della “severability” secondo cui, anche qualora non previsto espressamente, l’incostituzionalità di una o più disposizioni non travolge la legge che le contiene laddove non risulti che queste abbiano ricoperto un ruolo decisivo nell’approvazione della stessa (Alaska Airlines, Inc. v. Brock 1987).
In definitiva, l’esame del caso Seila Law conferma la dottrina che, nell’ambito della teoria della unitary executive, ne distingue una versione “debole” (weakly unitary presidency), incline ad ammettere limitazioni del potere di revoca, da una versione “forte” (strongly unitary presidency), invece rigida verso tali limitazioni. Nell’attuale decisione, infatti, la Corte Suprema propende per la versione più rigorosa, pur senza smentire la valenza dei criteri elaborati nelle sentenze Humphreys e Morrison, quali parametri di costituzionalità delle eccezioni al potere di revoca unrestricted.
