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Le misure alternative alla detenzione: prospettive di una riforma “senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”

GIUSEPPINA SEPE

Aprile 2018

 

Come noto, la legge 23 giugno 2017 n. 103, delegando il Governo ad adottare decreti legislativi volti a ridisegnare l’ordinamento penitenziario, ha posto le premesse per l’approvazione della più importante riforma del settore dalla l. 26 luglio 1975, n. 354, muovendo dall’esigenza di voler rendere la materia più aderente ai principi costituzionali.

Per quanto non sia ancora possibile valutare se i criteri di delega legislativa, qualora approvati, sfocino in una disciplina di dettaglio efficace e rispettosa del principio di rieducazione sancito dall’art. 27, co. 3, Cost. – che allude significativamente non alla penabensì alle penela cui comune finalità è la rieducazione del condannato – dalla lettura dei criteri direttivi traspare uno dei principali obiettivi della riforma: l’ampliamento dell’ambito di operatività delle misure alternative alla detenzione, nel tentativo di superare l’attuale logica “carcerocentrica”.

In particolare, in tema di misure alternative alla detenzione, tramite il combinato disposto dell’art. 1, co. 82 e 85 lett. a), b), c), d) della predetta legge, il Governo è stato delegato ad adottare decreti legislativi per la riforma dell’ordinamento penitenziario nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

  1. a) «semplificazione delle procedure, anche con la previsione del contraddittorio differito ed eventuale, per le decisioni di competenza del magistrato e del tribunale di sorveglianza, fatta eccezione per quelle relative alla revoca delle misure alternative alla detenzione»;
  2. b) «revisione delle modalità e dei presupposti di accesso alle misure alternative, sia con riferimento ai presupposti soggettivi sia con riferimento ai limiti di pena, al fine di facilitare il ricorso alle stesse, salvo che per i casi di eccezionale gravità e pericolosità e in particolare per le condanne per i delitti di mafia e terrorismo anche internazionale»;
  3. c) «revisione della disciplina concernente le procedure di accesso alle misure alternative, prevedendo che il limite di pena che impone la sospensione dell’ordine di esecuzione sia fissato in ogni caso a quattro anni e che il procedimento di sorveglianza garantisca il diritto alla presenza dell’interessato e la pubblicità dell’udienza»;
  4. d) «previsione di una necessaria osservazione scientifica della personalità da condurre in libertà, stabilendone tempi, modalità e soggetti chiamati a intervenire; integrazione delle previsioni sugli interventi degli uffici dell’esecuzione penale esterna; previsione di misure per rendere più efficace ilsistema dei controlli, anche mediante il coinvolgimento della polizia penitenziaria».

Trattandosi di una delega estremamente generica, il Governo si è avvalso di un comitato di esperti – che ha assunto la denominazione di “Stati generali dell’esecuzione penale” – nominato con funzioni consultive e di orientamento.

In particolare, dal Tavolo di lavoro n. 12 è emerso che il passaggio ad un modello di esecuzione penale incentrato sulla progressione nel trattamento e sulla centralità delle misure alternative, necessita non solo di una profonda modifica del quadro normativo ma anche di importanti interventi sul versante organizzativo e amministrativo.

Le misure alternative dovrebbero essere sostenute, ad esempio, dotando gli U.E.P.E. (uffici esecuzione penale esterna) di adeguate risorse, riorganizzandoli sul territorio e provvedendo al riordino e al rafforzamento delle loro attività; promuovendo un’effettiva sinergia tra enti del territorio, del terzo settore, associazioni di volontariato, delle imprese; implementando il ricorso a strutture di housing, accoglienza e comunitarie (in caso di assenza di un domicilio proprio, per stranieri, ecc.), consolidando percorsi di trattamento e terapeutici con impegni precisi da parte delle Regioni, dei Comuni e delle ASL.

Pur essendo evidente che le speranze di successo di una così vasta e ambiziosa riforma sono strettamente legate alla volontà politica di operare gli indispensabili investimenti in termini materiali e di risorse umane, la legge delega non sembra considerare questa esigenza.

Ai commi 83 e 92 dell’art. 1, infatti, è prevista una clausola di invarianza finanziaria – «Dall’attuazione della presente legge e dei decreti legislativi da essa previsti non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»- che rappresenta un pesante freno al successo della riforma.

A tale sistema si aggiunge, peraltro, quanto disposto dall’art. 1, co. 94: «qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno, i medesimi decreti saranno emanati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie»,in conformità a quanto prescritto dalla vigente disciplina contabile.

In sostanza, l’attuale disciplina della contabilità di Stato e la cronica scarsità di risorse finanziarie rendono l’apposizione della clausola di invarianza finanziaria un’evenienza pressoché ordinaria.

Tuttavia, una così profonda azione riformatrice, già difficilmente realizzabile a causa di timori e controspinte in senso securitario, avrebbe meritato quantomeno la previsione dei necessari stanziamenti all’atto stesso di approvazione della delega.

Lo schema di decreto legislativo sulla riforma dell’ordinamento penitenziario (Atto del Governo n. 501), approvato dal Consiglio dei Ministri il 22 dicembre 2017 conferma, all’art. 26, gli effetti di neutralità finanziaria per il bilancio dello Stato recati dal provvedimento stesso, «trattandosi di modifiche normative volte a dare luogo ad interventi realizzabili con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente».

Tuttavia, la relazione tecnica sul citato schema di decreto legislativo ha rilevato che le disposizioni di cui agli art. 8 e 25, co. 1, lett. c) ed u)- riguardanti, rispettivamente, il lavoro all’esterno e il trattamento penitenziario – presenterebbero carattere oneroso, determinando spese aggiuntive a carico della finanza pubblica complessivamente pari a euro 6.490.000 per ciascuno degli anni 2018 e 2019 e a euro 5.440.000 a decorrere dall’anno 2020.

Per questi interventi potrà essere utilizzato il Fondo istituito presso il Ministero della Giustizia dalla legge di bilancion. 205 del 27 dicembre 2017, il quale presenta una dotazione di 10 milioni di euro per l’anno 2018, di 20 milioni di euro per l’anno 2019 e di 30 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2020, da destinare con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze all’attuazione della legge delega.

In considerazione del fatto che la dotazione del Fondo appare capiente rispetto all’entità dei complessivi oneri oggetto di copertura, sarebbe opportuno non solo introdurre nello schema di decreto una disposizione diretta a prevedere che l’entrata in vigore delle norme in tema di ampliamento dell’ambito di applicazione delle misure alternative sia connessa all’attuazione delle disposizioni contenute nella legge di bilancio (in ossequio a quanto prescritto dalla vigente disciplina contabile), ma anche assicurare che le residue risorse andranno a coprire altri importanti interventi di attuazione della legge delega.

La medesima legge di bilancio autorizza, inoltre, assunzioni straordinarie nel Corpo di polizia penitenziaria, per complessive 861 unità nel quinquennio 2018-2022, (art. 1, co. 287), nonché l’assunzione di 236 unità di personale, con la qualifica di funzionario dell’area pedagogica e di mediatore culturale, presso il Dipartimento della giustizia minorile e di comunità del Ministero della giustizia (art. 1, co. 493).

L’Amministrazione penitenziaria sarà dunque chiamata a rimodulare la sua struttura organizzativa, al fine di renderla adeguata all’effettivo esercizio delle innovazioni introdotte.

Il problema delle risorse finanziarie è stato ripreso anche nella relazione finale del Comitato di esperti, nella quale non solo si segnala che «l’invarianza della spesa deve oggi essere declinata come diversa e finalizzata allocazione delle risorse, integrate dai contributi finanziari e prestazioni del privato o del privato sociale, che in ogni caso possono solo avere funzione sussidiaria»ma, in vista del progressivo spostamento del baricentro dell’esecuzione penale dalla pena detentiva alle sanzioni di comunità, si suggerisce anche di «attingere le necessarie risorse dal Fondo Unico Giustizia, dalla Cassa delle Ammende e mediante il ricorso al Fondo Sociale Europeo», in modo da sopperire alla carenza di personale e di risorse materiali indispensabili nella gestione delle misure di comunità.

L’attuale legge di ordinamento penitenziario fu varata, ormai quarantatré anni fa, per lo stesso principio costituzionale che oggi ispira la nuova riforma, ossia il finalismo rieducativo della pena.

Un obiettivo che non può dirsi fallito ma sicuramente insufficientemente realizzato a causa della mancata predisposizione di un adeguato apparato amministrativo di gestione delle misure alternative.

Inadeguatezza oggi ancor più evidente per la complessità degli interventi richiesti.

Se la sfida di questa legge è dunque quella di mutare significativamente la fisionomia del nostro ordinamento penitenziario mediante riconfigurazione delle forme di espiazione extramuraria, graduale reinserimento del condannato nella collettività e conseguente abbattimento degli indici di recidiva, sarà bene dotare gli uffici di sorveglianza, l’Amministrazione penitenziaria complessivamente intesa, nonché tutti gli altri enti a vario titolo coinvolti, di adeguate risorse economiche, materiali e umane.

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